CC BY-NC
68Административная ответственность арбитражных управляющих: динамика и практика применения новых норм КоАП РФ
Винницкий Андрей Владимирович
доктор юридических наук
профессор, кафедра административного права, Уральский государственный юридический университет 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21
Vinnitskiy Andrey Doctor of Law
Professor at the Department of Administrative Law of the Ural State Law University 620137, Russia, Yekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21
Статья из рубрики "Актуальный вопрос"
Аннотация. Предметом исследования выступили нормативные предписания, касающиеся административной ответственности арбитражных управляющих: бланкетные нормы, содержащиеся в частях 3 и 3.1 статьи 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в их системной взаимосвязи с иными положениями Кодекса и регулятивными нормами законодательства о банкротстве. Изучены и обобщены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и обширная судебная практика арбитражных судов по наиболее важным вопросам административной ответственности арбитражных управляющих. В работе использован комплекс методов и способов познания, присущих современной науке, в том числе диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные, частнонаучные методы и общелогические приемы (абстрагирование, анализ, синтез, аналогия, обобщение и т. д.). В качестве общенаучного метода использовался системный анализ, а в качестве частнонаучных - специально-юридический и историко-правовой методы. В выводах обосновывается ряд новых изменений в законодательстве, касающихся административной ответственности арбитражных управляющих: (1) отказ от бланкетной конструкции деликтных норм и закрепление системы составов, которые бы должным образом дифференцировали правонарушения и наказания за них; (2) закрепление альтернативных санкций по всем дифференцированным составам административных правонарушений либо возможности назначения наказаний с выходом за пределы санкций, указанных в нормах Особенной части КоАП; (3) сохранение дисквалификации лишь за грубые и систематические нарушения, а также нарушения, повлекшие причинение убытков; (4) кардинальное сокращение поводов для возбуждения дела об административном правонарушении; (5) изменение подсудности дел.
Ключевые слова: бланкетная норма, малозначительность, соразмерность,
дисквалификация, арбитражный управляющий, административное правонарушение, переквалификация, банкротство, альтернативные санкции, штраф
DOI: 10.7256/2454-0595.2017.12.24877
Дата направления в редакцию: 01-12-2017
Дата рецензирования: 05-12-2017 Дата публикации: 16-12-2017
Abstract. The research subject is normative regulations about administrative responsibility of bankruptcy commissioners: blanket rules contained in the parts 3 and 3.1 of the article 14.13 of the Administrative Offences Code of the Russian Federation in their system interrelation with other provisions of the Code and regulative provisions of bankruptcy legislation. The author studies and generalizes legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation and the vast judicial practice on the most important issues of administrative responsibility of bankruptcy commissioners. The author uses the set of methods of cognition used in the modern science, including the dialectical and materialistic method and the related general and specific scientific methods and general logical techniques (abstraction, analysis, synthesis, analogy, generalization, etc.). As a general scientific method, the author uses system analysis, as specific scientific methods - special-juridical and historical-juridical methods. The author substantiates the range of new changes in legislation on administrative responsibility of bankruptcy commissioners: 1) refusal of blanket composition of delictual rules and formalization of the system of compositions, which would properly differentiate offences and punishments for them; 2) formalization of alternative sanctions on all differentiated compositions of crimes or the possibility to impose punishments beyond the sanctions described in the provisions of the Special part of the Administrative Offences Code; 3) preservation of disqualification for gross and repeated infringements and infringements causing damage; 4) radical reduction of reasons for initiation of administrative procedures; 5) change of admissibility of cases.
Keywords: bankruptcy, retraining, blanket rule, insignificance, proportionality, disqualification, bankruptcy commissioner, administrative offense, alternative sanctions, fi ne
Вопросы административной ответственности арбитражных управляющих за нарушения, связанные с неисполнением обязанностей, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве), всегда вызывали живой интерес и являлись дискуссионными. Внимание к этой проблематике приковано не только у арбитражных управляющих, но и многих других участников дел о банкротстве, которые заинтересованы либо наказать неугодного управляющего, либо защитить лояльного. В результате редкое дело о банкротстве обходится без постановки вопроса о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности.
Острота обсуждаемых вопросов резко возросла в связи законодательным трендом на дальнейшую формализацию процедур банкротства и одновременное повышение ответственности арбитражных управляющих. В самом конце 2015 года в статью 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) была введена часть 3.1, предусматривающая дисквалификацию в качестве безальтернативного административного наказания за совершение арбитражным управляющим повторного административного правонарушения -Ш. В результате действующая редакция частей 3 и 3.1 указанной статьи выглядит следующим образом:
«3 . Неисполнение арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве), если такое действие (бездействие) не содержит уголовно наказуемого деяния, - влечет предупреждение или
наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 25 000 до 50 000 рублей.
3.1. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 3 настоящей статьи, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, - влечет дисквалификацию должностных лиц на срок от 6 месяцев до 3 лет».
Напомним, что в прежней редакции статьи квалифицированный состав отсутствовал, а признак повторности учитывался правоприменителем в общем порядке - в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность (пункт 2 части 1 статьи 4.3 КоАП) в пределах закрепленной санкции - предупреждения или штрафа в размере от 25 000 до 50 000 рублей.
