CC BY-NC
40альтернативных административно-правовых в решениях Конституционного Суда РФ
Липинский Дмитрий Анатольевич
доктор юридических наук профессор, Институт права, Тольяттинский государственный университет 445667, Россия, г. Тольятти, ул. Белорусская, 14 Lipinsky Dmitriy Anatol'evich Doctor of Law
Head of the Law Institute, Togliatti State University 445667, Russia, Samarskaya oblasf, g. Tol'yatti, ul. Belorusskaya, 14
И Dmitri8@yandex.ru
Мусаткина Александра Анатольевна
кандидат юридических наук заведующий кафедрой, Тольяттинский государственный университет 445667, Россия, Самарская область, г. Тольятти, ул. Белорухкая, 3, оф. 52
Musatkina Aleksandra Anatol'evna PhD in Law
head of the Department of the Theory of Law and State at Togliatti State University 445667, Russia, Samara Region, Togliatti, str. Belorusskaya, 3, of. 52
И Musatkinaaa@mail.ru
Статья из рубрики "Актуальный вопрос"
Аннотация. Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере закрепления альтернативных административных санкций, а предметом - нормы закрепленные в КоАП РФ и решения Конституционного Суда РФ. В статье анализируются альтернативные санкции во взаимосвязи с принципами дифференциации и индивидуализации административной ответственности. Рассматривается как решения Конституционного Суда РФ повлияли на изменение санкций в КоАП РФ, регламентацию правил назначения административного наказания. Одновременно отмечается спорность некоторых правовых позиций КС РФ и наличие в КоАП РФ положений, которые нарушают конституционные права и свободы человека и гражданина. В процессе исследования использовался формально-юридический, диалектический, сравнительно-правовой методы. Проводился сравнительно-правовой анализ КоАП с иными нормативными правовыми актами. Наши свое применение философские законы единства и борьбы противоположностей, отрицания отрицания, перехода количественных изменений в качественные. В статье делается выводы о том, что во-первых, одной стороны на основании решений КС РФ законодателем были введены в КоАП РФ альтернативные санкции и детально регламентировано назначение наказания в виде штрафа. С другой стороны, отсутствие четкой определенности в самих решениях КС РФ позволило законодателю не проводить законодательную ревизию всего санкционного комплекса, содержащегося в КоАП РФ, предусматривая альтернативные виды административных наказаний в соответствующих статьях КоАП. Во-вторых, статья 4.1.1 КоАП РФ,
Вопросы санкций
предусматривающая замену административного наказания в виде штрафа предупреждением противоречит конституционным положениям о принципе равноправия, так как ограничивает перечень субъектов лицами, являющимися субъектами малого и среднего предпринимательства, индивидуальными предпринимателями и их работниками, ставя в неравное положение с ними в плане возможности замены перед обычными физическими лицами. Вполне возможно, что в ближайшем будущем положения данной статьи станут предметом разбирательства в КС РФ.В-третьих, вызывает возражения, позиции КС РФ, считающего обоснованным наличие значительных по суммам штрафов в КоАП РФ, соответствующим Конституции РФ, так как картельное воздействие административной ответственности становится в таких случаях более суровым, чем карательное воздействие ответственности уголовной. В силу чего, на уровне правовых последствий, которые претерпевает субъект стираются грани между ответственностью уголовной и ответственностью административной. Наличие таких санкций и стирание граней между ответственностью уголовной и административной противоречит и самим правовым позициям КС о необходимости дифференциации юридической ответственности, которая должна быть не только отраслевой, но и межотраслевой.
Ключевые слова: административная ответственность, санкции, альтернативные санкции, конституционный суд, безальтернативные санкции, штраф, административное наказание, соответствие конституции, виды санкций, административное принуждение
DOI: 10.7256/2454-0595.2017.7.23734
Дата направления в редакцию: 01-08-2017
Дата публикации: 03-08-2017
Статья подготовлена при поддержке РФФИ проект 17-03-00022 «Альтернативные санкции в механизме дифференциации и индивидуализации юридической ответственности»
Abstract. The research object is social relations in the sphere of formalization of alternative administrative sanctions; the research subject is the provisions, formalized in the Administrative Offences Code, and the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation. The authors analyze alternative sanctions in their interconnection with the principles of differentiation and individualization of administrative responsibility. The article studies the influence of decisions of the Constitutional Court on transformation of sanctions in the Administrative Offences Code and regulation of rules of imposition of administrative punishment. At the same time, the authors note the disputable nature of some legal positions of the Constitutional Court and the presence of provisions in the Administrative Offences Code, which breach constitutional rights and freedoms. The authors use the formal-legal, dialectical and comparative-legal methods. The authors compare the Administrative Offences Code with other regulatory instruments. The authors also apply philosophical laws of unity and struggle of opposites, negation of negation and transformation of quantity into quality. The authors conclude that, firstly, on the one hand, based on the decisions of the Constitutional Court, the legislator has introduced alternative sanctions to the Code and regulated the imposition of penalty in the form of a fine. On the other hand, the absence of clearness in the very decisions of the Court has allowed the legislator not to revise all the bulk of sanctions contained in the Code, providing alternative types of administrative punishment in the articles of the Code. Secondly, article 4.1.1 of the Code, providing for the substitution of administrative
punishment in the form of a fine with a warning, contradicts constitutional provisions about the principle of equality of rights, since it contains the limited list of subjects, which includes small and medium enterprises and their employees, and discriminates physical persons. Probably, in the nearest future the provisions of this article will be considered by the Constitutional Court.
