CC BY-NC
52Особенности квалификации деяний по ст. 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства
Терюков Евгений Олегович
начальник, юридический отдел, ЗАЭ "Специализированное управление №4" 693020, Россия, Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, ул. Комсомольская, 165 А
Teryukov Б/geniy Olegovich Head of the Legal Department of CJSC "Specialized Board No.4" 693020, Russia, Yuzhno-Sakhalinsk, ul. Komsomol'skaya, 165 A-15
Статья из рубрики "Юридический практикум"
Аннотация. Предмет исследования - совокупность правовых норм, которые регулируют порядок наступления административной ответственности за нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства.Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся между уполномоченными органами власти и субъектами строительной деятельности по поводу составления и проверки проектной документации и соблюдения последними требований нормативных документов в области строительства. Методология исследования представлена совокупностью применяемых общенаучных и специальных методов, среди которых диалектический, формально-логический, системно-структурный, структурно-функциональный. КоАП РФ отсылает к различным нормативным правовым актам, которые не отличаются последовательностью в регулировании содержания и полноты подготовки проектной документации. Выводы. Основные направления исследования касаются освещения сложностей теоретического и практического характера, которые сопровождают возможность полноценной квалификации деяний, представляющих состав административных правонарушений за нарушение требований проектной документации и нормативных документов в сфере строительства. Автор делает вывод о том, что наказание, наступающее за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 9.4 КоАП РФ, не в полной мере выполняет свою профилактическую и восстановительную функцию. Указанное административное правонарушение совершается по причине игнорирования и пренебрежения субъектами строительной деятельности содержания проектной документации и процедуры её полноценной и своевременной подготовки.
Ключевые слова: административное правонарушение, строительство, нарушение обязательных требований, административная ответственность, проектная документация, нормативные документы, КоАП РФ, законодательство, проект, юриспруденция
DOI: 10.7256/2454-0706.2017.3.18736
Дата направления в редакцию: 12-05-2016
Дата публикации: 07-04-2017
Abstract. The subject of this research is the combination of legal norms that regulate the order of the incurrence of liability for violations of requirements for project documentation and normative documents in the area of construction. The object of this research is the public relations established between the competent authorities and the actors of construction activity regarding the audit of documentation and adherence of the latter to the requirements of normative acts in the area of construction. The Code of the Russian Federation on Administrative Offenses refers to the various normative legal acts, which are not quite subsequent in regulation of the content and completeness of preparation of the project documentation. The key directions of the study cover the difficulties of theoretical and practical character that accompany the possibility of full qualification of actions, which represent the composition of administrative legal violations for infracting the requirements of project documentation and normative documents in the area of constructions. The author concludes that the punishment for the legal violation established by the Article 9.4 of the Code of the Russian Federation on Administrative Offenses does not carry out its preventative or recovering function to the full extent. The aforementioned administrative legal violation takes place due to the neglect and indifference by the subjects of construction activity of the content of project documentation, as well as the procedure of its complete and timely preparation.
Keywords: Jurisprudence, Project, Legislati on, Code of the Russian Federation on Administrative Offenses, Normative documents, Project documentation, Administrative liability, Violation of obligatory requirements, Construction, Administrative violation
В последние годы активизировалась строительная деятельность: оперативно застраиваются недавние пустыри, в считанные месяцы появляются каркасы будущих жилых домов, торгово-развлекательных комплексов и гипермаркетов. Подобные объекты создаются для удовлетворения потребности людей в комфортной жизни, однако, следует задуматься о том, что строительная деятельность неизменно отражается на окружающей природной среде. Строительство способствует изменению среды обитания и, как правило, отрицательно сказывается на ее состоянии. Так, с каждым годом возрастает количество строительных отходов, ежегодно используется в целях строительства порядка 50 млн. куб. метров древесины, происходит загрязнение ландшафта -Ш. При строительстве не всегда соблюдаются законодательные требования и нормативы, нередко участниками строительной деятельности нарушается и проектная документация. Учитывая масштабы строительства и возникающие в связи с этим проблемы, следует с большим вниманием относиться к соблюдению правовых норм, регулирующих строительную деятельность в России.