Несмотря на благие намерения разработчиков закона (укрепление законности) состоявшиеся изменения нельзя признать проработанными и эффективными, а недостатки новой редакции статьи 14.13 КоАП во взаимосвязи с иными положениями Кодекса достаточно быстро проявились на стадии правоприменения. В связи с этим никак нельзя разделить встречающееся в литературе чувство удовлетворенности общим состоянием нормативного регулирования в рассматриваемой сфере
1. Бланкетный характер норм
Придание диспозиции в деликтной норме бланкетного характера - самый простой и удобной прием для законодателя, однако он вовсе не свидетельствует высоком качестве юридической техники. Избегая прямого описания противоправного деяния (объективной стороны состава правонарушения), правотворческий орган по сути идет по пути наименьшего сопротивления, оправдывая это «законодательной экономией».
Ранее Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС РФ) неоднократно высказывался о том, что сам по себе бланкетный характер нормы не свидетельствует о ее неконституционности (постановления от 14.02.2013 № 4-П и от 16.07.2015 № 22-П; определения от 28.06.2012 № 1253-О и от 25.02.2010 № 287-О-О и др.). В частности этот вывод был сделан в 2015 году применительно к прежней редакции части 3 статьи 14.13 КоАП (определение от 21.04.2005 № 122-О).
Однако такой подход становится неприемлем при существенном разрастании и усложнении системы регулятивных норм, к которым отсылает конкретный состав административного правонарушения. Как обоснованно отмечается в литературе, в механизм реализации административной ответственности включаются регулятивные нормы, содержащиеся не только в законах, но и в подзаконных, в том числе ведомственных, актах; это создает для исполнительной власти возможности
«корректировать» административную противоправность деяния по сути бланкетные нормы отражают процесс делегирования законодательной властью своих полномочий на формирование составов административных правонарушений органам исполнительной
власти Поэтому уместно ставить вопрос о своеобразном обходе формального положения об установлении административной ответственности сугубо законом (часть 1 статьи 1.1 КоАП). Приведенные упреки в полной мере касаются и сферы арбитражного управления, принимая во внимание, что здесь значительная часть обязательных регулятивных требований устанавливаются именно подзаконными актами как
правительственного так и ведомственного [6] уровней. Насколько же уместно в подобной ситуации допускать сам по себе риск дисквалификации управляющего на срок до 3 лет, т.е. фактический запрет на профессию, за любое повторное нарушение
формального требования, содержащегося, к примеру, в новом и не вполне ясном (а возможно и не вполне правильном) нормативном акте Минэкономразвития России, на который законодатель в принципе не ориентировался при столь суровом усилении административной ответственности?
В целом не секрет, что степень зарегулированности сферы арбитражного управления столь велика (не говоря о наличии противоречий в нормативных актах; неоднородности судебной практики в толковании и применении регулятивных норм), что при всей добросовестности управляющий не способен на 100 % воспринять всю систему регулятивных требований, а следовательно, и обеспечить их соблюдение. Как справедливо отметил А. Н. Кокотов, одно дело, когда совершение правонарушения зависит исключительно от лица, преступающего закон, и другое дело, когда в той или иной сфере правового регулирования крайне трудно не нарушить какое-либо
предписание, даже действуя предельно разумно и ответственно
И здесь мы приходим к еще более существенному недостатку бланкетных административно-деликтных норм: ряд деяний, формально подпадающих под диспозицию бланкетной нормы, могут не содержать признак общественной вредности. Очевидно, что не всякое нарушение должно влечь ответственность. Например, абзац 2 пункта 10.1 Правил дорожного движения предписывает, что при возникновении опасности для движения, которую водитель в состоянии обнаружить, он должен принять возможные
меры к снижению скорости вплоть до остановки транспортного средства Однако административной ответственности за нарушение указанного пункта правил не
предусмотрено ^^
Отделять общественно вредные нарушения от прочих деяний должен именно законодатель, но это требует прямого описания противоправного деяния в статье Особенной части КоАП, в первую очередь в тех случаях, когда речь идет об обширной системе регулятивных требований разной степени важности (как это имеет место применительно к частям 3 и 3.1 статьи 14.13 КоАП).
2. Отсутствие дифференциации правонарушений и наказаний
Новая редакция статьи 14.13 (части 3 и 3.1) КоАП, равно как и прежняя, не содержат достаточной дифференциации правонарушений и наказаний за них, что приводит к неоднородности и противоречивости практики. Это, в свою очередь, не позволяет должным образом соблюсти принципы соразмерности, дифференциации и персонификации ответственности за совершенные правонарушения.
Бланкетный характер обсуждаемых норм позволяет применять одни и те же санкции за нарушения совершенно разной степени общественной вредности. К примеру, указанная норма не дифференцирует несвоевременное опубликование в ЕФРСБ сведений о поступлении требования конкурсного кредитора в деле о банкротстве, с одной стороны, и распределение конкурсной массы должника с нарушением установленной очередности - с другой, допуская применение идентичного административного наказания.
Действующие положения статьи 14.13 КоАП в части ответственности арбитражных управляющих представляются настолько же некорректными, насколько казались бы такими положения главы 12 КоАП, сведенные в одну статью примерно следующего содержания: нарушение законодательства в области дорожного движения влечет применение к нарушителю административного наказания в виде предупреждения или штрафа, а повторное нарушение - лишение специального права управления
транспортным средством.
Прогресс в развитии административно-деликтного законодательства предполагает постепенную специализацию составов правонарушений и соответствующих санкций, что с успехом демонстрируется в отдельных сферах (в частности, в той же главе 12 КоАП). Однако такой прогресс упорно обходит стороной сложные проблемы, оставляя по сути неизменным значительный блок бланкетных норм, среди которых и статья 14.13 КоАП.
3. Препятствия для изменения вида и размера наказания
Взаконеотсутствуют достаточные инструменты для коррекции на стадии правоприменения обсуждаемых некачественных норм.