Thirdly, the position of the Constitutional Court about the feasibility of significant rates of fines in the Administrative Offences Code, causes concerns, since the punitive impact of administrative responsibility becomes in such cases more severe that the punitive impact of criminal responsibility. It leads to blurring of distinction between criminal and administrative responsibility in terms of legal consequences for an individual. The existence of such sanctions and blurring of distinction between criminal and administrative responsibility contradict legal positions of the Constitutional Court about the necessity to differentiate legal responsibility, which should be not only sectoral, but also intersectoral.
Keywords: Administrative punishment, fine, Non-alternative sanctions, constitutional court, alternative sanctions, sanctions, administrative responsibility, compliance with constitution, types of sanctions, administrative punishment
В начале статьи укажем, что альтернативные административные санкции будут исследоваться нами во взаимосвязи с принципами дифференциации и индивидуализации административной ответственности, которые являются частью системы ее принципов и их нарушение неизбежно приводит, и к нарушению иных основных начал, на основе которых устанавливается и реализуется административная ответственность.
Причем дифференциация и индивидуализация административной ответственности тесным образом взаимосвязаны и обладают многофункциональным значением. Так, дифференциацию административной ответственности можно рассматривать во-первых, как принцип административной ответственности; во-вторых, как направление правовой политики в соответствующей сфере юридической ответственности (в данном случае административно-правовой); в-третьих, как основу для реализации индивидуализации юридической ответственности правоприменителем. Конституционный Суд РФ (далее по тексту КС РФ) является самостоятельным субъектом правовой политики в сфере административной ответственности, его решения обязательны для законодателя, а до момента пока не внесены изменения в соответствующую статью КоАП РФ ими могут руководствоваться соответствующие субъекты, реализующие административные санкции. Причем КС РФ в своих правовых позициях оперирует понятием «дифференциация». Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19.01.2016 года № 2-П «По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 22 и пункта 24 статьи 5 Федерального закона от 28 июня 2014 года 3 188-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного социального страхования» в связи с запросами Арбитражного суда города Москвы и Арбитражного суда Пензенской области» указывается, что «конституционные требования справедливости и соразмерности предопределяют, по общему правилу, необходимость дифференциации юридической ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при выборе той или иной меры государственного принуждения» -Ш.
Однако прежде чем перейти непосредственно к анализу решений Конституционного Суда, влияющих на формирование практики реализации дифференциации юридической
ответственности, и ее индивидуализации правоприменителем необходимо определить сами понятия дифференциации и индивидуализации административной ответственности.
Следует отметить, что принцип дифференциации административной ответственности практически не исследовался в науке административного права. Исключение составляют
работы И.В. Максимова I2 и ряд исследований, посвященный разработке проекта
концепции правовой политики в сфере юридической ответственности —Среди отраслевых исследований следует отметить разработку проблем дифференциации уголовной ответственности, ввиду того, что ответственность и наказание, преступление и воздаяние за него - это центральные категории науки уголовного права. Они также могут быть взяты за основу, так как УК РФ и КоАП РФ- это два смежных нормативных правовых актах, которые схожи по своей структуре, юридической технике, используемой при формулировании правовых конструкций, принципам и иным характеристикам.
Рассмотрим определения дифференциации ответственности, даваемые в юридической науке. Так, Ю.Б. Мельникова считает, что под дифференциацией юридической ответственности необходимо понимать «установление в законе различных ее видов (форм) в зависимости от наиболее типичных свойств, характеризующих в обобщенном виде различные группы правонарушений» [5, с- 17]. Иного мнения придерживаются Л.Л. Круликов и А.В. Васильевский. Они рассматриваютдифференциацию уголовной ответственности как процесс изменений, предусмотренных «уголовным законом вида, размера и характера меры ответственности в зависимости от изменения общественной опасности деяния и лица, его совершившего, а также с учетом принципа гуманизма и
других важных обстоятельств» [6, с- 63]. И.В. Максимов считает, что «дифференциация мер административной ответственности может быть определена как градация, разделение, расслоение ответственности в административно-деликтном законе, в результате чего законодателем устанавливаются различные правовые последствия в зависимости от типовой степени общественной опасности правонарушения и личности
виновного» с 89].
Таким образом, дифференциация юридической ответственности бывает межотраслевая и отраслевая. На межотраслевом уровне происходит первоначальное деление, отнесение тех или иных деяний к соответствующему отраслевому виду юридической ответственности, в соответствии с его типовыми характером и степенью общественной опасности, специфики предмета правового регулирования и иных обстоятельств. На отраслевом уровне уже закрепляются соответствующие санкции за то или иное деяние, формулируются квалифицированные и особо квалифицированные виды правонарушений с более строгими санкциями за их совершение.
В любом случае, как на отраслевом, так и на межотраслевом уровнях дифференциация юридической ответственности связана с законодательным процессом, но не сводится полностью к нему. Сама правовая политика в сфере дифференциации административной ответственности представляет собой научно обоснованную деятельность законодателя, институтов гражданского общества, в том числе и ученых, судебных органов, которая направлена на изменение в КоАП размера, вида, характера и иных критериев административной ответственности в зависимости от типовых особенностей административного правонарушения и личности правонарушителя.
В целях дифференциации административной ответственности в КоАП РФ закреплены различные виды административных наказаний: предупреждение; административный штраф; конфискация орудия совершения или предмета административного
правонарушения; лишение специального права; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности; обязательные работы; административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения.
