АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ЗА НАРУШЕНИЯ ЛИЦЕНЗИОННЫХ ПРАВИЛ ПО НОВОМУ ПРОЕКТУ КОАП РФ Текст научной статьи по специальности «Право»

Б. Ю. Джамирзе,

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного и уголовного права Майкопского государственного технологического университета

B.Yu. Dzhamirze,

Candidate of Law, Senior Lecturer of the Department of Administrative and Criminal Law, Maikop State Technological University [email protected]

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ЗА НАРУШЕНИЯ ЛИЦЕНЗИОННЫХ ПРАВИЛ ПО НОВОМУ ПРОЕКТУ КОАП РФ

Аннотация: актуальность статьи обусловлена необходимостью реформирования законодательства об административных правонарушениях как в целом, так и в части совершенствования административной ответственности юридических

у и

X

лиц за нарушения лицензионных правил. Целью статьи является выявление и оценка | предлагаемых разработчиками нового проекта КоАП РФ новелл, направленных л ^ на оптимизацию материальных норм об административной ответственности юри- и | дических лиц в части установления составов административных правонарушений 5 8 в сфере лицензирования и назначаемых за их нарушение административных наказаний. | -5 Поставленная цель была достигнута при помощи общенаучных (анализ, синтез, диа- ^ д

Я |

лектический метод) и формально-юридического методов. Анализируя новый проект КоАП РФ, автор приходит к выводу о том, что, несмотря на ряд позитивных новаций, 5

и ~

§ а

s ig

а я

° а

I ®

он обладает некоторыми недостатками, которые целесообразно доработать. Это касается положений проекта, характеризующихся очевидной несогласованностью с точки зрения соотношения общих и специальных норм об административной ответственности за нарушения лицензионных правил, а также устанавливающих о | систему административных наказаний, среди которых отсутствуют такие меры, | о обладающие карательными свойствами, как аннулирование (отзыв) и приостанов- а ? ление действия лицензии. "о .5

Ключевые слова: административная ответственность, административное q | правонарушение, лицензирование, административно-деликтное законодательство, ^ О аннулирование лицензии. ^ |

а х

^ I в!

Administrative liability of legal entities for violations

of the license rules under the new draft Administrative 109

Code of the Russian Federation

Abstract: the relevance of the article is due to the need to reform the legislation ■

on administrative offenses both in general and in terms of improving the administrative §

responsibility of legal entities for violations of the license rules. The purpose of the article м

is to identify and evaluate the novelties proposed by the developers of the new draft of the g

Administrative Code of the Russian Federation, aimed at optimizing the material norms on ® the administrative responsibility of legal entities in terms of establishing the composition of administrative offenses in the field of licensing and administrative penalties imposed

for their violation. This goal was achieved using general scientific methods (analysis, synthesis, dialectical method) and the formal legal method. Analyzing the new draft of the Administrative Code of the Russian Federation, the author comes to the conclusion that, despite a number of positive innovations, it has a number of shortcomings that it is advisable to finalize. This applies to those provisions of the draft that are characterized by obvious inconsistency in terms ofthe ratio of general and special rules on administrative responsibility for violations of the license rules, and also establish a system of administrative penalties, among which there are no such measures as cancellation (revocation) and suspension of the license, which have punitive properties.

Keywords: administrative liability, administrative offense, licensing, administrative-tort legislation, license revocation.

Одной из тенденций последних лет в сфере нормотвор-ческих инициатив государственных органов являются попытки об-;0 новления законодательства об административных правонарушениях. g Подобная активность разработчиков обусловлена нестабильностью ^ норм об административной ответственности, внесением огромного 0; количества изменений и дополнений в действующий почти двадцать § лет Кодекс Российской Федерации об административных правонару-§ шениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 24 февраля 2021 г.) 5 (далее - КоАП РФ) [1]. С одной стороны, институт административ-^ ной ответственности в связи с развитием отношений во многих об-^ ластях жизнедеятельности общества и государства должен быть от-§ крыт для новаций через введение новых составов административных i5 правонарушений, объективно являющихся общественно вредными, с- и отмену норм об административной ответственности за совершение ^ утративших общественную вредность деяний. Кроме того, практика о- применения административно-деликтного законодательства пока-§ зывает целесообразность оптимизации общих положений об адми-О нистративной ответственности и норм, регулирующих порядок ее g применения. С другой стороны, практически повседневная работа за-С конодателя над совершенствованием соответствующих норм не способствует упорядоченности правоприменения, требует выработки но-110 вых подходов у субъектов административной юрисдикции к практике реализации вновь введенных норм и обеспечения ее единообразия, CV что далеко не всегда достигается в действительности. Поэтому воз® никает потребность в установлении баланса, позволяющего в необ-^ ходимых случаях корректировать правила об административной ответственности и в то же время обеспечивать их стабильность. Опыт других государств, например ФРГ, где законодательство об административных правонарушениях [2] изменяется не так часто, показывает, что такое возможно.