Выходом из ситуации могли бы быть такие дискреционные полномочия суда как применение административного наказания «ниже низшего» либо замена наказания на более мягкий вид (например, дисквалификации на штраф). Такой инструмент, позволяющий суду выйти за пределы санкции статьи особенной части, с учетом конкретных обстоятельств дела, давно известен уголовному право и активно применяется (статья 64 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ))110,
Данный вопрос был предметом рассмотрения КС РФ, который допустил применение административного наказания в виде штрафа ниже низшего предела сначала применительно к части 5 статьи 19.8 КоАП (постановление от 17.01.2013 № 1-П), а затем распространил этот подход и на другие составы (постановление от 25.02.2014 № 4-П), предписав федеральному законодателю внести необходимые изменения в нормативные акты. В итоге статья 4.1 КоАП была дополнена частями 2.2 и 3.2, которые предусматривают возможность назначения наказания ниже низшего предела штрафа, однако только по тем составам, по которым ответственность физических лиц составляет не менее 10 000 рублей, должностных лиц - не менее 50 000 рублей, юридических лиц -не менее 100 000 рублей
Кроме того, несколько позднее КоАП был дополнен статьей 4.1.1[13], предусматривающей замену административного наказания в виде штрафа предупреждением, однако только для субъектов малого и среднего предпринимательства.
Возникает закономерный вопросы: почему данный подход, который, безусловно, правилен, обоснован и давно назрел, был реализован столь ограниченно и распространен сугубо на один вид административного наказания - штраф? Очевидно, что требуется универсальное решение по аналогии со статьей 64 УК РФ, а не долгое и мучительное «отвоевывание территории», оккупированной государственно-карательной системой.
В текущей же ситуации применительно к части 3.1 статьи 14.13 КоАП суд формально не вправе изменить безальтернативное наказание в виде дисквалификации на более мягкое (к примеру, на штраф) либо снизить срок дисквалификации ниже минимального предела в 6 месяцев, причем даже за такие нарушения (пусть и повторные), за которые применение подобного наказания выступает явно чрезмерной санкцией I14!.
Между тем КС РФ в отмеченных выше постановлениях, как можно судить из их буквального текста, в целом ориентировал законодателя на более гибкий подход при
определении меры административной ответственности, предоставляющий возможность выбора административного наказания (как минимум из двух санкций), поскольку безальтернативность санкции не позволяет правоприменителю избрать ту меру административной ответственности, которая, не утрачивая своего предназначения, была бы наиболее соразмерна характеру совершенного административного правонарушения, степени вины нарушителя, наступившим последствиям, а также иным имеющим существенное значение для индивидуализации административного наказания обстоятельствам (пункт 4.3 постановления от 25.02.2014 № 4-П, пункт 4.2 постановления от 17.01.2013 № 1-П).
В свете изложенных обстоятельств удивление вызывают «отказные» определения КС РФ, вынесенные в 2017 году, по обращениям о проверке конституционности части 3.1 статьи 14.13 КоАП РФ. Суд указал, что названные законоположения в системе действующего правового регулирования не противоречат Конституции РФ, поскольку повторность предполагает усиление ответственности, а соразмерность обеспечивается усмотрением в части срока дисквалификации и применением правил о малозначительности (определения от 06.06.2017 № 1167-О, от 27.06.2017 № 1218-О). При этом содержащаяся в отмеченных определениях КС РФ мотивировка, помимо прочего, диссонирует с ранее вынесенными определениями (от 03.07.2014 № 1552-О, от 23.04.2015 № 737-О) применительно к прежней редакции части 3 статьи 14.13 КоАП, где позиция о допустимости оспариваемой нормы строилась главным образом на закреплении альтернативности наказания (штраф или дисквалификация), которая была утрачена в новой редакции статьи 14.13 (часть 3.1) КоАП.
По-видимому, КС РФ посчитал поставленный вопрос чрезмерно частным и не требующим разрешения с учетом ранее высказанных правовых позиций, не приняв поступившие обращения к рассмотрению. Однако, по мнению научного и профессионального сообществ, обсуждаемая проблема заслуживает внимания со стороны органа конституционного правосудия с учетом очевидного дисбаланса правового регулирования, подлинного масштаба проблемы и маловероятности корректировки нормы самим федеральным законодателем, который, напомним, ввел часть 3.1 статьи 14.13 КоАП с безальтернативной строгой санкцией в конце 2015 года, т.е. существенно позднее формирования КС РФ своей позиции в 2013-2014 гг. и последовавших за ней изменениях в статью 4.1 КоАП.
Более того, отмеченные отказные определения КС РФ способны оказать неконструктивное влияние не только на законодателя (действия которого по сути одобрены), но и правоприменителя, который спровоцирован не озадачиваться «высокой материей» о конституционности и соразмерности применяемой нормы и реализовывать на практике формальный подход
4. Проблема применения нормы о малозначительности
Не будет преувеличением сказать, что подлинную жизнь статья 2.9 КоАП получила в арбитражных судах именно в делах об административной ответственности арбитражных управляющих. Пожалуй, сложно найти другой состав правонарушения, где бы указанная норма применялась или, по крайне мере, обсуждалась столь активно. Основной причиной этому стало стремление правоприменителя скорректировать таким образом не вполне качественные и гибкие положения статьи 14.13 КоАП.
