CC BY-NC
31К вопросу об административной ответственности за нарушение законодательства о микрофинансовой деятельности
Зацепина Екатерина Михайловна
соискатель, ФГАОУ ВО "Российский университет дружбы народов" (РУДН) 117198, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 10 Zatsepina Ekaterina
Candidate at the Department of Administrai« and Finance Law of the RUDN 117198, Russia, Mascow, ul. Mklukho-Makla^e, 10
Статья из рубрики 'Теория и наука административного и муниципального права."
Аннотация. Данная статья посвящена вопросам административной ответственности за нарушение законодательства о микрофинансовой деятельности. Наличие очевидных изъянов предоставления финансовых услуг населению наряду с социально-экономическими предпосылками совершенствования микрофинансовой деятельности придают особую значимость рассмотрению особенностей административной ответственности в указанной сфере. Отдельное внимание уделено понятию «финансы» в контексте названия Главы 15 КоАП РФ. В статье рассмотрены основные виды административных правонарушений в сфере микрофинансовой деятельности. Определены особенности административной ответственности за нарушение законодательства о микрофинансовой деятельности. Методологическую основу составляют общенаучные (анализ, сравнение, описание, обобщение, индукция, дедукция) и частнонаучные (формально-догматический, сравнительно-правовой, системно-структурный, юридического толкования) методы познания. Глобальные изменения в сфере микрофинансовой деятельности, прежде всего, наделение Банка России правомочиями по регулированию, контролю и надзору за деятельностью микрофинансовых и микрокредитных компаний, а также юрисдикционными полномочиями, учреждение института саморегулирования свидетельствуют о несомненной актуальности административно-правовых исследований в сфере микрофинансирования.
Ключевые слова: Административная ответственность, Микрофинансовая организация, Микрокредитная компания, Микрофинансовая деятельность, Административное
правонарушение, КоАП РФ, Микрофинансирование, Банк России, Финансы, Саморегулируемая организация
DOI: 10.7256/2454-0595.2017.4.22674
Дата направления в редакцию: 12-04-2017
Дата публикации: 18-04-2017
Abstract. The paper considers the problem of administrative responsibility, imposed for the breach of legislation in the field of microfinance activities. The topicality of the issue is determined by the apparent drawbacks in the sphere of financial services for the population, and socio-economic prerequisites for the improvement of microfinance activities. The author
gives special attention to the concept of "finance" in the context of the title of the chapter 15 of the Administrative Offences Code of the Russian Federation. The author considers the fundamental types of administrative breaches in the sphere of microfinance activities and defines the peculiarities of administrative responsibility for the breach of legislation on microfinance activities. The research methodology is based on general scientific methods (analysis, comparison, description, generalization, induction, and deduction) and specific research methods (formal-dogmatic, comparative-legal, system-structural, and the method of legal interpretation).
Global transformations in the sphere of microfinance activities, primarily, investing the Bank of Russia with powers in regulation, control, and supervision over the activities of microfinance and microcredit organizations, and jurisdictional powers, as well as the establishment of the institution of self-regulation, prove the undoubted topicality of administrative studies in the sphere of microfinance.
Keywords: self-regulating organization, finance, the Bank of Russia, microfinancing, Administrative Offences Code of the Russian Federation, administrative offence, microfinance activities , microcredit company, microcredit organization, administrative responsibility
Глобальные изменения в сфере микрофинансирования, прежде всего, наделение Банка России правомочиями по регулированию, контролю и надзору за деятельностью микрофинансовых и микрокредитных компаний, а также юрисдикционными полномочиями, учреждение института саморегулирования содействовали развитию института микрофинансирования и деятельности микрофинансовых организаций. Особую значимость при этом приобретают вопросы административной ответственности за нарушения законодательства о микрофинансировании.
В науке сложились различные точки зрения по проблеме понятия и сущности административной ответственности, что обусловлено, прежде всего, фактом отсутствия указанной дефиниции в Кодексе РФ об административных правонарушениях (далее -КоАП РФ). По мнению А.П. Алехина, административная ответственность, как вид юридической ответственности, выражается в применении юрисдикционными органами или их должностными лицами особой публичной санкции - административного взыскания-Ш. Во многом сходные выводы обоснованы Б.Н. Габричидзе и А.Г.