В главе 1 КоАП законодатель дает дефиниции различных иных видов административных наказаний, а также определяет их верхние и нижние пределы, то есть проводит процесс первоначальной дифференциации административной ответственности. Иными словами происходит градация типового административного наказания, которая затем уже в Особенной части КоАП трансформируется в типовое административное наказание за типовые административные правонарушения, когда законодатель обязан, закрепляя ту или иную санкцию за административное правонарушение не выходить за нижний и верхний предел размера или срока административного наказания, установленных в Общей части КоАП РФ. Исключение составляет предупреждение, которое не имеет конкретного количественного выражения и говорить по отношению к нему о сроках или размерах не представляется возможным. Но такое наказание в Особенной части КоАП РФ носит единичный характер.
Думается, что уже на уровне закрепления видов наказаний законодателем допущены ошибки, связанные с дифференциацией административной ответственности. Во-первых, в отнесении административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации к мерам административной ответственности. Во-вторых, в установлении верхнего предела такого административного наказания как запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения на срок до семи лет. Остановимся на данных аспектах более подробнее.
Так, КС РФ в своих решениях неоднократно указывал на требования соразмерности и справедливости мер юридической ответственности. «Они должны быть соразмерными конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также
характеру совершенного деяния, вине правонарушителя, другим обстоятельствам» с-413]. На основании ст. 3.14 КоАП административный запрет на посещение мест проведения официальных соревнований устанавливается на срок от шести месяцев до семи лет. Во-первых, такие длительные по срокам правограничения свойственны уголовной, но не административной ответственности. Одновременно возникает вопрос и об экономической составляющей данного вида наказания, а именно, сколько же денежных средств потребуется для его реализации и контроля. Ведь мало его назначить, необходимо еще и контролировать соблюдение административным правонарушителем, возложенных на него ограничений. Так, чтобы контролировать исполнение данного вида наказания должна быть создана единая федеральная база данных, в которую бы заносились сведения о лицах, к которым оно применено, а на любом официальном спортивном соревновании необходимо проверять всех присутствующих, на отсутствие в этой базе данных. Мы не являемся экономистами и нам сложно сказать, сколько потребуется бюджетных средств для контроля за реализацией этого вида наказания, но думается, что это весьма внушительные суммы, которые куда бы более эффективнее было бы потратить на организацию профилактических мероприятий в соответствующей сфере.
Одна из основных целей административного наказания - предупреждение совершения субъектом новых правонарушений. Думается, что в нормальное функционирование
общественных отношений, обеспечивающих спокойствие при проведении спортивных мероприятий можно иными способами, без таких огромных денежных затрат.
В своих решениях КС РФ раскрывает признаки мер юридической ответственности, а административное выдворение по всем критериям относится не к мере административной ответственности, а к мере защиты. Субъект не несет неблагоприятных ограничений, по своей сути это его возвращение в прежнее положение. Такая мера должна быть сохранена в КоАП, но не в главе, посвященным видам административных наказаний. Если проводить аналогии с гражданским правом то это возвращение в прежнее положение, но в гражданском праве эту меру всегда относят к мере защиты, но не к мере юридической ответственности.
Как мы уже указали выше, законодатель в Общей части КоАП РФ закрепляет различные виды административных наказаний, с той целью, чтобы в Особенной части устанавливать как альтернативные санкции, предусматривающие несколько видов административных наказаний, так и варьировать виды наказания за различные правонарушения с учетом их характера и степени общественной опасности.
Известно, что альтернативная санкция - это одно из правовых средств дифференциации юридической ответственности, а на уровне правоприменения они необходимы уже для индивидуализации юридической ответственности. Дифференцировать и индивидуализировать административную ответственность также помогают относительно определенные санкции, а также законодательные положения о правилах назначения наказания.
Санкции, предусмотренные КоАП - это наиболее динамичная часть административного законодательства, что обусловлено инфляционными процессами, изменчивостью общественных отношений, появлением новых угроз для нормального функционирования общественных отношений и другими обстоятельствами. В своем Постановлении от 17 января 2013 года КС РФ отметил, что «с момента принятия действующего КоАП РФ размеры штрафов за многие правонарушения существенно увеличились. Конституционный Суд РФ уже неоднократно подтверждал право федерального законодателя вводить более строгие - соразмерные реалиям того или иного этапа исторического развития - административные наказания за правонарушения, объектами которых являются нуждающиеся в повышенной защите государства общественные
отношения В тоже время изменения, которые вносил законодатель в действующий КоАП РФ во многом носили половинчатый характер, о чем пойдет речь чуть позже.
Пока мы только отметим, что возможны следующие схемы дифференциации административных наказаний на уровне санкций. Во-первых, выбор между альтернативными наказаниями - определение сроков, размеров на основе относительно определенной санкции. Во-вторых, если санкция носит безальтернативный характер, то происходит выбор только на основе ее относительной определенности. В-третьих, если санкция абсолютно определенная и безальтернативная, то индивидуализация на данном уровне не возможна. В последнем случае ее можно реализовать только, применяя положения Общей части КоАП, касающиеся правил назначения административных наказаний. Однако в отличие от УК РФ в КоАП детально не регламентированы правила назначения наказания, возможности его назначения ниже низшего предела (за исключением штрафа). Между тем, правоограничения, которые установлены для физических лиц в КоАП РФ находятся на гране с некоторыми правоограничениями, предусмотренными Уголовным кодексом РФ, а для должностных лиц и индивидуальных предпринимателей в ряде случаев носят более строгий характер, чем схожие уголовные
наказания. В связи с чем в происходит «размывание» грани между уголовной и административной ответственностью по степени карательного воздействия.