При этом правила о малозначительности применяются в подавляющем большинстве случаев судом первой инстанции, значительно реже - судом апелляционной инстанции и
практически никогда на стадии кассационного пересмотра, поскольку в силу пункта 18.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при
рассмотрении дел об административных правонарушениях» оценка вывода
арбитражного суда первой и (или) апелляционной инстанции о наличии или отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям исходя из совершенного лицом правонарушения и, как следствие, о возможности или невозможности квалификации такого правонарушения как малозначительного с учетом положений статей 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию арбитражного суда кассационной инстанции I16!.
Отдельного внимания заслуживает вопрос о возможности применения статьи 2.9 КоАП на стадии возбуждения дела. Буквальное содержание данной нормы диктует скорее отрицательный ответ на поставленный вопрос, поскольку установить малозначительность вправе «судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении», к которым органы Росреестра не относятся применительно к частями 3 и 3.1 статьи 14.13 КоАП.
Однако применение правил о малозначительности на стадии возбуждения дела представляется весьма разумным, учитывая то, что органы Росреестра обладают исчерпывающей судебной статистикой о практике применения статьи 2.9 КоАП за те или иные нарушения, вполне могут спрогнозировать вероятный исход дела на стадии рассмотрения, а следовательно, способны выступать первоначальным фильтром, отсеивающим дела, в которых нарушения являются очевидно малозначительными, избегая тем самым возбуждения заведомо безосновательного производства по делу об административном правонарушении, передачи бесперспективного материала в арбитражный суд и возникновения судебных издержек у всех участников процесса, даже несмотря на то что при применении статьи 2.9 КоАП РФ судебные расходы не подлежат взысканию с административного органа, поскольку соответствующее решение не может
расцениваться как судебный акт, принятый в пользу арбитражного управляющего [17!. Вместе с тем до появления официальных разъяснений на уровне Верховного Суда Российской Федерации (далее - ВС РФ) или внесения изменений непосредственно в КоАП вряд ли можно ожидать реализации данного подхода.
Анализ практики применения правил о малозначительности по делам о привлечении к административной ответственности арбитражных управляющих по частям 3 и 3.1 статьи 14.13 КоАП свидетельствует о ее неоднородности и противоречивости: при совершении сопоставимых нарушений в одних случаях суды освобождают от административной ответственности, а в других - применяют весьма суровое наказание, вплоть до
дисквалификации [18, 19].
При этом согласно устоявшемуся подходу (и его нужно признать правильным) признак повторности с квалификацией правонарушения по части 3.1 статьи 14.13 КоАП сам по
себе не препятствует применению правил о малозначительности
Однако часто перед правоприменителем встает трудноразрешимая задача: как поступить, если арбитражный управляющий ранее был привлечен к административной ответственности и его нарушение не было признано малозначительным (по части 3 статьи 14.13 КоАП), а впоследствии им было совершено аналогичное или даже более грубое правонарушение, а значит, управляющего следует снова привлечь к ответственности, но уже по квалифицированному составу (по части 3.1 КоАП), однако
единственно возможное наказание в виде дисквалификации выглядит явно чрезмерным 1211?
Верховный Суд РФ, раскрывая понятие малозначительности, прямо не называет несоразмерность административного наказания основанием для применения статьи 2.9 КоАП, ориентируя лишь на характер совершенного правонарушения, роль
правонарушителя, размер вреда и тяжесть наступивших последствий [22, 23]. Более конкретен КС РФ, который высказал общеобязательную правовую позицию, в соответствии с которой освобождение от административной ответственности путем признания правонарушения малозначительным во всех случаях, когда правоприменительный орган на основе установленных по делу обстоятельств приходит к выводу о несоразмерности наказания, предусмотренного конкретной статьей КоАП, характеру административного правонарушения, противоречило бы вытекающему из принципа справедливости принципу неотвратимости ответственности, а также целям административного наказания и не обеспечивало бы решение конституционно значимых задач законодательства об административных правонарушениях (пункт 4.2 постановления от 17.01.2013 № 1-П; пункт 2.2 определения от 29.05.2014 № 1013-О).
Надо сказать, что этот вывод, наряду с прочими, использован КС РФ для обоснования в 2013 году необходимости внедрения в административно-правовую материю института наказания «ниже низшего предела» для случаев, когда наказать нужно, но не так строго как закреплено в статье Особенной части КоАП. Между тем, как уже было описано выше, подобный «маневр» не был санкционирован КС РФ в 2017 году применительно к части 3.1 статьи 14.13 КоАП, в отношении которой, по мнению органа конституционного правосудия, соразмерность обеспечивается усмотрением в части срока дисквалификации и применением правил о малозначительности (определения от 06.06.2017 № 1167-О, от 27.06.2017 № 1218-О).Аналогичная позиция ранее уже высказывалась КС РФ применительно к иным составам административных правонарушений (определение от 16.07.2009 № 919-О-О).
Очевидно, что имеют место не вполне четкие и последовательные позиции по обсуждаемой проблеме со стороны как КС РФ, так и ВС РФ, которые не только не предлагает арбитражным судам адекватный инструмент для корректировки некачественной нормы, содержащейся в части 3.1 КоАП, но еще больше дезориентирует правоприменителя в части возможности применения малозначительности при несоразмерности административного наказания.
В итоге суды поставлены в ситуацию, при которой нужно сделать непростой (и в любом случае не идеальный) выбор между принципом соразмерности, предполагающим более взвешенный и вдумчивый подход при привлечении арбитражных управляющих к административной ответственности, либо принципом неотвратимости наказания, предполагающим прямолинейное и формальное применение части 3.1 статьи 14.13 КоАП. Полагаю, не вызовет удивление констатация того факта, что второй подход превалирует. Вместе с тем нередко встречаются смелые и обстоятельные судебные акты, где обосновано применение правила о малозначительности со ссылкой, в том числе (и прежде всего), на несоразмерность наказания, предусмотренного частью 3.1 КоАП, содеянному [241.