Чернявским-^, согласно которым административная ответственность характеризуется особенностями, обусловленными спецификой противоправного деяния, субъектами, а также условиями ее реализации в виде административных наказаний. Л.В. Коваль анализирует эту проблему с интеграционных позиций, административная ответственность в данном случае рассматривается в единстве таких понятий как «обязанность» в широком истолковании и «наказание» в ограничительном-^. Примечательна также точка
зрения И.И. Веремеенко^, согласно которой сущность административной ответственности сводится не только к наказанию, но и к восстановлению нарушенного права, принудительному исполнению правовой обязанности. Однако, по мнению К.С. Бельского, отождествление рассматриваемых понятий деструктивно, поскольку административное взыскание (наказание) не может выразить всего своеобразия содержания административной ответственности, основанного на взаимосвязи религии,
морали, нравственности и права-^. Как юридическая категория, административная ответственность более абстрактна в сравнении с понятием «система административного наказания», являющейся ее неотъемлемым атрибутом.
В отличие от всех иных видов юридической ответственности административная ответственность обладает некоторыми присущими исключительно ей особенностями, а именно: наличием сложной системы административных наказаний, включающих в себя федеральные и региональные наказания, мерами административного пресечения, избирательным применением презумпции невиновности, наличием субъективных и объективных критериев квалификации вины организации, органами, ее применяющими. Нормы об административной ответственности образуют самостоятельный институт административного права, правовое регулирование которого осуществляется КоАП РФ и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Применительно к сфере микрофинансовой деятельности противоправные деликты отнесены законодателем к административным правонарушениям в сфере финансов и предусмотрены главой 15 КоАП РФ, рассматривающей финансовую сферу именно в пространном истолковании. При пространном истолковании понятия «финансовая сфера» обычно принимаются во внимание общественные отношения и соответствующие им источники правовой регламентации, необходимые для целей правоприменительной деятельности. В этом смысле в главе 15 КоАП РФ содержится большая часть источников правовой регламентации, некоторые из них рассматриваются обособленно в зависимости от целей правового регулирования и его предназначения. Следует отметить, что деликтные отношения, обусловленные нарушениями таможенных правил, хотя и относимые по своей правовой природе к финансовой сфере, включены законодателем в главу 16 КоАП РФ исключительно для целей квалификации таможенных правонарушений. Очевидная прагматическая значимость подобного восприятия обусловлена, прежде всего, тем, что пространное истолкование исходит из целей выявления и пресечения соответствующих правонарушений.
Деликты, обусловленные именно фактом нарушения законодательства о микрофинансовой деятельности, очерчивают круг административных правонарушений, за
которые наступает административная ответственность, установленная ч. 1 - 6 ст. 15.261 КоАП РФ. Административная ответственность за нарушение законодательства о микрофинансовой деятельности установлена только ст. 15.261 КоАП РФ, субъектами административных правонарушений которой являются микрокредитные и микрофинансовые компании-нарушители, а также их должностные лица. Саморегулируемые организации в отличие от входящих в их состав микрофинансовых организаций, не являются субъектами административной ответственности, установленной
ст. 15.261 КоАП РФ.
Характерно, что административная ответственность за нарушение собственно законодательства о микрофинансовой деятельности вопреки наименованию указанной статьи, установлена только частями 1-4, деликтные отношения, определенные диспозициями частей 5 - 6 регулируются соответственно законодательством о потребительском кредите (займе) и кредитных историях. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2013 г. № З53-Ф3 «О потребительском кредите
(займе)»!6! понятие «законодательство о потребительском кредите (займе)» и понятие «законодательство о микрофинансовых организациях» соотносятся как общее и частное. Применительно к ч. 6 ст. 15.261 КоАП РФ можно отметить, что законодательство о кредитных историях состоит из Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях»!7! и не включает в себя Федеральный закон от 2 июля 2010 года № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях»^8 (далее
- Базовый закон о микрофинансовой деятельности). Примечательно, что состав
административного правонарушения, аналогичный ч. 5 ст. 15.261 КоАП РФ и обусловленный совершением действий, предусматривающих возврат задолженности по
договору потребительского займа, установлен ч. 2 ст. 15.262 КоАП РФ; к субъектам такого правонарушения относятся только ломбарды. При этом наименование ст. 15.262 КоАП РФ сформулировано как «нарушение ломбардом законодательства Российской Федерации». В этой связи необходимо внести соответствующие коррективы в
наименование ст. 15.261 КоАП РФ, изложив его в следующей редакции: «Нарушение микрофинансовыми организациями законодательства Российской Федерации».