Разработка нового административно-деликтного законодательства представляется одним из приоритетов законодательной политики государства. Необходимо учесть все положительные и отрицательные стороны действующего КоАП РФ с точки зрения практики его применения и гарантий соблюдения прав и законных интересов привлекаемых к административной ответственности лиц и иных участников производства по делам об административных правонарушениях, а также достижения целей административной ответственности.

Особое место в структуре административной ответственности занимают такие ее субъекты, как юридические лица, что обусловлено специфической конструкцией их виновности в совершении административных правонарушений и вытекающим из этого гораздо более 01 поздним признанием их на законодательном уровне субъектами адми- 3 нистративной ответственности по сравнению с физическими лицами. |

В связи с тем, что значительная часть видов деятельности юриди- | ческих лиц требует получения лицензии, в административно-деликт- | ь ном законодательстве распространены составы административных § § правонарушений, посягающих на установленный порядок осущест- § 3 вления лицензируемых видов деятельности. Такие деяния на общем | | фоне выделяются тем, что законодателем вводятся общие и специаль- 00 § ные составы, имеющие различные родовые объекты посягательства. ■§ 0 Важным является вопрос определения мер административной от- § "

ь

ф

ветственности, которые должны применяться в связи с нарушениями §

лицензионных требований и условий, система которых представляется § §

непроработанной в достаточной степени и не исключающей приме- | о

нение параллельно с административными наказаниями мер, схожих ^ 0

по характеру воздействия, но предусмотренных не в административ- о |

но-деликтном, а в ином законодательстве [3; 4]. ,ч 1

Реформирование федерального законодательства об администра- § о

тивных правонарушениях должно стать шагом на пути оптимизации ^ 0

административной ответственности юридических лиц и утверждения ^ I действенной модели применения к ним административных наказаний за нарушения законодательства о лицензировании.

С этой точки зрения большой интерес представляет последний ^

проект нового КоАП РФ, опубликованный Министерством юстиции 5

РФ на федеральном портале проектов нормативных правовых ак- ^

тов [5]. Значительное внимание разработчиками было уделено упоря- | дочению составов административных правонарушений, посягающих

на установленные правила осуществления лицензируемых видов дея- ® тельности. В целом предлагается сохранение существующего подхода, в соответствии с которым выделяются общие нормы об администра-

111

тивной ответственности, - за осуществление предпринимательской деятельности или деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без лицензии или с нарушением предусмотренных ею условий, в том числе грубым (ст. 23.1, 35.14 проекта), - и специальные.

Смысл введения специальных норм об административной ответственности состоит в том, чтобы выделить те составы административных правонарушений, которые отличаются по степени общественной вредности от составов, предусмотренных общими нормами. Общественная вредность определяется значимостью охраняемых административно-деликтным законодательством общественных отношений. В сфере лицензирования не все нарушения имеют одинаковую общественную вредность. Если лицо нарушает лицензионные требования в области промышленной безопасности, то у правоприменителя должна быть возможность применить более суровое наказание по сравнению с общим правилом, поскольку по-^ добные нарушения чреваты причинением вреда жизни, здоровью 0; граждан, существенного вреда окружающей среде и значительного § материального ущерба.

§ Вместе с тем предлагается некоторая коррекция данного подхода. 5 Разработчики считают необходимым сохранить ряд специальных составов в сфере лицензирования, посягающих на такие объекты, ^ как правоотношения в областях: управления многоквартирными до-§ мами; недропользования; деятельности на континентальном шельфе, во внутренних морских водах, в исключительной экономической зоне с- Российской Федерации и (или) в территориальном море; промыш-^ ленной безопасности; изготовления или установки высокочастотных ц- устройств или радиоэлектронных средств; экспортного контроля; § организации и проведения азартных игр; производства или оборота О этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции; ¡^ защиты информации; разработки, производства, реализации и при-С обретения специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации; оборота оружия; осуществления 112 частной охранной и детективной деятельности. Повышенная общественная вредность названных деяний очевидна ввиду возможности (V причинения значительного экономического ущерба, возникновения ® угроз национальной безопасности и иных крайне нежелательных ^ деструктивных факторов, что обусловливает объективную необходимость в сохранении соответствующих специальных составов в новом КоАП РФ.