Отдельного внимания заслуживает предложенный практикой креативный, но здравый и сбалансированный подход к разрешению обсуждаемой проблемы, который заключается в переквалификации деяния с части 3.1 на часть 3 стати 14.13 КоАП несмотря на
признак повторности со следующей мотивировкой: «применение к арбитражному управляющему санкции, установленной частью 3.1 статьи 14.13КоАП, не может быть признано обоснованным, поскольку, дисквалификация в профессиональной деятельности является исключительной мерой административного наказания, вменяемые арбитражному управляющему деяния являются малозначительными по отношению к санкции части 3.1 статьи 14.13 КоАП РФ» -1251.
С доктринальной точки зрения подобный подход, конечно, уязвим: деяние может признаваться малозначительным либо не признаваться таковым лишь в целом, а не по отношению к той или иной санкции; малозначительность - это общая оценка правоприменителем совокупности признаков противоправного деяния. Конечно, мы разделяем точку зрения о том, что несоразмерность наказания может явиться основанием для применения статьи 2.9, но лишь в качестве обстоятельства исключающего административную ответственность в целом, а не по отношению к квалифицированному составу, закрепленному в части 3.1 статьи 14.13 КоАП. Однако, занимая ответственную позицию, нужно признать, что следование строгой доктрине во избежание размывания сути категории «малозначительность» малопродуктивно в сложившейся ситуации, поскольку ни доктрина, ни высшие судебные инстанции, к сожалению, не предложили более приемлемого механизма корректировки некачественной деликтной нормы, а законодатель бездействует. Ведь по сути в рамках анализируемого «коктейля из малозначительности и переквалификации» правоприменитель, проявляя гибкость исходя обстоятельств конкретных дел, изменяет вид наказания на более мягкой, соблюдая при этом баланс между принципами соразмерности и неотвратимости наказания, на что ориентировал в том числе и КС РФ.
Более корректным с юридико-технической точки зрения выглядит переквалификация нарушений управляющего с части 3.1 на часть 3 статьи 14.13 КоАП без привлечения правил о малозначительности, а на основе непосредственного применения основных принципов (руководящих начал) административно-деликтного законодательства. Этот подход уже получил свое практическое выражение в отдельных судебных актах со следующей мотивировкой: «делая вывод о том, что применение в рассматриваемой ситуации санкции, предусмотренной частью 3.1 статьи 14.13 КоАП, является необоснованным, суд первой инстанции руководствовался разъяснениями, изложенными в пункте 56 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2012 № 35 ..., и исходил из того, что доказательств существенности вменяемых арбитражному управляющему нарушений административным органом не представлено, при том что дисквалификация в профессиональной деятельности является исключительной мерой административного
наказания» [26!.Обращает на себя внимание то, что суд первой инстанции по указанному делу, осуществляя переквалификацию, сослался на малозначительность деяния
применительно к санкции части 3.1 статьи 14.13 [27!. Однако апелляционная инстанция, оставляя без изменения судебный акт первой инстанции, предпочла руководствоваться общими принципами и требованиями к применению административных наказаний без ссылок на правило о малозначительности.
5. Чрезмерно широкий перечень поводов к возбуждению дела
Описанные выше проблемы усугубляются чрезмерной широтой поводов к возбуждению в отношении управляющего дела об административном правонарушении, к числу которых в силу части 1 статьи 28.1 КоАП относятся: (1) непосредственное обнаружение правонарушения должностным лицом; (2) поступившие по подведомственности материалы; (3) сообщения и заявления физических и юридических лиц; (4) сообщения
в СМИ; (5) заявления специальных субъектов: лиц, участвующих в деле о банкротстве, и лиц, участвующих в арбитражном процессе по делу о банкротстве, органов управления должника - юридического лица, саморегулируемой организации арбитражных управляющих.
Это приводит к следующим негативным последствиям:
— допускается преследование арбитражного управляющего по инициативе не з а инте ре с о в а нно г о лица ;
— допускается преследование арбитражного управляющего в отсутствие нарушения чьих-либо прав, т.е. потерпевшего по делу;
— орган по контролю не связан событием правонарушения, указанным в обращении (материале), и, возбуждая производство по делу, руководствуясь статьей 28.7 КоАП, вправе принять решение о проведении административного расследования путем «сплошной проверки» деятельности управляющего в рамках той или иной процедуры банкротства в обход законодательства о госконтроле;
— допускается различная «степень активности» территориальных органов Росреестра;
— срок давности привлечения управляющего к административной ответственности беспрецедентно увеличен до 3 лет [281.
Не секрет, что подобное регулирование стимулирует не всегда добросовестное давление на арбитражных управляющих со стороны отдельных кредиторов или иных лиц, чьи интересы расходятся с позицией управляющего в той или иной процедуре банкротства, путем направления многочисленных обращений в органы Росреестра, причем по любым фактам, порой не ограниченным конкретной процедурой, с единственной целью -добиться повторного привлечения к ответственности управляющего с его дисквалификацией, а также сменой в конкретном деле (делах) о банкротстве. В свою очередь органы по контролю независимо от фигуры и заинтересованности заявителя вынуждены осуществлять проверочные мероприятия, а выявив нарушение - составлять протокол и направлять материалы в суд, поскольку не могут самостоятельно применять правила о малозначительности.
