CC BY-NC
19Правовая регламентация деятельности саморегулируемых организаций в сфере микрофинансирования
Зацепина Екатерина Михайловна
соискатель на кафедре административного и финансового права Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования "Российский университетдружбы
117198, Россия, г. Москва, ул. М/жлу<о-Маклая, 10 Zatsepina Ekaterina
Candidate at the Department of Administrai« and Finance Law of the RUDN 117198, Russia, Moscow, ul. Mklukho-Maklaya, 10
Статья из рубрики 'Теория и наука административного и муниципального права."
Аннотация. Данная статья посвящена вопросам правовой регламентации института саморегулирования в сфере микрофинансовой деятельности, его предназначению, основным функциям и задачам. В данной статье значительное внимание уделено иерархической соподчиненности взаимоотношений между саморегулируемыми организациями и микрофинансовыми организациями, что обуславливает специфику нормативно-правового регулирования в рассматриваемой сфере. В статье автором дана общая характеристика базовым и внутренним стандартам, принимаемым саморегулируемыми организациями. Раскрыты основные полномочия саморегулируемых организаций, опосредованные применением мер публичного воздействия. Методологическую основу составляют общенаучные (анализ, синтез, сравнение, классификация, описание, аналогия, обобщение, индукция, дедукция) и частнонаучные (формально-догматический, сравнительно-правовой, системно-структурный,
юридического толкования) методы познания. Научная новизна статьи обусловлена тем, что в ней осуществлено комплексное исследование особенностей правовой регламентации деятельности саморегулируемых организаций в сфере микрофинансирования, определены предназначение института саморегулирования и его основные функции. Рассмотрены особенности локальных нормативно-правовых актов в сфере микрофинансовой деятельности, определен статус базовых и внутренних стандартов, принимаемых саморегулируемыми организациями.
Ключевые слова: саморегулируемые организации, Банк России, контроль, базовые стандарты, внутренние стандарты, меры принуждения, административные отношения, реестр, микрофинансовые организации, микрофинансирование
DOI: 10.7256/2306-9945.2017.1.22094
Дата направления в редакцию: 15-03-2017
Дата публикации: 17-03-2017
Abstract. The article considers the issues of legal regulation of self-regulation in the sphere of microfinance activities, its purpose, main functions and tasks. The author pays attention to the hierarchy of interrelations between self-regulatory institutions and microfinance institutions determining the specificity of normative regulation in this sphere.
The author characterizes basic and internal standards adopted by self-regulatory institutions. The study reveals the main authorities of self-regulatory institutions mediated by public impact measures. The research methodology is based on general scientific methods (analysis, synthesis, comparison, classification, description, analogy, generalization, induction and deduction) and special methods (formal dogmatic, comparative-legal, system-structural, and the method of legal interpretation). The scientific novelty of the work consists in the complex study of the peculiarities of legal regulation of the activities of self-regulatory microfinance institutions, defines the purpose of self-regulation and its main functions. The author considers the peculiarities of local statutory acts in the sphere of microfinance, defines the status of basic and internal standards adopted by self-regulatory institutions.
Keywords: microfinance, microfinance institutions, register, administrative relations, measures of coercion, internal standards, basic standards, control, the Bank of Russia, self-regulatory institutions
Вопросы необходимости введения института саморегулирования в сфере микрофинансовой деятельности прослеживаются в научных трудах еще задолго до принятия Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 223-Ф3 «О саморегулируемых
организациях в сфере финансового рынка»-1-. Так, М.В. Мамута отмечал необходимость придания микрофинансовым организациям права на формирование специальных саморегулируемых организаций, которые бы взяли на себя нагрузку по регулированию данного сектора небанковского микрофинансирования.-2-
В целом исследование сущности понятия «саморегулирование» на протяжении последнего десятилетия вызывает несомненный интерес как в доктринальной, так и правоприменительной практике. В науке сложилось несколько диаметральных подходов к изучению данного института. В некоторых работах дефиниция «саморегулирование» ставится в противоположность публичной регламентации и рассматривается как установление и выполнение лицами требований, стандартов, правил, которые исходят не от государства, а от самих этих лиц.-3! В данном случае частные интересы противопоставляются публичным. Как отмечает П.В. Крючкове-4-, саморегулирование представляет собой действующий в установленных нормах институт, субъекты которого создают и применяют легитимные правила, регулирующие их хозяйственную
деятельность. При этом некоторыми авторами-5- указывается, что саморегулирование должно рассматриваться как неотъемлемая часть единого механизма публичной регламентации деятельности хозяйствующих субъектов, как еще одно средство воздействия на участников предпринимательства. Данной точки зрения придерживается
Т.П. Богомолова,-6- утверждая, что институт саморегулирования целесообразнее развивать в общей концепции государственного регулирования отдельных сфер общественных отношений, не противопоставляя, а дополняя публичную регламентацию.