В научной литературе вопросы справедливых и достаточных мер административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о строительной деятельности уже рассматривались. В частности, М. С. Шумилов указывает, что административная ответственность за нарушение законодательства в сфере строительства является средством охраны правопорядка, выступает элементом государственного управления, а также способствует укреплению законности на территории государства с- 18].
Останавливаясь на рассмотрении состава правонарушения, за совершение которого предусмотрена ответственность в рамках ст. 9.4 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)-3^, следует отметить, что большая часть правонарушений в сфере строительства, сосредоточенных в названном
Кодексе, характеризуются бланкетными диспозициями. Полагаем, что законодатель неслучайно придерживается именно такого способа изложения правовых норм, ведь строительная деятельность сопровождается множеством различной нормативной документации, которая непосредственно влияет на формирование правоотношений. Подобная точка зрения уже высказывалась в юридической литературе. Так, по мнению П. П. Серкова, законодатель делает отсылки к правовым нормам, принятым ранее им же, с тем, чтобы не увеличивать объемы существующих правовых норм. Поскольку в настоящее время объективная сторона многих составов административных правонарушений сформулирована в иных нормативных правовых актах, то и уровень репрессивности административной ответственности не в полной мере зависит от законодателя. Таким образом, часть государственно-правовой политики оказалась вне
его поля зрения [4, с- 48]. Вместе с тем, давая оценку данной проблеме, необходимо обратиться к разъяснениям Конституционного Суда Российской Федерации, где сказано что любые, устанавливаемые запреты на законном уровне должны быть ясными и определенными, что следует из принципа равенства всех перед законом (ч. 1 ст. 19
Конституции Российской ФедерацииНекоторые постановления Конституционного Суда России касаются вопросов неопределенностей содержания правовых норм
(постановление от 27.05.2003 г. № 9-П что нарушает принципы верховенства
закона.
Бланкетный характер правовой нормы не является свидетельством ее не конституционности, поскольку в законодательстве существуют регулятивные нормы, которые призваны устанавливать определенные правила поведения, и необязательно должны содержаться в том же акте, в котором предусмотрена и ответственность за их нарушение. То есть, Конституционный Суд Российской Федерации высказал свою точку зрения относительно разногласий о бланкетном характере статей КоАП РФ, с учетом того, что в соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ, законодательство об административных правонарушениях включает не только положения КоАП РФ, но и нормы законов
субъектов федерации, которые ему не противоречат
Статья 9.4 КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за нарушение требований к проектной документации и условий, содержащихся в нормативных документах в сфере строительства, не является исключением из общего правила и также содержит бланкетные нормы.
Из дословного толкования содержания названия данной статьи, а также ее диспозиции, очевидно, что целью включения такой меры ответственности в КоАП РФ является обеспечение безопасности жизни и здоровья людей, охраны окружающей среды, а также эксплуатационной надежности возводимых зданий, пресечение возможности появления таких обстоятельств в будущем. Ведь проектирование и подготовка строительного проекта является особо важной, самостоятельной стадией архитектурного и строительного процесса. Допущенные недостатки в документации могут привести к серьезным ошибкам в строительстве, поставить под угрозу безопасность конструктивных элементов строящихся объектов, рабочих лиц на стройке, создать угрозу жизни и
здоровью людей, которые будут эксплуатировать в будущем построенный объект [7, с 212;
8———42—9———439]. Ввиду этого, законодателем предусмотрена административная ответственность за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 9.4 КоАП РФ, в двух видах наказания - административного штрафа и административного приостановления деятельности. Ответственность по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, наступает лишь тогда, когда существующее нарушение не касается конструктивных характеристик, сетей
технического и инженерного обеспечения. Если нарушение касается таких характеристик, и способно причинить вред, либо создает определенную угрозу для здоровья, жизни и безопасности граждан, то ответственность будет наступать в рамках ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ.
Вопрос разграничения составов в пределах ст. 9.4 КоАП РФ является достаточно важным, поскольку недоказанность административным органом существования условий, подчеркивающих влияние на конструктивные признаки, может повлечь за собой признания незаконным вынесенного постановления и его отмене. Так, Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5.11.2013 г. по делу №
А56-73928/2012 суд удовлетворил заявление общества о признании незаконным и отмене постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, в виде штрафа. Суд указал, что в постановлении и протоколе административного органа нет сведений о том, что невнесение обществом изменений в рабочую документацию, как того требует конкретный нормативный акт, повлекло или означает невнесение изменений в проектную документацию, что подпадает под диспозицию ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ.