Вряд ли подобную ситуацию можно признать нормальной. Выход из нее только один -кардинальное сокращение поводов к возбуждению дел, причем не только изъятие таких поводов как заявления и сообщения посторонних к делу о банкротстве физических и юридических лиц, а также сообщений в СМИ (как это было ранее до внесения изменений
в КоАП Федеральным законом от 23.07.2013 № 202-ФЗ-^291), а закрепление одного и единственного повода к возбуждению дела - признание судом незаконными действий (бездействия) арбитражного управляющего, которым должен быть установлен не только факт нарушения нормативных требований, но и прав, законных интересов конкретного лица. Напомним, что схожее положение уже существует применительно к статьям 14.9, 14.31, 14.31.1-14.31.33 КоАП, единственным поводом к возбуждению производства по которым является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства (часть 1.2 статьи 28.1 КоАП).
Предложенная мера позволила бы существенно снизить остроту обсуждаемых проблем и придать институту административной ответственности арбитражных управляющий подлинно эффективный характер. Попутно стоит задуматься об изменении правил о
подсудности дел об административных правонарушениях арбитражных управляющих, которые в настоящее время рассматриваются совершенно автономно от дел о банкротстве, в рамках которого допущены те или иные нарушения. Кроме того, такие дела зачастую разрешаются судьями арбитражного суда, которые не погружены в проблематику банкротства (не из числа судей «банкротских составов»). Между тем применение бланкетных норм, содержащихся в частях 3 и 3.1 статьи 14.13 КоАП, возможно лишь в неразрывной связи с обширной системой регулятивных норм законодательства о банкротстве и с учетом внушительного объема судебно-арбитражной практики, которая не всегда отличается единством. Приведенные обстоятельства ставят вопрос о целесообразности рассмотрения дел о привлечении к ответственности арбитражного управляющего тем судом и тем судьей, который рассматривает соответствующее дело о банкротстве (подсудность по связи дел).
Таким образом, положения частей 3 и 3.1 статьи 14.13 КоАП в их системной взаимосвязи с иными положениями административно-деликтного законодательства и законодательства о банкротстве представляют собой пример крайне неудачной нормативной практики, а потому нуждаются в корректировке в следующих ключевых направлениях:
- отказ от бланкетной конструкции деликтных норм и закрепление системы составов, которые бы должным образом дифференцировали правонарушения и наказания за них;
- закрепление альтернативных санкций с широкой вилкой по всем составам административных правонарушений арбитражных управляющих либо возможности назначения наказаний с выходом за пределы санкций, указанных в статьях Особенной части КоАП;
- сохранение дисквалификации лишь за грубые и систематические нарушения, а также нарушения, повлекшие причинение убытков;
- закрепление в качестве единственного повода для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении арбитражного управляющего: признание незаконными его действий (бездействия) арбитражным судом по требованию заинтересованного лица, чьи права нарушены;
- закрепление подсудности дел об административных правонарушениях, совершенных арбитражными управляющими, по связи с соответствующим делом о банкротстве.
К сожалению, на сегодняшний день законодатель весьма узко подходит к разрешению поднятых проблем: на рассмотрение в Государственную Думу Правительством России
внесен законопроект №295382-7 который ограничивается дифференциацией
(смягчением) административной ответственности финансовых управляющих -арбитражных управляющий в дела о банкротстве граждан. Однако профессиональное сообщество вполне может мобилизовать свои усилия, чтобы донести до законодателя подлинный масштаб проблемы и призвать к ее комплексному урегулированию.
В разрешение возникшей проблемы вполне мог бы вмешаться КС РФ, учитывая ту значительную роль, которую он сыграл в корректировке административно-деликтного законодательства. Однако для того, чтобы быть услышанным, профессиональному сообществу управляющих, по-видимому, придется принести еще не одну сакральную жертву
* * *
Временной мерой адаптации анализируемых некачественных норм могли бы быть разъяснения ВС РФ в рамках постановления пленума или обзора практики разрешения дел об административной ответственности арбитражных управляющих.
Библиография
1. Федеральный закон от 29.12.2015 № 391-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1 (часть I). Ст. 11.
2. Трофимова И. Административная ответственность арбитражных управляющих // Административное право. 2015. № 4. С. 69-74 (СПС «КонсультантПлюс»).
3. Ответственность за нарушения антимонопольного законодательства: проблемы теории и практики: монография / Отв. ред. С.В. Максимов, С.А. Пузыревский. М., 2016 (СПС «КонсультантПлюс». Абз. 677-678, 739-741).
4. Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы: монография. М, 2012. § 4 главы 2 (СПС «КонсультантПлюс»).
5. постановление Правительства РФ от 25.06.2003 № 367 «Об утверждении Правил проведения арбитражным управляющим финансового анализа // СЗ РФ. 2003. № 26. Ст. 2664.
6. Приказ Минэкономразвития России от 23.07.2015 № 495 «Об утверждении Порядка проведения торгов в электронной форме по продаже имущества или предприятия должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве...» // СПС «КонсультантПлюс».
7. пункт 2 Особого мнения судьи КС РФ А. Н. Кокотова к Постановлению КС РФ от 17.01.2013 № 1 П // СЗ РФ. 2013. № 4. Ст. 304.
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 № 1090 «О Правилах дорожного движения» // Собрание актов Президента и Правительства РФ.1993. № 47. Ст. 4531.
9. Кошелкин С.Ю. Проблемы производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения на современном этапе // Юридический мир. 2008. № 2 (СПС «КонсультантПлюс»).
10. Фаргиев И.А. Чрезвычайное смягчение уголовного наказания// Уголовное право. 2016. № 4. С. 85-92 (СПС «КонсультантПлюс»).