Так, не вдаваясь во все частные подробности штрафа как вида уголовного наказания отметим, что по согласно статьи 46 УК РФ по общему правилу он устанавливается в размере «от пяти тысяч до пяти миллионов рублей или в размере заработной платы или иного дохо да о с уж де нного з а пе рио д о т дв ух не де ль д о пя ти ле т либо ис ч исля е тс я в величине, кратной стоимости предмета или сумме коммерческого подкупа, взятки или сумме незаконно перемещенных денежных средств и (или) стоимости денежных инструментов...». Согласно части 1 статьи 3.5 КоАП РФ административный штраф устанавливается для граждан в размере не превышающем пяти тысяч рублей. За ряд административных правонарушений он не может превышать десяти, пятнадцати, двадцати, тридцати, пятидесяти, ста тысяч рублей и так далее. Таким образом, следует, что верхний предел административного штрафа значительно превышает нижний предел штрафа как вида уголовного наказания. За некоторые виды административных правонарушений для должностных лиц возможно применение штрафа в размере до пятисот тысяч рублей. При этом должностные лица выплачивают административный штраф не за счет средств организации в которой они работают, а за счет собственных средств, а применение к должностному лицу денежного штрафа не освобождает юридическое лицо от обязанности его уплаты.
Альтернативные административно-правовые санкции выступают важным звеном в механизме дифференциации и индивидуализации административной ответственности, являются одним из элементов действия данного механизма и обусловлены соответствующими принципами юридической ответственности. Взаимосвязь между административными альтернативными санкциями и принципами дифференциации и индивидуализации административной ответственности носит двоякий характер. С одной стороны, введение и закрепление альтернативных санкций обусловлено наличием принципа дифференциации административной ответственности, механизмом его действия, а с другой стороны - это одно из средств дифференциации и дальнейшей индивидуализации административной ответственности правонарушителя.
Как уже указывалось с момента принятия в КоАП РФ вносились многочисленные изменения, касающиеся увеличения размера штрафных санкций, но они не носили системного характера, законодатель детально не регламентировал сами правила назначения административных наказаний, что в итоге привело к многочисленным обращениям КС РФ как судов различных инстанций, так граждан с юридическими лицами.
Анализ главы 5 КоАП (административные правонарушения, посягающие на права граждан) показывает, что в ней предусмотрено 69 статей, многие из которых с квалифицирующими признаками. Преобладающими выступают относительно определенные санкции, предусматривающие штраф. В двух статьях законодатель в качестве альтернативы штрафу закрепляет предупреждение, еще в одной -обязательные работы, и одна статья содержит такую альтернативную меру административного наказания как обязательные работы. Таким образом, альтернативные санкции в данной главе КоАП практически отсутствуют. Многие из правонарушений, которые предусмотрены данной главой, не представляют большой степени общественной опасности и с учетом конкретных обстоятельств дела за их совершение вполне может быть применено предупреждение, но не штраф.
П ричем очень интересна избирательность законодателя в закреплении предупреждения
в виде альтернативы в данной главе. Так, предупреждение как альтернатива штрафу установлена за нарушение или невыполнение обязательств по коллективному договору или соглашению для работодателя. В чем же заключается такое привилегированное положение работодателя перед обычными гражданами, которые несут ответственность по иным статьям данной главы остается не ясным. Думается, что в этой связи не устарело определение права, данное в свое время классиками марксизма: «право - это возведенная в закон воля экономически господствующего класса...... Экономически
господствующий класс как раз и воплощает через законодателя свою волю в нормативных правовых актах.
О сказанном выше свидетельствуют и другие положения КоАП и то как воспринимает указания КС РФ сам законодатель. Так, из Постановления КС РФ от 25 февраля 2014 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью «Барышский мясокомбинат. и «Волмет», открытых акционерных обществ завод «Реконд», «Эксплуатационно-технический узел связи» и «Электронкомплекс», закрытых акционерных обществ «Геотехника-п» и «Ранг» вытекает, что необходим более гибкий подход при закреплении административных санкций наказаний, у правоприменителя должен существовать выбор как минимум из двух наказаний. Между тем, как показывает анализ предусматривающих альтернативные санкции более чем сорока статей, содержащихся в Особенной части КоАП Российской Федерации, назначение юридическим лицам административного наказания в виде предупреждения рассматривается законодателем прежде всего как замена административным штрафам, размеры которых составляют менее ста тысяч рублей. Что касается административных правонарушений, минимальные размеры административных штрафов за которые установлены в сумме ста тысяч рублей и более, то - за исключением случаев, предусмотренных частью 1 статьи 9.4, частью 3 статьи 14.1.2, статьей 19.7.5-2, частью 1 статьи 19.20 и частью 1 статьи 20.4 КоАП Российской Федерации, - возможность назначения юридическому лицу за их совершение административного наказания в виде предупреждения не предусматривается, что не позволяет правоприменителю избрать ту меру административной ответственности, которая, не утрачивая своего предназначения, была бы наиболее соразмерна характеру совершенного административного правонарушения, степени вины нарушителя, наступившим последствиям, а также иным имеющим существенное значение для индивидуализации административного наказания обстоятельствам
В этом же Постановлении Конституционный Суд указал, что «впредь до внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическим лицам за совершение административных правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 7.3, частью 1 статьи 9.1, частью 1 статьи 14.43, частью 2 статьи 15.19, частями 2 и 5 статьи 15.23.1 и статьей 19.7.3 КоАП Российской Федерации, а равно за совершение других административных правонарушений, минимальный размер административного штрафа за которые установлен в сумме ста тысяч рублей и более, может быть снижен на основе требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, если наложение административного штрафа в установленных соответствующей административной санкцией пределах не отвечает целям административной ответственности и с очевидностью влечет избыточное
ограничение прав юридического лица»
Законодатель отреагировал на указания Конституционного Суда и в 2016 году в КоАП была введена статья 4.1.1, предусматривающая замену административного штрафа предупреждением. Однако, круг субъектов, на которых распространяет свое действие указанная статья ограничен. К числу таких лиц законодатель относит: субъектов малого и среднего предпринимательства; лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица; юридических лиц и их работников. Законодатель руководствовался тем, что чрезмерные штрафы могут сковывать инициативность субъектов предпринимательской деятельности, а их применение может ставить их на грань банкротства или приводить к иным неблагоприятным последствиям.