Полемика о взаимосвязи норм саморегулирования и государственного регулирования, по мнению некоторых авторов, безосновательна, поскольку нормы публичной регламентации имеют общеобязательный характер и, следственно, приоритетны по
отношению к нормам саморегулирования. Как считает Д.А. Петров-7- не может идти речь и о противопоставлении данных категорий, так как саморегулирование осуществляется лишь в границах, регламентированных требованиями нормативных актов. Государство не делегирует свои властные полномочия субъектам предпринимательской деятельности, а
лишь регламентирует определенную модель регулирования отношений внутри профессионального сообщества.
С принятием Федерального закона от 3 июля 2016 № 292-ФЗ-8- были внесены соответствующие изменения, дополнившие Федеральный закон от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях»-9- статьей 7.2., которая предусматривает обязательное вступление микрофинансовых и микрокредитных компаний в члены саморегулируемых организаций и определяет пределы саморегулирования данной сферы.
На Банк России возложены функции по ведению соответствующих реестров саморегулируемых организаций, которые подлежат размещению на официальном сайте Банка России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», что способствует прозрачности деятельности финансовых институтов в сфере микрофинансирования посредством обеспечения открытого доступа для ознакомления с указанной информацией. Данные процедуры обуславливают наличие разрешительных отношений в сфере микрофинансовой деятельности, как правило, опосредованных исключительными полномочиями Банка России по ведению двух видов публичных реестров, а именно: реестра микрофинансовых организаций и саморегулируемых организаций. В отличие от иных аналогичных публичных отношений, возникающих, как правило, непосредственно после завершения лицензионных, регистрационных и иных процедур, разрешительные отношения в сфере микрофинансовой деятельности возникают в контексте общего публичного санкционирования, в соответствии с которым разрешительная деятельность как таковая опосредована различными административными процедурами. Следует отметить, что разрешительные процедуры, связанные с возможностью осуществлять определенные виды деятельности носят персонифицированный характер, так как подтверждаются либо выданным юридическому лицу лицензирующим органом специальным документом либо указанием организации в соответствующих реестрах, опубликованных на официальных сайтах уполномоченных публичных органов. Таким образом, административно-правовая основа разрешительных отношений обусловлена их возникновением в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, при доминирующем участии Банка России.
Правовая регламентация деятельности саморегулируемых организаций опосредована утверждением стандартов, устанавливающими требования к членам саморегулируемой организации и регулирующими отношения между членами саморегулируемой организации, между членами саморегулируемой организации и их клиентами, между саморегулируемой организацией и ее членами и между саморегулируемой организацией
и клиентами ее членов.-10- Указанные локальные акты предназначены для правомерной правовой регламентации в рассматриваемой сфере, либо такими актами регулируются деликтные отношения, обусловленные фактом правонарушения. Несоблюдение микрофинансовыми организациями локальных нормативных актов, принимаемых саморегулируемыми организациями, квалифицируются как правонарушение, и влечет за собой применение мер публичного принуждения к нарушителю.