11. Долгополов К.А. Назначение более мягкого наказания, чем предусмотрено за данное преступление, в уголовном праве России и зарубежных стран // Международное уголовное право и международная юстиция. 2017. № 2. С. 15-18 (СПС «КонсультантПлюс»).
12. Федеральный закон от 31.12.2014 № 515-ФЗ «О внесении изменений в статью 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2015. № 1 (часть I). Ст. 68.
13. Федеральный закон от 03.07.2016 № 316-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2016. № 27 (часть II). Ст. 4249.
14. материалы судебной практики: постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2014 и постановление Арбитражного суда ЗападноСибирского округа от 23.01.2015 по делу № А03-7361/2014; постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2014 по делу № А32-29452/2014, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.01.2015 по делу № А34-5649/2014 (СПС «КонсультантПлюс»).
15. материалы судебной практики: постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2014 и постановление Арбитражного суда ЗападноСибирского округа от 23.01.2015 по делу № А03-7361/2014 (СПС «КонсультантПлюс»).
16. Вестник ВАС РФ. 2004. № 8.
17. постановление Президиума ВАС РФ от 11.10.2011 по делу № А36-6861/2009 // Вестник ВАС РФ. 2012. № 2.
18. Горб Е.Е., Степенко В. Е. К вопросу о признании административных правонарушений, совершенных арбитражными управляющими, малозначительными // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 12. С. 33-38 (СПС «КонсультантПлюс»).
19. Касьянов А. С. Малозначительность нарушения как основание освобождения арбитражного управляющего от административной ответственности // Законодательство и экономика. 2015. № 9. С. 52-58 (СПС «КонсультантПлюс»).
20. определение ВС РФ от 21.07.2017 по делу № А57-24674/2016 (СПС «КонсультантПлюс»).
21. постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2017 по делу № А43-34154/2016 (СПС «КонсультантПлюс»).
22. пункт 21 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. 2005. 19 апреля.
23. Ломакина Л.А. Понятие малозначительности административного правонарушения в КоАП РФ // Журнал российского права. 2012. № 9. С. 55-59 (СПС «КонсультантПлюс»).
24. материалы судебной практики: постановления Первого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2017 по делу № А43-34154/2016 можно привести и другие: постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.05.2017 по делу № А50-26548/2016, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 04.08.2017 по делу № А33-414/2017, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22.09.2017 по делу № А82-4043/2017; постановления Третьего арбитражного апелляционного суда от 05.07.2017 по делу № А33-27547/2016, от 23.06.2017 по делу № А33-1340/2017, от 16.05.2017 по делу № А33-414/2017 и др. (СПС «КонсультантПлюс»)..
25. материалы судебной практики: постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2016 по делу № А04-8042/2016 (оставлено в силе постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 09.03.2017), постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2017 по делу № А05-4688/2017, решение Арбитражного суда Свердловской области Решение от 18.10.2017 по делу № А60-36407/2017 и др. (СПС «КонсультантПлюс»).
26. постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 14.09.2017 по делу № А04-2505/2017 (СПС «КонсультантПлюс»).
27. Решение Арбитражного суда Амурской области от 06.07.2017 по делу № А04-2505/2017 (СПС «КонсультантПлюс»).
28. Федеральный закон от 29.12.2015 № 391-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1 (часть I). Ст. 11.
29. СЗ РФ. 2013. № 30 (часть I). Ст. 4035.
30. материалы Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности // http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ (Spravka)?
OpenAgent&RN = 295382-7.
References (transliterated)
1. Federal'nyi zakon ot 29.12.2015 № 391-FZ «O vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii» // SZ RF. 2016. № 1 (chast' I). St. 11.
2. Trofimova I. Administrativnaya otvetstvennost' arbitrazhnykh upravlyayushchikh // Administrativnoe pravo. 2015. № 4. S. 69-74 (SPS «Konsul'tantPlyus»).
3. Otvetstvennost' za narusheniya antimonopol'nogo zakonodatel'stva: problemy teorii i praktiki: monografiya / Otv. red. S.V. Maksimov, S.A. Puzyrevskii. M., 2016 (SPS «Konsul'tantPlyus». Abz. 677-678, 739-741).
4. Serkov P.P. Administrativnaya otvetstvennost' v rossiiskom prave: sovremennoe osmyslenie i novye podkhody: monografiya. M, 2012. § 4 glavy 2 (SPS «Konsul'tantPlyus»).
5. postanovlenie Pravitel'stva RF ot 25.06.2003 № 367 «Ob utverzhdenii Pravil provedeniya arbitrazhnym upravlyayushchim finansovogo analiza // SZ RF. 2003. № 26. St. 2664.
6. Prikaz Minekonomrazvitiya Rossii ot 23.07.2015 № 495 «Ob utverzhdenii Poryadka provedeniya torgov v elektronnoi forme po prodazhe imushchestva ili predpriyatiya dolzhnikov v khode protsedur, primenyaemykh v dele o bankrotstve...» // SPS «Konsul'tantPlyus».
7. punkt 2 Osobogo mneniya sud'i KS RF A. N. Kokotova k Postanovleniyu KS RF ot 17.01.2013 № 1 P // SZ RF. 2013. № 4. St. 304.
8. Postanovlenie Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii ot 23.10.1993 № 1090 «O Pravilakh dorozhnogo dvizheniya» // Sobranie aktov Prezidenta i Pravitel'stva RF.1993. № 47. St. 4531.