Думается, что решение законодателя в данном случае не совсем последовательное. Оно ставит в привилегированное положение отдельных субъектов перед обычными гражданами, а приоритет ценностей в Конституции РФ выражен не двусмысленно: права и свободы человека и гражданина - интересы общества - интересы государства. И ндивидуальные предприниматели, юридические лица, должностные лица юридических лиц не должны находиться в привилегированном положении перед обычными физическими лицами.
В целях экономии законодательного времени, которое бы потребовалось бы на системное внесение изменений в санкции соответствующих статей КоАП РФ и в целях экономии законодательного пространства, законодатель не стал вносить системно изменения в санкции норм КоАП, предусматривая альтернативу штрафу. Он внес дополнения в Общую часть КоАП, предусмотрев возможность замены штрафа предупреждением. Однако, возникает вопрос, а оправдана ли подобного рода «экономия». Одна ситуация, когда непосредственно в санкции законодатель указывает на альтернативу и непосредственно ориентирует правоприменителя на ее реализацию и совсем иная ситуация, когда эта альтернатива содержится в нормах Общей части КоАП РФ.
Анализ главы 6 КоАП (административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность) показывает, что из 33 статей, которые предусмотрены данной главой в качестве повышающей альтернативы в одной статье предусмотрены обязательные работы, в четырех статьях - арест и для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в двенадцати статьях - административное приостановление деятельности. Причем с учетом того, штрафы как альтернатива административному приостановлению деятельности носят достаточно существенный характер сложно сказать является ли она понижающей или повышающей альтернативой. Для граждан предупреждение как альтернатива штрафу, предусмотрена только в одном случае.
Очень часто в сети «И нтернет», в различных докладах государственных служащих, отчетах и так далее можно встретить информацию о суммах штрафов, которые были уплачены как гражданами, так и юридическими лицами и соответственно были перечислены в бюджет. Суммы исчисляются сотнями миллионов, а в показателях деятельности государственных органов этот критерий становится едва ли не основным. Однако в статье 3.1 КоАП РФ законодатель вполне четко очерчивает цели административного наказания: предупреждение новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Кроме того, наукой выведены такие цели административного наказание как кара правонарушителя; восстановление общественных отношений и исправление правонарушителей. Административное законодательство не может и не должно ставить перед собой цели пополнения бюджета. К сожалению, КоАП РФ был интерпретирован государственными служащими как инструмент «латания
бюджета».
Можно обратиться к Постановлению КС РФ от 14 февраля 2013 года № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко» ¿А0!.
В указанном Постановлении КС специально указал, что «увеличение размеров административного штрафа (для граждан - до трехсот тысяч рублей, для должностных лиц - до шестисот тысяч рублей) за совершение административных правонарушений, связанных с организацией либо проведением публичных мероприятий или иных массовых мероприятий, повлекших нарушение общественного порядка, не может
рассматриваться как не имеющее необходимого конституционного обоснования» I10!. Конституционный Суд, по нашему мнению, принял противоречивое решение. Так, уже в резолютивной части он указал, что признает в части, устанавливающей за совершение указанных административных правонарушений минимальные размеры штрафов для граждан - от десяти тысяч рублей и для должностных лиц - от пятидесяти тысяч рублей, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 35 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой они - в системе действующего правового регулирования, не допускающего назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, - не позволяют наиболее полно учесть характер совершенного правонарушения, имущественное положение правонарушителя, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации ответственности обстоятельства и тем самым обеспечить назначение
справедливого и соразмерного наказания» Одновременно КС РФ признал
соответствующими Конституции России административные штрафы для граждан в размере до трехсот тысяч рублей и для должностных лиц до шестисот тысяч рублей, соответствующими Конституции. Речь в данном случае идет о ч. 4 ст. 20.2 КоАП, которая до решения КС предусматривала следующие виды и размеры наказаний для граждан в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или обязательные работы на срок до двухсот часов; для должностных лиц - от двухсот тысяч до шестисот тысяч рублей; для юридических лиц - от четырехсот тысяч до одного миллиона рублей.
Противоречивость мы видим в том, что незначительные суммы штрафов, которые предусмотрены КоАП, были признаны не соответствующими Конституции РФ, обременительными, не соответствующие ее целям, тогда как штрафы в размере до трехсот тысяч для граждан и до шестисот тысяч рублей для должностных лиц, таковыми, по мнению КС РФ не являются.