Несомненным преимуществом ч. 1, 2, 4 ст. 15.261 КоАП РФ является правовая регламентация, установленная непосредственно Базовым законом о микрофинансовой деятельности, и отсутствие бланкетных предписаний, соответствующие обязанности микрофинансовых организаций, неисполнение которых квалифицируется в качестве административного правонарушения, определены ч. 15 ст. 5, п. 2 ч. 2 ст. 9, ст. 12 Базового закона о микрофинансовой деятельности. Неисполнение или ненадлежащее исполнение требований, установленных нормативными актами Банка России, в частности экономических нормативов достаточности собственных средств, квалифицируется в качестве административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 15.261 КоАП РФ. Соответствующие обязанности микрофинансовых организаций предусмотрены Приказом Минфина РФ от 30 марта 2012 г. № 42н.[9]
Следует отметить, что вышеуказанными предписаниями закона не урегулированы временные параметры исполнения обязанностей, просрочка которых влечет за собой
административную ответственность, установленную ч. 2 ст. 15.261 КоАП РФ. В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 9 Базового закона о микрофинансовой деятельности на микрофинансовые организации возложена обязанность разместить копию правил предоставления микрозаймов в месте, доступном для обозрения и ознакомления с ними любого заинтересованного лица, и в сети Интернет. Микрокредитные и микрофинансовые компании подлежат административной ответственности за правонарушение,
предусмотренное ч. 2 ст. 15.261 КоАП РФ, при наличии обстоятельств, свидетельствующих об имеющейся у микрофинансовой организации возможности для соблюдения требований Базового закона о микрофинансовой деятельности, а также о непринятии данным юридическим лицом всех зависящих от него мер по их соблюдению, о чем свидетельствую материалы судебной практики. Постановлением Восемнадцатого
арбитражного апелляционного суда от 27 декабря 2016 г. № 18АП-15185/16[10] ООО «МФО ГОЛКОМ» была привлечена к административной ответственности, так как при проведении проверки в офисе обслуживания клиентов не были размещены Правила предоставления микрозаймов, при этом характерно, что факт осуществления деятельности юридического лица именно по указанному адресу генеральным директором не оспаривался.
Информационные обязанности организаций применительно к предоставлению документированной информации Банку России, как правило, регулируются нормами и правилами, установленными диспозициями соответствующих предписаний КоАП РФ, во всяком случае КоАП РФ не указывает на сроки их исполнения. В соответствии со ст.
19.73 КоАП РФ непредставление или нарушение порядка либо сроков представления в Банк России отчетов, уведомлений и иной информации, предусмотренной законодательством и необходимой для осуществления этим органом его законной
деятельности квалифицируется в качестве административного правонарушения, при этом конкретные сроки исполнения обязанностей установлены ведомственными актами Банка
России[11!. Таким образом, в п. 2 ч. 2 ст. 9 Базового закона о микрофинансовой деятельности необходимо установить конкретные сроки исполнения обязанности микрофинансовых организаций по размещению копии правил предоставления микрозаймов в месте, доступном для обозрения и ознакомления с ними любого заинтересованного лица, и в сети Интернет.