Однако в проекте нового КоАП РФ не нашлось места таким составам административных правонарушений в сфере лицензирования,

которые посягают на правоотношения в области транспортной, энергосбытовой деятельности, деятельности по трудоустройству граждан РФ за рубежом, реализации аэрозольных устройств, механических распылителей, искровых разрядников либо электрошоковых устройств. Современный этап развития российского общества, действительно, не характеризуется особой значимостью охраняемых в указанных случаях общественных отношений, в связи с чем инициатива по охвату их общим правилом заслуживает поддержки.

Кроме того, разработчиками проекта нового КоАП РФ учтена современная тенденция рассмотрения ряда общественных отношений как заслуживающих особого внимания ввиду необходимости

~ з

укрепления духовных ориентиров и гуманистических ценностей со- *

циума. Сообразно этому предлагается ввести специальные составы 3

по нарушениям лицензионных требований в области осуществления и

деятельности по сохранению объектов культурного наследия, в том |

числе выявленных (ст. 15.4 проекта), содержания и использования 5 Ь

животных в культурно-зрелищных целях (ст. 19.17 проекта). | |

Следует учитывать возможность введения специальных норм § 3

об административной ответственности и в тех случаях, когда охра- 1 3

няемые общественные отношения не имеют такой степени значимо- * |

сти, чтобы быть охваченными общим правилом. Это обстоятельство 5 *

также было учтено разработчиками. Так, предполагается введение * Ц

специальной нормы, предусматривающей пониженный по сравнению § 3

с общей нормой размер административного штрафа за осуществление § |

деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях | о

без лицензии (ст. 17.11 проекта). ^ *

Весь период действия КоАП РФ сопровождался бессистемным Ц 5

внесением изменений и дополнений в правила об административной у 1

ответственности за невыполнение законных предписаний должност- § |

ных лиц контрольно-надзорных органов. Поправки носили точечный ^ *

характер и были рассчитаны на введение административной ответ- ^ I ственности за неисполнение предписаний каких-либо конкретных

органов публичной власти. В результате получилась громоздкая 113

конструкция (ст. 19.5 КоАП РФ), сомнительная с точки зрения зако- ^

нодательной техники и логики установления административной от- 5

ветственности за те или иные деяния. В частности, в указанной статье ^

предусмотрена административная ответственность за невыполнение |

предписаний об устранении нарушений лицензионных требований 3

в области энергосбытовой, космической деятельности и деятельно- ® сти по управлению многоквартирными домами. Остаются неясными причины выбора законодателем именно этих видов деятельности

для введения специальных составов по невыполнению предписаний об устранении нарушений лицензионных требований.

Проводимая в настоящее время реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля своей неотъемлемой частью должна иметь оптимизацию и административно-деликтного законодательства. Это обстоятельство было учтено разработчиками проекта нового КоАП РФ, которыми предложено выделить новый родовой объект - общественные отношения в области государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (гл. 35 проекта). При этом был использован принцип законодательной экономии, посредством которого дублирующие друг друга правила, связанные с неисполнением предписаний многочисленных органов, были предельно минимизированы и сохранены там, где это действительно необходимо (ст. 35.7-35.10 проекта). Так, в анализируемом документе не пред-^ полагается установление административной ответственности за не-^ выполнение предписаний об устранении нарушений лицензионных 0; требований в каких-либо конкретных отраслях или сферах государ-§ ственного управления, поскольку подобные нарушения охватываются § единой нормой (ст. 35.7 проекта).

5 Ни один законопроект в своем изначальном варианте не лишен недостатков, которые подлежат устранению в ходе последующей ^ доработки. Общая норма об административной ответственности за § осуществление предпринимательской деятельности с нарушением лицензионных условий (ст. 23.1 проекта) содержит в себе отсылки к ис-с- ключениям, на которые ее действие не распространяется. Однако данное ^ правило представляется несогласованным, поскольку, во-первых, в нем ц- перечислены далеко не все исключения, имеющиеся в тексте законо-§ проекта, а во-вторых, существуют отсылки к нормам, в которых вовсе О не предусматривается административная ответственность за нарушения ^ лицензионных требований и условий в каких-либо конкретных отрас-С лях и сферах государственного управления. Например, разработчики отсылают к ст. 19.7 «Нарушение законодательства в сфере обращения 114 кормовых добавок для животных», нормы которой не охватывают нарушения лицензионных условий и требований. (V Одним из наиболее существенных недостатков законопроекта ® в целом и той его части, которая затрагивает административную от-^ ветственность за нарушения законодательства о лицензировании, является игнорирование тенденций правоприменительной практики, показывающей необходимость введения новых административных наказаний для юридических лиц. Система административных наказаний должна соответствовать тенденциям общественного развития и сооб-

разно этому трансформироваться. Безусловно, имеются стабильные элементы этой системы (административный штраф, административный арест и др.). В то же время из нее должны исключаться административные наказания, не соответствующие современным реалиям (как это произошло с возмездным изъятием орудий совершения и предметов административного правонарушения). Одновременно законодателем должны рассматриваться варианты дополнения этой системы через выявление предусмотренных иным законодательством мер административного принуждения, по своему содержанию схожих с административными наказаниями.