Законодатель отреагировал на решение КС РФ следующим образом: альтернативами штрафам были предусмотрены наказания в виде административного ареста и обязательных работ. При этом суммы штрафов остались неизменными.
Так, для физических лиц за различные разновидности данных правонарушений они составляют от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей (ч. 1 ст. 20.2 КоАП РФ); от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей (ч. 2 ст. 20.2); от тридцати до пятидесяти тысяч рублей (ч. 3 ст. 20.2); от ста тысяч до трехсот тысяч рублей (ч. 4 ст. 20.2).
Кроме того, как мы указывали выше альтернатива, предусмотренная Общей частью КоАП в виде замены штрафа на предупреждение не распространяет своей действие на граждан. Еще раз подчеркнем, что это ставит в привилегированное положение
субъектов малого и среднего предпринимательства, их должностных лиц, юридических лиц перед физическими лицами.
Противоречивость решения КС РФ мы находим в том, что в одних случаях он считает такие санкции, не отвечающие целям ограничения, а в иных случаях нет. Так, соразмерность, справедливость, соответствие характеру и степени общественной опасности - это критерии, а некоторые из них и принципы юридической ответственности, на которые неоднократно указывал КС в своих постановлениях, подчеркивая, что они носят общий характер, а не только применительно к рассматриваемой им правовой ситуации. Например, об соразмерности и необходимости существования альтернативных санкций указывается в Постановлении КС РФ от 15 июля 1999 года № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР и Законов Российской Федерации об основах налоговой
системы в Российской Федерации и «Федеральных органах налоговой полиции»^111. Межу тем, законодатель продолжает нарушать эти принципы, что в итоге приводит к новым судебным разбирательствам в Конституционном Суде, который может уже изложить по иному свою правовую позицию.
Возможно в этом увидеть и политическую составляющую ведь в статье 20.2 КоАП РФ идет речь о нарушении установленного порядка организации либо поведения собрания, митинга , ше ств ия или пике тиров а ния .
Для сравнения приведем другое решение КС РФ, по статье не носящего политического характера. Так, в своем Постановлении от 17 января 2013 года по делу № 1-П «По делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной
ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт» ^^ указал, что санкция для юридических лиц от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей не соответствует характеру и степени общественной опасности, выступает чрезмерным ограничением, а также носит безальтернативный характер. Очень интересно отреагировал на это решение КС РФ наш законодатель. О н не предусмотрел альтернативной санкции, а только снизил нижний предел до пятидесяти тысяч рублей, оставив верхний предел в пятьсот тысяч рублей без изменений. В указанном Постановлении КС РФ отметил: «законодателем были установлены для юридических лиц административные штрафы за нарушение антимонопольного законодательства, заметно превосходящие по размеру административные штрафы за административные правонарушения в иных областях
правового регулирования» -Ц-2!. Таким образом, по логике законодателя, отсутствие изменений в верхнем пределе санкции, а только корректировка нижнего предела, приводит к тому, что санкция перестала заметно превосходить штрафы в других областях правового регулирования. Собственно такое решение законодателя обусловлено решением КС РФ, который акцентировал внимание только на нижнем пределе санкции нормы административного права.
Согласно правовой позиции КС РФпри введении в качестве меры административной ответственности значительных по размеру безальтернативных административных штрафов законодатель в силу конституционных требований соразмерности и индивидуализации юридической ответственности обязан вводить соответствующие правила назначения и исполнения административных наказаний, в том числе критерии, позволяющие надлежащим образом учитывать имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности лица. Такой учет может осуществляться различными способами, в том числе путем установления
дифференциации размера штрафных санкций, более мягких альтернативных санкций за конкретные виды административных правонарушений, а также правил замены конкретных санкций более мягкими, включая назначение административного наказания ниже низшего предела
По нашему мнению, выполнение законодателем Постановления КС РФ носит «половинчатый» характер, так как правила назначения административных наказаний в КоАП РФ существенно не менялись, кроме регламентации назначения штрафа в качестве вида наказания и его возможности назначения ниже низшего предела, а также некоторые иные положения, касающиеся назначения наказания именно в виде штрафа и определении его размера. Однако в КоАП РФ есть и другие виды наказаний, назначение которых должным образом не регламентировано. Например, возможно установить правило, согласно которому при наличии не менее трех смягчающих административную ответственность обстоятельств в случае если санкция носит альтернативный характер, то назначается более мягкая мера административного наказания, а если она является безальтернативной, то наказание не может превышать половины размера или срока, предусмотренного для того или иного вида наказания.
На наш взгляд, выглядят спорными и некоторые другие правовые позиции КС РФ.Так, в Определении от 15 сентября 2015 г. № 1828-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого Автономного округа о проверке конституционности положений частей 3.2 и 3.3 статьи 4.1 и части 3 статьи 18.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указал, что «само по себе закрепление в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях значительных по размеру административных штрафов, в том числе для юридических лиц, не выходит за пределы дискреционных полномочий федерального законодателя, который вправе в целях усиления административной ответственности вводить более строгие - соразмерные сложившимся социально-экономическим реалиям -административные наказания за противоправные посягательства, объектами которых выступают общественные отношения, нуждающиеся в повышенной правовой охране»
ИЗ!. То есть КС РФ подчеркивает, что считает соответствующими Конституции РФ значительные размеры штрафов в КоАП РФ. Аналогичные решения есть и в случаях обращениях в КС РФ физических лиц, которым отказывали в принятии к рассмотрению жалоб, в том числе и по основаниям, что данный вопрос был уже рассмотрен КС РФ114!. Так, в другом своем решении КС РФ указал, что он уже обращался к использованию в КоАП РФ недифференцированных штрафов иотмечал, что «штраф, размер которого является значительным, требует и введения правил его дифференциации в зависимости от характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных имеющих существенное значение обстоятельств; такая дифференциация предполагает, по общему правилу, использование конструкции относительно определенной санкции с установлением нижнего и верхнего размера штрафа»
Отказывая различным категориям субъектов в принятии жалобы или запроса, которые были связаны с суммами штрафов в КоАП, КС РФ как правило приводит следующие доводы: данные вопросы уже являлись предметом рассмотрения в КС; законодатель принял меры, направленные на дифференциацию и индивидуализацию санкций в КоАП РФ. В качестве таковых мер называются: внесение в изменений в общие правила назначения наказания, касающиеся применения штрафа и возможности его назначения в ряде случаев в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей КоАП РФ.