В соответствии с ч. 1 - 6 ст. 15.261 КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность за правонарушения в сфере микрофинансовой деятельности, предусмотрена возможность применения единственной санкции в виде административного штрафа. Общность властных процедур усматривается в процессе исчисления размера административного штрафа: применительно ко всем составам административных правонарушений, рассмотрение которых отнесено к ведению Банка России административный штраф исчисляется на основе фиксированной денежной суммы, установленной санкцией соответствующей статьи КоАП РФ, иные критерии исчисления размера административного штрафа в сфере микрофинансовой деятельности не применяются. Предельные размеры штрафных санкций как для должностных, так и
для юридических лиц установлены ч. 1 ст. 15.261 КоАП РФ, и предусматривают максимальный размер административного штрафа в сумме до пятидесяти и трехсот тысяч руб ле й соотв е тс тв е нно .
Следует отметить, что микрофинансовые организации могут быть субъектами не только административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 - 6 ст. 15.261 КоАП РФ, но и деликтов, санкции которых применяются ко всем юридическим лицам независимо от их организационно-правовой формы и предназначения деятельности. Решением
Ульяновского областного суда от 23.06.2016 г. по делу № 7-202/2016[12! суд полностью поддержал постановление Государственной инспекции труда в Ульяновской области от 09.03.2016, в соответствии с которым ООО микрофинансовая организация «Деньги-займ» было привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ за нарушение установленного срока выплаты заработной платы работникам.
В соответствии с ч. 9 ст. 19.5, ст. 19.73 КоАП РФ административная ответственность также применяется к микрофинансовым организациям на общих основаниях с иными субъектами, неисполняющими надзорные требования, установленные нормативно-правовыми актами Банка России. Такая административная ответственность обусловлена требованиями законодательства, предусматривающего предоставление
документированной информации по запросу соответствующего публичного органа, в том числе и Банка России. Требования Банка России о предоставлении микрокредитными и микрофинансовыми компаниями документированной информации регламентированы ч. 1, 4 ст. 15 Базового закона о микрофинансовой деятельности.
В части соблюдения микрофинансовыми организациями требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, микрофинансовые и микрокредитные компании могут быть субъектами административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 - 4 ст. 15.27 КоАП РФ, об этом свидетельствуют материалы судебной практики. Согласно делу № А47-
4557/2016[13! ООО «МФО ГОЛКОМ» привлечено к административной ответственности вследствие того, что идентификация клиентов в рамках Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма»!14 проводилась ненадлежащим юридическим лицом, нарушая тем самым требования подп. 1 п. 1 ст. 7 указанного Федерального закона.
Очевидно, что меры административной ответственности за правонарушения в сфере микрофинансирования, представляют собой действенный механизм в системе публично-правовой регламентации деятельности микрофинансовых и микрокредитных компаний. Соблюдение установленных норм минимизирует финансовые риски заемщиков и содействует эффективности оказания микрофинансовых услуг в условиях стабильного развития финансового рынка РФ.
Библиография
1. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ.-М.:Зерцало.Теис. 1997. С.269-270.
2. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право РФ. Учебник для вузов.-М.: Норма Инфра. 2001. С. 107.
3. Коваль Л.В. Административно-деликтные отношения. Киев: Высшая школа. 1979. С. 8.
4. Веремеенко И.И. Механизм правового регулирования в сфере охраны общественного порядка.-М.: Юридическая литература. 1982. С.102.
5. Бельский К.С. К вопросу об определении понятия административной ответственности / В сборнике административное право и административный процесс. Актуальные проблемы. Ответ. ред. Попов Л.А. Государство и право. 2004. С. 180183.
6. Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)» // СЗ РФ. 2013. № 51. ст. 6673.
7. Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях» // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть I). ст. 44.
8. Федеральный закон от 2 июля 2010 года № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» // СЗ РФ. 2010. № 27. ст. 3435.
9. Приказ Минфина РФ от 30 марта 2012 г. № 42н «Об утверждении числовых значений и порядка расчета экономических нормативов достаточности собственных средств и ликвидности для микрофинансовых организаций, привлекающих денежные средства физических лиц и юридических лиц в виде займов» // РГ. 2012 г. № 135.
10. Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 декабря
2016 г. № 18АП-15185/16 // Документ опубликован не был. Доступ из системы КонсультантПлюс.