9. Koshelkin S.Yu. Problemy proizvodstva po delam ob administrativnykh pravonarusheniyakh v oblasti dorozhnogo dvizheniya na sovremennom etape // Yuridicheskii mir. 2008. № 2 (SPS «Konsul'tantPlyus»).
10. Fargiev I.A. Chrezvychainoe smyagchenie ugolovnogo nakazaniya // Ugolovnoe pravo. 2016. № 4. S. 85-92 (SPS «Konsul'tantPlyus»).
11. Dolgopolov K.A. Naznachenie bolee myagkogo nakazaniya, chem predusmotreno za dannoe prestuplenie, v ugolovnom prave Rossii i zarubezhnykh stran // Mezhdunarodnoe ugolovnoe pravo i mezhdunarodnaya yustitsiya. 2017. № 2. S. 15-18 (SPS «Konsul'tantPlyus»).
12. Federal'nyi zakon ot 31.12.2014 № 515-FZ «O vnesenii izmenenii v stat'yu 4.1 Kodeksa Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh» // SZ RF. 2015. № 1 (chast' I). St. 68.
13. Federal'nyi zakon ot 03.07.2016 № 316-FZ «O vnesenii izmenenii v Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh» // SZ RF. 2016. № 27 (chast' II). St. 4249.
14. materialy sudebnoi praktiki: postanovlenie Sed'mogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 10.09.2014 i postanovlenie Arbitrazhnogo suda Zapadno-Sibirskogo okruga ot 23.01.2015 po delu № A03-7361/2014; postanovlenie Pyatnadtsatogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 23.12.2014 po delu № A32-29452/2014, postanovlenie Vosemnadtsatogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 30.01.2015 po delu № A34-5649/2014 (SPS «Konsul'tantPlyus»).
15. materialy sudebnoi praktiki: postanovlenie Sed'mogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 10.09.2014 i postanovlenie Arbitrazhnogo suda Zapadno-Sibirskogo okruga ot
23.01.2015 po delu № A03-7361/2014 (SPS «Konsul'tantPIyus»).
16. Vestnik VAS RF. 2004. № 8.
17. postanovlenie Prezidiuma VAS RF ot 11.10.2011 po delu № A36-6861/2009 // Vestnik VAS RF. 2012. № 2.
18. Gorb E.E., Stepenko V. E. K voprosu o priznanii administrativnykh pravonarushenii, sovershennykh arbitrazhnymi upravlyayushchimi, maloznachitel'nymi // Arbitrazhnyi i grazhdanskii protsess. 2016. № 12. S. 33-38 (SPS «Konsul'tantPIyus»).
19. Kas'yanov A. S. Maloznachitel'nost' narusheniya kak osnovanie osvobozhdeniya arbitrazhnogo upravlyayushchego ot administrativnoi otvetstvennosti // Zakonodatel'stvo i ekonomika. 2015. № 9. S. 52-58 (SPS «Konsul'tantPIyus»).
20. opredelenie VS RF ot 21.07.2017 po delu № A57-24674/2016 (SPS «Konsul'tantPIyus»).
21. postanovlenie Pervogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 21.06.2017 po delu № A43-34154/2016 (SPS «Konsul'tantPlyus»).
22. punkt 21 Postanovleniya Plenuma VS RF ot 24.03.2005 № 5 «O nekotorykh voprosakh, voznikayushchikh u sudov pri primenenii Kodeksa Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh» // Rossiiskaya gazeta. 2005. 19 aprelya.
23. Lomakina L.A. Ponyatie maloznachitel'nosti administrativnogo pravonarusheniya v KoAP RF // Zhurnal rossiiskogo prava. 2012. № 9. S. 55-59 (SPS «Konsul'tantPlyus»).
24. materialy sudebnoi praktiki: postanovleniya Pervogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 21.06.2017 po delu № A43-34154/2016 mozhno privesti i drugie: postanovlenie Semnadtsatogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 10.05.2017 po delu № A50-26548/2016, postanovlenie Arbitrazhnogo suda Vostochno-Sibirskogo okruga ot 04.08.2017 po delu № A33-414/2017, postanovlenie Vtorogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 22.09.2017 po delu № A82-4043/2017; postanovleniya Tret'ego arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 05.07.2017 po delu № A33-27547/2016, ot 23.06.2017 po delu № A33-1340/2017, ot 16.05.2017 po delu № A33-414/2017 i dr. (SPS «Konsul'tantPlyus»)..
25. materialy sudebnoi praktiki: postanovlenie Shestogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 26.12.2016 po delu № A04-8042/2016 (ostavleno v sile postanovleniem Arbitrazhnogo suda Dal'nevostochnogo okruga ot 09.03.2017), postanovlenie Chetyrnadtsatogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 18.09.2017 po delu № A05-4688/2017, reshenie Arbitrazhnogo suda Sverdlovskoi oblasti Reshenie ot 18.10.2017 po delu № A60-36407/2017 i dr. (SPS «Konsul'tantPlyus»).
26. postanovlenie Shestogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 14.09.2017 po delu № A04-2505/2017 (SPS «Konsul'tantPlyus»).
27. Reshenie Arbitrazhnogo suda Amurskoi oblasti ot 06.07.2017 po delu № A04-2505/2017 (SPS «Konsul'tantPlyus»).
28. Federal'nyi zakon ot 29.12.2015 № 391-FZ «O vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii» // SZ RF. 2016. № 1 (chast' I). St. 11.
29. SZ RF. 2013. № 30 (chast' I). St. 4035.
30. materialy Avtomatizirovannoi sistemy obespecheniya zakonodatel'noi deyatel'nosti // http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ (Spravka)?OpenAgent&RN = 295382-7.