Дабы привлечь к ответственности по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ, следует не только выявить и подтвердить факт нарушения требований документации и отступление от стандартов, но и доказать, что действия действительно коснулись конструктивных элементов и характеристик сооружения.
Интересен и другой случай. Так, в Постановлении Второго арбитражного апелляционного суда от 22.02.2013 г. по делу № А29-8931/2012 указано, что руководствуясь нормами ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ, суд прекратил производство по делу. Суд пришел к выводу, что предмет доказывания по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ охватывает не только установление фактов несоблюдения документации и правил, но и подтверждение фактов последствий от допущенных нарушений. Поскольку органами прокуратуры доказательства представлены и изучены не были, то строительство без проектной документации еще не является свидетельством небезопасности сооружения. Следовательно, будет иметь место квалификация по ч. 1, а не по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ.
Вместе с тем, в судебной практике встречаются случаи, когда суды удовлетворяют заявления о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ. Прежде всего, потому, что норма названной статьи, не предусматривает наступление ответственности за разработку рабочей документации в нарушение положений проекта и передачу такой документации заказчику без внесения изменений в проект I!2!.
Данный вывод судебной практики интересен тем, что в сфере строительства имеет место такое обстоятельство как непосредственная подготовка и начало строительства, иначе говоря, если строительный процесс не запущен, то какие бы ни были подготовлены первичные документы, до их официального использования, разработчик (проектировщик, застройщик и т.д.) ответственность нести не может. Не подпадают под квалификацию по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ и действия по не устранению нарушений, выявленных ранее по актам проверок и предписаниям об устранении, что также подтверждается судебной практикой
Правонарушения, охваченные ст. 9.4 КоАП РФ, совершаются в форме действия, и фактическое бездействие является основанием для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении. Представляется разумным (на основе выводов
судов), что и ненадлежащее выполнение функций технического заказчика по проведения строительного надзора, будет также образовывать состав административного правонарушения предусмотренного ст. 9.4 КоАП РФ.
Если работы по капитальному ремонту спорного объекта не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности то такие действия не могут образовывать состав правонарушения, предусмотренный ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ. Например, если организацией осуществляется строительство временного объекта или объекта, в отношении которого не требуется проектная документация, а строящийся объект не относится к числу особо опасных, технически сложных или уникальных объектов, то такие действия не подпадают под ст. 9.4 КоАП РФ.
Хотелось бы также отметить, что в предмет выяснения и установления по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ, входит не только наличие фактов несоблюдения лицом, привлекаемым к административной ответственности требований проектной документации, что охватывается составом ч. 1 названной статьи, но и установление фактов наличия последствий допущенных нарушений. Соответственно, в случае непредставления доказательств, указывающих на последствия от правонарушения по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ, строительство без проектной документации нельзя рассматривать как основание для опасности или нарушения требований безопасности.
Субъектом ответственности, предусмотренной ст. 9.4 КоАП РФ, являются как застройщик, подрядчик, так и субподрядная организация, непосредственно осуществляющая работы по строительству, а также по техническому контролю и надзору за выполнением строительных работ. При этом с субъективной стороны, такие правонарушения характеризуются только формой умышленной вины, в той мере в какой это определено ст. 2.2 КоАП РФ. Субъекты правонарушения по ст. 9.4 КоАП РФ тесно взаимосвязаны. То есть, если застройщик дает задание на проектирование, то лицо, ответственное за его выполнение, в случае обнаружения законодательных нарушений или несоответствий, обязано приостановить выполнение работ и уведомить заказчика. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.01.2013 г. № 1-П четко определено, в совершении правонарушения, заключающегося в несоблюдении или нарушении проектной документации в сфере строительства, могут быть виновны одновременно и физические, и юридические лица
Итоги рассмотрения дела о правонарушении заканчиваются вынесением решения двух видов - постановление или определение (ст. 29.9 КоАП РФ). Кроме этого, в необходимых случаях субъект административной юрисдикции вправе вынести представление об устранении причин и условий, которые способствовали совершению правонарушения (ст. 29.13 КоАП РФ). Непринятие соответствующих мер по устранению причин влечет наступление административной ответственности по ст. 19.6 КоАП РФ. Судья, который рассматривает дело о правонарушении, вправе решить и вопрос о возмещении имущественного вреда, если отсутствует самостоятельный спор о нем.