11. Указание Банка России от 11 марта 2016 г. № 3979-У «О формах, сроках и порядке составления и представления в Банк России документов, содержащих отчет о микрофинансовой деятельности и отчет о персональном составе руководящих органов микрофинансовой организации» // Вестник Банка России. 2016 г. № 36.
12. Решение Ульяновского областного суда от 23 июня 2016 г. по делу № 7-202/2016 // Документ опубликован не был. Доступ из системы КонсультантПлюс.
13. Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 февраля
2017 г. № 18АП-16397/16 // Документ опубликован не был. Доступ из системы КонсультантПлюс.
14. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // СЗ РФ. 2001. № 33 (Часть I). ст. 3418
References (transliterated)
1. Alekhin A.P., Karmolitskii A.A., Kozlov Yu.M. Administrativnoe pravo RF.-M.:Zertsalo.Teis. 1997. S.269-270.
2. Gabrichidze B.N., Chernyavskii A.G. Administrativnoe pravo RF. Uchebnik dlya vuzov.-M.: Norma Infra. 2001. S. 107.
3. Koval' L.V. Administrativno-deliktnye otnosheniya. Kiev: Vysshaya shkola. 1979. S. 8.
4. Veremeenko I.I. Mekhanizm pravovogo regulirovaniya v sfere okhrany obshchestvennogo poryadka.-M.: Yuridicheskaya literatura. 1982. S.102.
5. Bel'skii K.S. K voprosu ob opredelenii ponyatiya administrativnoi otvetstvennosti / V sbornike administrativnoe pravo i administrativnyi protsess. Aktual'nye problemy. Otvet. red. Popov L.A. Gosudarstvo i pravo. 2004. S. 180-183.
6. Federal'nyi zakon ot 21 dekabrya 2013 g. № 353-FZ «O potrebitel'skom kredite (zaime)» // SZ RF. 2013. № 51. st. 6673.
7. Federal'nyi zakon ot 30 dekabrya 2004 g. № 218-FZ «O kreditnykh istoriyakh» // SZ RF. 2005. № 1 (chast' I). st. 44.
8. Federal'nyi zakon ot 2 iyulya 2010 goda № 151-FZ «O mikrofinansovoi deyatel'nosti i mikrofinansovykh organizatsiyakh» // SZ RF. 2010. № 27. st. 3435.
9. Prikaz Minfina RF ot 30 marta 2012 g. № 42n «Ob utverzhdenii chislovykh znachenii i poryadka rascheta ekonomicheskikh normativov dostatochnosti sobstvennykh sredstv i likvidnosti dlya mikrofinansovykh organizatsii, privlekayushchikh denezhnye sredstva fizicheskikh lits i yuridicheskikh lits v vide zaimov» // RG. 2012 g. № 135.
10. Postanovlenie Vosemnadtsatogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 27 dekabrya
2016 g. № 18AP-15185/16 // Dokument opublikovan ne byl. Dostup iz sistemy Konsul'tantPlyus.
11. Ukazanie Banka Rossii ot 11 marta 2016 g. № 3979-U «O formakh, srokakh i poryadke sostavleniya i predstavleniya v Bank Rossii dokumentov, soderzhashchikh otchet o mikrofinansovoi deyatel'nosti i otchet o personal'nom sostave rukovodyashchikh organov mikrofinansovoi organizatsii» // Vestnik Banka Rossii. 2016 g. № 36.
12. Reshenie Ul'yanovskogo oblastnogo suda ot 23 iyunya 2016 g. po delu № 7-202/2016 // Dokument opublikovan ne byl. Dostup iz sistemy Konsul'tantPlyus.
13. Postanovlenie Vosemnadtsatogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 7 fevralya
2017 g. № 18AP-16397/16 // Dokument opublikovan ne byl. Dostup iz sistemy Konsul'tantPlyus.
14. Federal'nyi zakon ot 7 avgusta 2001 g. № 115-FZ «O protivodeistvii legalizatsii (otmyvaniyu) dokhodov, poluchennykh prestupnym putem, i finansirovaniyu terrorizma // SZ RF. 2001. № 33 (Chast' I). st. 3418