Итак, в завершении статьи сделаем выводы.
1. С одной стороны на основании решений КС РФ законодателем были введены в КоАП РФ альтернативные санкции и детально регламентировано назначение наказания в виде штрафа. С другой стороны, отсутствие четкой определенности в самих решениях КС РФ позволило законодателю не проводить законодательную ревизию всего санкционного комплекса, содержащегося в КоАП РФ, предусматривая альтернативные виды административных наказаний в соответствующих статьях КоАП.
2. Статья 4.1.1 КоАП РФ, предусматривающая замену административного наказания в виде штрафа предупреждением противоречит конституционным положениям о принципе равноправия, так как ограничивает перечень субъектов лицами, являющимися субъектами малого и среднего предпринимательства, индивидуальными предпринимателями и их работниками, ставя в неравное положение с ними в плане возможности замены перед обычными физическими лицами. Вполне возможно, что в ближайшем будущем положения данной статьи станут предметом разбирательства в КС РФ.
3. Вызывает возражения, позиции КС РФ, считающего обоснованным наличие значительных по суммам штрафов в КоАП РФ, соответствующим Конституции РФ, так как картельное воздействие административной ответственности становится в таких случаях более суровым, чем карательное воздействие ответственности уголовной. В силу чего, на уровне правовых последствий, которые претерпевает субъект стираются грани между ответственностью уголовной и ответственностью административной. Наличие таких санкций и стирание граней между ответственностью уголовной и административной противоречит и самим правовым позициям КС о необходимости дифференциации юридической ответственности, которая должна быть не только отраслевой, но и межотраслевой.
Библиография
1. Постановление Конституционного Суда РФ от 19.01.2016 № 2-П «По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 22 и пункта 24 статьи 5 Федерального закона от 28 июня 2014 года 188-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного социального страхования» в связи с запросами Арбитражного суда города Москвы и Арбитражного суда Пензенской области» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 5. Ст. 762.
2. Максимов И.В. Административные наказания. М.: Норма, 2009. - 464 с.
3. Малько А.В., Липинский Д.А. Проект концепции правовой политики в сфере юридической ответственности. - М.: РИОР, 2015. - 36 с.
4. Малько А.В., Липинский Д.А., Станкин А.Н. Обзор «Круглого стола» журналов «Государство и право», «Правовая политика и правовая жизнь», «Вектор науки ТГУ Серия: Юридические науки» на тему: «Разработка проекта концепции правовой политики в сфере юридической ответственности» // Государство и право. 2016. № 3. С. 118-125.
5. Мельникова Ю.Б. Дифференциация ответственности и индивидуализации наказания. Красноярск, 1989. - 280 с.
6. Кругликов Л.Л., Васильевский А.В. Дифференциация ответственности в уголовном праве. - СПб: Юрид. центр Пресс, 2002. - 300 с.
7- Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России. М.: Городец, 2001. - 508 с.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 января 2013 года № 1-П «По делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 4. Ст. 304.
9. Постановление Конституционного суда РФ от 25 февраля 2014 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью «Барышский мясокомбинат» и «Волмет», открытых акционерных обществ завод «Реконд», «Эксплуатационно-технический узел связи»
и «Электронкомплекс», закрытых акционерных обществ «Геотехника - п» и «Ранг» и Бюджетного учреждения здравоохранения удмуртской республики «Детская городская больница № 3 «Нейрон» Министерства здравоохранения Удмуртской республики» // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 марта 2014 г. № 8. Ст. 868
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 года № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 8. Ст. 868.
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 года № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР и Законов Российской Федерации об основах налоговой системы в Российской Федерации и «Федеральных органах налоговой полиции» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 30. Ст. 3988.
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 января 2013 года № 1-П «По делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 4. Ст. 304.
13. Определении Конституционного Суда РФ от 15 сентября 2015 г. № 1828-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого Автономного округа о проверке конституционности положений частей 3.2 и 3.3 статьи 4.1 и части 3 статьи 18.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // //Официальный сайт Конституционного Суда РФ http://www.ksrf.ru/ (дата обращения 10.07.2017 г.)
14. Определение Конституционного Суда РФ от 16 июля 2015 года 1772-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Березина Олега Геннадьевича на нарушение его Конституционных прав частью 3 статьи 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Официальный сайт Конституционного Суда РФ http://www.ksrf.ru/ (дата обращения 10.07.2017 г.)