Разрабатываемые саморегулируемыми организациями стандарты в зависимости от особенностей юридической силы подразделяются на базовые и внутренние. К базовым стандартам, саморегулируемых организаций, объединяющих микрофинансовые организации, отнесены локальные акты по управлению рисками, а также по совершению операций на финансовом рынке. Спецификой правового статуса базовых стандартов наряду с иными локальными нормативными актами саморегулируемых организаций
является особый порядок их принятия, а также обязательность для исполнения всеми микрофинансовыми организациями, вне зависимости от их членства в саморегулируемой организации. Базовые стандарты саморегулируемых организаций проходят обязательное согласование в комитете по стандартам при Банке России, в состав которого помимо представителей Центрального Банка Российской Федерации и Минфина РФ входят также должностные лица саморегулируемых организаций. Процедура согласования базовых стандартов саморегулируемой организации завершается принятием соответствующего акта Банком России об их утверждении и последующим размещением на официальном сайте Банка России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», однако без процедуры государственной регистрации.
Рассмотренные выше атрибуты микрофинансовой деятельности обуславливают различия в статусе локальных правовых актов. Правовые акты, устанавливающие базовые стандарты, распространяются на всю сферу микрофинансовой деятельности, предназначены для применения не только микрофинансовыми и микрокредитными компаниями, независимо от их организационной-правовой формы, но и саморегулируемыми организациями, и не относятся в буквальном толковании к локальным нормативным актам. Базовые стандарты, утверждаемые Банком России, имеют все атрибутивные свойства ведомственного нормативно-правового акта, наряду с указаниями, положениями, инструкциями.^11^
В отношении базовых стандартов должны применяться те же административные процедуры, предусмотренные в отношении иных видов нормативно-правовых актов, принимаемых Банком России, и, прежде всего, процедуры их государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. В связи с этим необходимо устранить очевидные коллизии действующего административного законодательства, прежде всего Федерального закона о саморегулируемых организациях, согласно которому базовые стандарты саморегулируемых организаций, утверждаемые Банком России не подлежат государственной регистрации (ч. 6 ст. 5 рассматриваемого Федерального закона). В процессе регистрационных процедур Министерство юстиции Российской Федерации контролирует легитимность и правомерность ведомственного нормативно-правового акта, и тем самым обеспечивает позитивную правоприменительную деятельность. Таким образом, государственную регистрацию базовых стандартов в Минюсте РФ не следует рассматривать в качестве избыточной административной процедуры, напротив она представляет собой дополнительную правовую гарантию легитимной деятельности всех субъектов микрофинансирования, в том числе, разумеется, и Банка России.
Второй разновидностью принимаемых саморегулируемыми организациями стандартов являются внутренние стандарты. Внутренние стандарты, представляющие собой источник локального корпоративного нормотворчества, должны соответствовать предписаниям базовых стандартов, утверждаемых Банком России в процессе осуществления ведомственного нормативно-правового регулирования микрофинансовой деятельности. Именно иерархической соподчиненностью субъектов нормотворческой деятельности опосредованы в данном случае и различия в юридической силе внутренних и базовых стандартов при явном доминировании последних.
Юридическая сила локальных актов, принимаемых в сфере микрофинансовой деятельности, опосредована следующими основными атрибутами. Прежде всего, формализация различий локальных актов опосредована административно-правовыми атрибутами, а именно: иерархической соподчиненностью взаимоотношений между
саморегулируемыми организациями и микрофинансовыми организациями, входящими в ее состав. Все предусмотренные законодательством разновидности внутренних стандартов, принимаемых саморегулируемыми организациями, содержат общеобязательные для микрофинансовых организаций нормы и требования, и устанавливают:
• административные процедуры организационного контроля (п. 1, 2 ч. 1 ст. 6);
• виды мер административного пресечения, а также корпоративные санкции, применяемые к организации-нарушителю и ее должностным лицам (п. 3 ч. 1 ст. 6);
• квалификационные требования (п. 4, 5 ч. 1 ст. 6 Федерального закона о саморегулируемых организациях).