В соответствии со ст. 29.13 КоАП РФ судья, рассматривающий дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносит в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий. Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление. Следует
отметить, что особую актуальность данная норма приобретает в отношении тех правонарушений, за совершение которых назначается административное
приостановление деятельности
На мой взгляд, сокращение срока рассмотрения организацией и должностным лицом соответствующего представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, с одного месяца до десяти дней в случае назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности смогло бы повысить эффективность данной меры.
Говоря об условиях назначения наказания в виде административного приостановления деятельности, стоит отметить, что законодателем была использована принципиально новая юридическая техника. Её суть заключается в следующем - условия, при которых может быть назначено наказание в виде административного приостановления деятельности, выведены из статей Особенной части КоАП РФ и перечислены в ст. 3.12, предусматривающей рассматриваемый вид наказания.
Налицо определенная коллизия норм. Представляется, что законодатель, формулируя норму ч. 1 ст. 32.12 КоАП РФ, намеренно сделал исключение для исполнения постановления об административном приостановлении деятельности с целью оперативной реализации санкции ввиду угрозы негативных последствий при промедлении исполнения.
Предлагаем изменить редакцию нормы ч. 1 ст. 32.12 КоАП РФ, указав, что постановления об административном приостановлении деятельности исполняются судебным приставом-исполнителем с момента вступления в законную силу, за исключением постановлений, требующих немедленного исполнения. Следует отметить, что в с о о тв е тств ии с ч . 2 с т. 31.6 К о А П Р Ф прине с е ние про те с та на по ста но в ле ние о б административном приостановлении деятельности не приостанавливает исполнение этого постановления, а отсрочка и рассрочка исполнения такого постановления не предусмотрены (ст. 31.5 КоАП РФ).
Часть 2 ст. 29.10 КоАП РФ необходимо дополнить следующим предложением: «В случаях если запрет эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений требует не может быть исполнен немедленно, суд в постановлении указывает срок, до истечения которого должно быть осуществлено приостановление».
Изменение ч. 1 ст. 31.12 КоАП РФ, ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ КоАП РФ потребует внесения изменений в ч. 2 ст. 31.6 КоАП РФ «Принесение протеста на постановление об административном аресте, обязательных работах или административном приостановлении деятельности не приостанавливает исполнение этого постановления, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом».
По итогу можно отметить, что суды не всегда с достаточной полнотой учитывают степень и характер общественной опасности правонарушений, за совершение которых предусмотрена административная ответственность по ст. 9.4 КоАП РФ. Так, могут отсутствовать сведения, характеризующие отношение лица к совершенному деянию, не приводится информация о принятии виновным лицом мер, направленных на устранение допущенных нарушений. Кроме того, за пределами внимания судей остаются вопросы о наличии и степени угрозы жизни личности, либо угрозы причинения вреда иным охраняемым отношениям. Пренебрежительное отношение субъектов строительной деятельности к проектной документации и установленным законодательным нормативам
становится причиной превращения строительной сферы в потенциально опасное явление.
Библиография
1. Строительство и окружающая среда. Режим доступа: http://green-dom.info/экология/stroitelstvo-i-okruzhayushhaya-sreda/ (дата обращения: 9.03.2016).
2. Шумилов М.С. Гражданские здания и их техническая эксплуатация. М., 2009. С. 18.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 20.03.2016 г.) // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч.1). Ст. 1.
4. Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы: монография. М.: Норма, Инфра-М, 2012. 480 с.
5. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 г., с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 5.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
6. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 27.05.2003 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положения статьи 199 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан П.Н. Белецкого, Г.А. Никовой, Р.В. Рукавишникова, В.Л. Соколовского и Н.И. Таланова» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Н.Г. Салищевой. М.: Проспект, 2011. С. 212.
8. Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности. СПб., 2003. С. 42.
9. Трефилов С.А. Проблемы применения действующего законодательства при рассмотрении дел об административных правонарушениях // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2004. № 3. С. 439.
10. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 5.11.2013 г. по делу № А56-73928/2012 // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
11. Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22.02.2013 г. по делу № А29-8931/2012 // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
12. Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.05.2013 г. по делу № А05-14642/2012 // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
13. Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2012 по делу № А65-10188/2012 // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
14. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.01.2013 г. № 1-П // СПС «КонсультантПлюс».
15. Суворова Ю.В. Сущность и содержание административного приостановления деятельности как вида административного наказания // Административное право и процесс. 2013. № 1. С. 36.
References (transliterated)
1. Stroitel'stvo i okruzhayushchaya sreda. Rezhim dostupa: http://green-
dom.info/ekologiya/stroitelstvo-i-okruzhayushhaya-sreda/ (data obrashcheniya: 9.03.2016).
2. Shumilov M.S. Grazhdanskie zdaniya i ikh tekhnicheskaya ekspluatatsiya. M., 2009. S. 18.
3. Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh: Federal'nyi zakon ot 30.12.2001 g. № 195-FZ (v red. ot 20.03.2016 g.) // Sobranie zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 2002. № 1 (ch.1). St. 1.
4. Serkov P.P. Administrativnaya otvetstvennost' v rossiiskom prave: sovremennoe osmyslenie i novye podkhody: monografiya. M.: Norma, Infra-M, 2012. 480 s.
5. Konstitutsiya Rossiiskoi Federatsii, prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 g., s uchetom popravok, vnesennykh Zakonami Rossiiskoi Federatsii o popravkakh k Konstitutsii Rossiiskoi Federatsii ot 30.12. 2008 g. № 6-FKZ, ot 30.12.2008 g. № 7-FKZ, ot 5.02.2014 g. № 2-FKZ, ot 21.07.2014 g. № 11-FKZ // Sobranie zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 2014. № 31. St. 4398.
6. Postanovlenie Konstitutsionnogo suda Rossiiskoi Federatsii ot 27.05.2003 g. № 9-P «Po delu o proverke konstitutsionnosti polozheniya stat'i 199 Ugolovnogo kodeksa Rossiiskoi Federatsii v svyazi s zhalobami grazhdan P.N. Beletskogo, G.A. Nikovoi, R.V. Rukavishnikova, V.L. Sokolovskogo i N.I. Talanova» // SPS «Konsul'tantPlyus».
7. Kommentarii k Kodeksu Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh / Pod red. N.G. Salishchevoi. M.: Prospekt, 2011. S. 212.
8. Lipinskii D.A. Problemy yuridicheskoi otvetstvennosti. SPb., 2003. S. 42.
9. Trefilov S.A. Problemy primeneniya deistvuyushchego zakonodatel'stva pri rassmotrenii del ob administrativnykh pravonarusheniyakh // «Chernye dyry» v rossiiskom zakonodatel'stve. 2004. № 3. S. 439.
10. Postanovlenie FAS Severo-Zapadnogo okruga ot 5.11.2013 g. po delu № A56-73928/2012 // Dokument opublikovan ne byl. SPS «Konsul'tantPlyus».
11. Postanovlenie Vtorogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 22.02.2013 g. po delu № A29-8931/2012 // Dokument opublikovan ne byl. SPS «Konsul'tantPlyus».
12. Postanovlenie Chetyrnadtsatogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 13.05.2013 g. po delu № A05-14642/2012 // Dokument opublikovan ne byl. SPS «Konsul'tantPlyus».
13. Postanovlenie Odinnadtsatogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 01.11.2012 po delu № A65-10188/2012 // Dokument opublikovan ne byl. SPS «Konsul'tantPlyus».
14. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda Rossiiskoi Federatsii ot 17.01.2013 g. № 1-P // SPS «Konsul'tantPlyus».
15. Suvorova Yu.V. Sushchnost' i soderzhanie administrativnogo priostanovleniya deyatel'nosti kak vida administrativnogo nakazaniya // Administrativnoe pravo i protsess. 2013. № 1. S. 36.