References (transliterated)
1. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 19.01.2016 № 2-P «Po delu o proverke konstitutsionnosti podpunkta «a» punkta 22 i punkta 24 stat'i 5 Federal'nogo zakona ot
28 iyunya 2014 goda 188-FZ «O vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii po voprosam obyazatel'nogo sotsial'nogo strakhovaniya» v svyazi s zaprosami Arbitrazhnogo suda goroda Moskvy i Arbitrazhnogo suda Penzenskoi oblasti» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2016. № 5. St. 762.
2. Maksimov I.V. Administrativnye nakazaniya. M.: Norma, 2009. - 464 s.
3. Mal'ko A.V., Lipinskii D.A. Proekt kontseptsii pravovoi politiki v sfere yuridicheskoi otvetstvennosti. - M.: RIOR, 2015. - 36 s.
4. Mal'ko A.V., Lipinskii D.A., Stankin A.N. Obzor «Kruglogo stola» zhurnalov «Gosudarstvo i pravo», «Pravovaya politika i pravovaya zhizn'», «Vektor nauki TGU Seriya: Yuridicheskie nauki» na temu: «Razrabotka proekta kontseptsii pravovoi politiki v sfere yuridicheskoi otvetstvennosti» // Gosudarstvo i pravo. 2016. № 3. S. 118-125.
5. Mel'nikova Yu.B. Differentsiatsiya otvetstvennosti i individualizatsii nakazaniya. Krasnoyarsk, 1989. - 280 s.
6. Kruglikov L.L., Vasil'evskii A.V. Differentsiatsiya otvetstvennosti v ugolovnom prave. -SPb: Yurid. tsentr Press, 2002. - 300 s.
7. Vitruk N.V. Konstitutsionnoe pravosudie v Rossii. M.: Gorodets, 2001. - 508 s.
8. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 17 yanvarya 2013 goda № 1-P «Po delu o proverke konstitutsionnosti polozheniya chasti 5 stat'i 19.8 Kodeksa RF ob administrativnykh pravonarusheniyakh v svyazi s zhaloboi obshchestva s ogranichennoi otvetstvennost'yu «Maslyanskii khlebopriemnyi punkt» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2013. № 4. St. 304.
9. Postanovlenie Konstitutsionnogo suda RF ot 25 fevralya 2014 g. № 4-P «Po delu o proverke konstitutsionnosti ryada polozhenii statei 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 i 19.7.3 Kodeksa Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh v svyazi s zaprosom Arbitrazhnogo suda Nizhegorodskoi oblasti i zhalobami obshchestv s ogranichennoi otvetstvennost'yu «Baryshskii myasokombinat» i «Volmet», otkrytykh aktsionernykh obshchestv zavod «Rekond», «Ekspluatatsionno-tekhnicheskii uzel svyazi» i «Elektronkompleks», zakrytykh aktsionernykh obshchestv «Geotekhnika - p» i «Rang» i Byudzhetnogo uchrezhdeniya zdravookhraneniya udmurtskoi respubliki «Detskaya gorodskaya bol'nitsa № 3 «Neiron» Ministerstva zdravookhraneniya Udmurtskoi respubliki» // Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoi Federatsii ot 10 marta 2014 g. № 8. St. 868
10. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 14 fevralya 2013 goda № 4-P «Po delu o proverke konstitutsionnosti Federal'nogo zakona «O vnesenii izmenenii v Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh i Federal'nyi zakon «O sobraniyakh, mitingakh, demonstratsiyakh, shestviyakh i piketirovaniyakh» v svyazi s zaprosom gruppy deputatov Gosudarstvennoi Dumy i zhaloboi grazhdanina E.V. Savenko» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2013. № 8. St. 868.
11. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 15 iyulya 1999 goda № 11-P «Po delu o proverke konstitutsionnosti otdel'nykh polozhenii Zakona RSFSR «O Gosudarstvennoi nalogovoi sluzhbe RSFSR i Zakonov Rossiiskoi Federatsii ob osnovakh nalogovoi sistemy v Rossiiskoi Federatsii i «Federal'nykh organakh nalogovoi politsii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 1999. № 30. St. 3988.
12. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 17 yanvarya 2013 goda № 1-P «Po delu o proverke konstitutsionnosti polozheniya chasti 5 stat'i 19.8 Kodeksa RF ob administrativnykh pravonarusheniyakh v svyazi s zhaloboi obshchestva s ogranichennoi otvetstvennost'yu «Maslyanskii khlebopriemnyi punkt» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2013. № 4. St. 304.
13- Opredelenii Konstitutsionnogo Suda RF ot 15 sentyabrya 2015 g. № 1828-0 «Ob
otkaze v prinyatii k rassmotreniyu zaprosa Salekhardskogo gorodskogo suda Yamalo-
Nenetskogo Avtonomnogo okruga o proverke konstitutsionnosti polozhenii chastei 3.2 i
3.3 stat'i 4.1 i chasti 3 stat'i 18.5 Kodeksa Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh
pravonarusheniyakh» // //Ofitsial'nyi sait Konstitutsionnogo Suda RF
http://www.ksrf.ru/ (data obrashcheniya 10.07.2017 a.) 14. Opredelenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 16 iyulya 2015 goda 1772-0 «Ob otkaze v
prinyatii k rassmotreniyu zhaloby Berezina Olega Gennad'evicha na narushenie ego
Konstitutsionnykh prav chast'yu 3 stat'i 14.13 Kodeksa Rossiiskoi Federatsii ob
administrativnykh pravonarusheniyakh» // Ofitsial'nyi sait Konstitutsionnogo Suda RF
http://www.ksrf.ru/ (data obrashcheniya 10.07.2017 g.)