Следует признать, что предыдущий проект КоАП РФ [6] в этом отношении был более прогрессивным, предусматривая возможность * лишения специального права не только физических, но и юридических 3 лиц, лицензия которых могла быть аннулирована на определенный и срок. Указанное предложение находило поддержку в научной лите- | ратуре [7, с. 102]. Новый же проект предполагает сохранение суще- д | ствующей системы административных наказаний с их определенной | | содержательной модификацией, хотя в Концепции нового Кодекса § 3 Российской Федерации об административных правонарушениях [8], | 5

разработанной перед подготовкой самого проекта, была поставлена * |

|

цель изучить виды административных наказаний с точки зрения 5 * их адекватности современным вызовам. За нарушения правил в сфе- * Ц ре лицензирования предлагается применять к юридическим лицам § 3 такие административные наказания, как административный штраф, |§ и| конфискация и административный запрет деятельности. Последняя | о мера административной ответственности содержательно идентична ^ * административному приостановлению деятельности, однако рас- Ц 5 считана на срок, не превышающий тридцати суток. Таким образом, у 1 в части административных наказаний для нарушителей лицензионных § | требований и условий принципиальных изменений не предвидится. ^ * В то же время такие меры, как аннулирование (отзыв) лицензии ^ I и приостановление ее действия, предусмотренные различными законодательными актами, очевидно, представляют собой итоговые 115 карательные санкции, применение которых является следствием ^ противоправной деятельности юридических лиц и существенно 5 ограничивает их правоспособность, не позволяя осуществлять ли- ^ цензируемую деятельность полностью или на определенный срок. | Игнорирование разработчиками проекта КоАП РФ карательной 3 сущности данных мер [9] ставит под сомнение защищенность прав и законных интересов юридических лиц, поскольку в ряде случаев они могут применяться во внесудебном порядке должностными

лицами органов исполнительной власти, имеющими определенную ведомственную заинтересованность.

Таким образом, проект нового КоАП РФ, несмотря на ряд позитивных новаций, обладает некоторыми недостатками, которые целесообразно доработать. Применительно к тематике настоящей статьи доработке следует подвергнуть положения проекта, характеризующиеся очевидной несогласованностью с точки зрения соотношения общих и специальных норм об административной ответственности за нарушения лицензионных правил, а также устанавливающие систему административных наказаний, среди которых отсутствуют такие меры, обладающие карательными свойствами, как аннулирование (отзыв) и приостановление действия лицензии.

:0 Список литературы:

(О 1. Кодекс Российской Федерации об административных правонаруше-

С

S

116

ниях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 24 февраля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1, ч. 1, ст. 1; Рос. газета. -

^ 2021. - 26 февраля

2. Gesetz über Ordnungswidrigkeiten vom 24. Mai 1968 (zuletzt geändert Щ am 30. November 2020) // Bundesgesetzblatt. - 1968. - Teil I. - Nr. 33. - S. 481; § Bundesgesetzblatt. - 2020. - Teil I. - Nr. 57. - S. 2600.

3. Адушкин, Ю.С. Квазиадминистративная ответственность (старые и новые проблемы реформирования законодательства об административных правонарушениях) / Ю.С. Адушкин // Административное право на рубеже веков: межвуз. сб. науч. тр. - Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2003. - С. 209-220.

5 4. Максимов, И.В. Административные наказания / И.В. Максимов.

С - М.: Норма, 2009. - С. 227-258.

0; 5. Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL:

S https://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=99059 (дата об-

О ращения: 09.03.2021).

^ 6. Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания

[Ъ РФ. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/957581-6 (дата обращения: 10.03.2021).

7. Соколов, А.Ю. Новеллы и недостатки проекта нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях / А.Ю. Соколов, О.А. Лакаев // Вестник Саратовской государственной юри-„ дической академии. - 2018. - № 1 (120). - С. 98-104.

CV 8. Официальный сайт Правительства РФ. URL: http://static.government.

О ru/media/files/KVhRVrFpSydJQShBIwlAY7khO7NAt9EL.pdf (дата обращения: . 10.03.2021).

9. Соколов, А.Ю. Критический взгляд на проекты Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях / А.Ю. Соколов, О.А. Лакаев // Административное право и процесс. - 2020. - № 8. - С. 44-51.