Саморегулируемые организации наделены значимым объемом административных полномочий, применяемых в различных сферах организационной деятельности, к ним относятся, прежде всего, полномочия корпоративного контроля. Внутренние стандарты представляют собой единственную разновидность локального нормативно-правового регулирования, регламентирующую сферу деликтных отношений. Внутренние стандарты предназначены, прежде всего, для регламентации деликтных правоотношений в сфере микрофинансовой деятельности, субъектами которых являются саморегулируемые организации и организация-нарушитель. К непосредственному ведению саморегулируемой организаций отнесено установление мер корпоративного воздействия, а именно: меры административного пресечения в виде предупреждения, а также административного наказания в виде корпоративного штрафа (п. 1, 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона о саморегулируемых организациях). Виды мер административного пресечения и административного наказания не исчерпываются вышеуказанными, внутренними стандартами могут быть установлены и иные разновидности мер публичного воздействия (п. 5 ч.1 ст. 15 вышеуказанного Федерального закона). В отличие от мер административного пресечения, предусмотренных ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ и применяемых, наряду с нарушителями, также и в отношении лиц, подозреваемых в совершении административного правонарушения, меры административного пресечения, установленные внутренними стандартами саморегулируемой организации, применяются только к организации-нарушителю.
Следует отметить и вариабильность мер корпоративного принуждения, предусмотренных внутренними стандартами, во всяком случае, саморегулируемые организации вправе применять и иные виды мер административного пресечения и корпоративных санкций помимо тех из них, которые непосредственно предусмотрены п. 1-4 ч. 1 ст. 15 Федерального закона о саморегулируемых организациях. Так, например, внутренним стандартом, утвержденным Протоколом № 28/16 от 26.02.2016 г. саморегулируемой организации Союз микрофинансовых организаций «Единство», в качестве одной из мер воздействия за несоблюдением входящими в ее состав членами требований базовых стандартов, внутренних стандартов и иных внутренних документов саморегулируемой организации указано направление предписаний членам саморегулируемой организации об устранении нарушений законодательства либо о принятии мер, направленных на недопущение подобных нарушений в дальнейшей деятельности. Внутренними стандартами саморегулируемых организаций могут быть установлены также виды мер корпоративного принуждения, применяемые к должностным лицам организации-на рушите ля .
Локальная правовая регламентация мер публичного принуждения и административных процедур применения таких мер отнесена к исключительному ведению саморегулируемых организаций. Выявление факта правонарушения влечет за собой
вынесение саморегулируемой организацией предупреждения, предусматривающего устранение выявленных нарушений и минимизацию их вредоносных последствий. Предупреждение представляет собой единственную меру административного пресечения, устанавливаемую локальным актом индивидуального применения, предназначением которой является выявление и пресечение правонарушения.
Локальные правовые акты саморегулируемых организаций, устанавливающие административные процедуры применения мер административного пресечения, а также публичных санкций (в виде корпоративного штрафа и иных), предназначены для неоднократного использования, распространяется на все виды деликтных отношений и, таким образом, имеет все атрибуты локального нормативного акта. Применение саморегулируемыми организациями мер административного пресечения и публичных санкций, во всяком случае, сопряжено с установлением прямых или опосредованных ограничений прав организации-нарушителя и может быть установлено только федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Правовая регламентация деликтных отношений в данном случае опосредована бланкетным нормотворчеством, в соответствии с которым Федеральный закон о саморегулируемых организациях делегирует саморегулируемым организациям применение мер административного пресечения и публичных санкций.
Таким образом, рассмотренные общие вопросы правовой регламентации деятельности саморегулируемых организаций в сфере микрофинансирования позволяют сделать вывод об их значительных функциях, обусловленных регулированием, контролем, обеспечением законности деятельности микрофинансовых организаций. Усилению роли саморегулируемых организаций в сфере микрофинансирования, опосредованной нормативно-правовым регулированием, будет способствовать государственная регистрация базовых стандартов в Минюсте РФ. В целом, структурное реформирование микрофинансирования путем создания саморегулируемых организаций в сфере микрофинансовой деятельности способствует обеспечению защиты прав и интересов заемщиков, развитию финансового рынка, его эффективному и стабильному функционированию.
Библиография
1. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 223-Ф3 «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» // СЗ РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4349.
2. Мамута М.В. Формирование рынка небанковских микрофинансовых услуг в Российской Федерации: диссертация кандидата экономических наук: 08.00.05. М., 2010. 136 с.
3. Максимович О.Н. Саморегулирование в сфере предпринимательской деятельности как проявление гражданско-правового метода регулирования общественных отношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 6.
4. Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков: дисс. ... докт. экон. Наук. М., 2006. С. 12, 13.
5. Лескова Ю.Г. Саморегулирование как экономическое и правовое явление // Журнал российского права. 2011. № 5. С. 52, 54.
6. Богомолова Т.П. Неправительственные саморегулируемые организации как институт становления гражданского общества в современной России: социологический анализ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 141.
7. Петров Д.А. Правовые и экономические предпосылки саморегулирования в сфере предпринимательства // Российский ежегодник предпринимательского
(коммерческого) права. N 3. 2009 / Под ред. д.ю.н. В.Ф. Попондопуло. СПб.: Университетский издательский консорциум "Юридическая книга". 2010. С. 206.
8. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 292-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 4 июля 2016 г. № 27 (ч. I). Ст. 4225.
9. Федеральный закон от 2 июля 2010 года № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» // СЗ РФ. 2010. № 27. Ст. 3435.
10. Указание Банка России от 30 мая 2016 г. № 4027-У «О перечне обязательных для разработки саморегулируемыми организациями в сфере финансового рынка, объединяющими микрофинансовые организации, кредитные потребительские кооперативы, базовых стандартов и требованиях к их содержанию, а также перечне операций (содержании видов деятельности) на финансовом рынке, подлежащих стандартизации в зависимости от вида деятельности финансовых организаций» // Вестник Банка России. 16 июня 2016 г. № 56.
11. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
References (transliterated)
1. Federal'nyi zakon ot 13 iyulya 2015 g. № 223-FZ «O samoreguliruemykh organizatsiyakh v sfere finansovogo rynka» // SZ RF. 2015. № 29 (chast' I). St. 4349.
2. Mamuta M.V. Formirovanie rynka nebankovskikh mikrofinansovykh uslug v Rossiiskoi Federatsii: dissertatsiya kandidata ekonomicheskikh nauk: 08.00.05. M., 2010. 136 s.
3. Maksimovich O.N. Samoregulirovanie v sfere predprinimatel'skoi deyatel'nosti kak proyavlenie grazhdansko-pravovogo metoda regulirovaniya obshchestvennykh otnoshenii: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Kazan', 2007. S. 6.
4. Kryuchkova P.V. Samoregulirovanie kak diskretnaya institutsional'naya al'ternativa regulirovaniya rynkov: diss. ... dokt. ekon. Nauk. M., 2006. S. 12, 13.
5. Leskova Yu.G. Samoregulirovanie kak ekonomicheskoe i pravovoe yavlenie // Zhurnal rossiiskogo prava. 2011. № 5. S. 52, 54.
6. Bogomolova T.P. Nepravitel'stvennye samoreguliruemye organizatsii kak institut stanovleniya grazhdanskogo obshchestva v sovremennoi Rossii: sotsiologicheskii analiz: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2006. S. 141.
7. Petrov D.A. Pravovye i ekonomicheskie predposylki samoregulirovaniya v sfere predprinimatel'stva // Rossiiskii ezhegodnik predprinimatel'skogo (kommercheskogo) prava. N 3. 2009 / Pod red. d.yu.n. V.F. Popondopulo. SPb.: Universitetskii izdatel'skii konsortsium "Yuridicheskaya kniga". 2010. S. 206.
8. Federal'nyi zakon ot 3 iyulya 2016 g. № 292-FZ «O vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii» // SZ RF. 4 iyulya 2016 g. № 27 (ch. I). St. 4225.
9. Federal'nyi zakon ot 2 iyulya 2010 goda № 151-FZ «O mikrofinansovoi deyatel'nosti i mikrofinansovykh organizatsiyakh» // SZ RF. 2010. № 27. St. 3435.
10. Ukazanie Banka Rossii ot 30 maya 2016 g. № 4027-U «O perechne obyazatel'nykh dlya razrabotki samoreguliruemymi organizatsiyami v sfere finansovogo rynka, ob''edinyayushchimi mikrofinansovye organizatsii, kreditnye potrebitel'skie kooperativy, bazovykh standartov i trebovaniyakh k ikh soderzhaniyu, a takzhe perechne operatsii (soderzhanii vidov deyatel'nosti) na finansovom rynke, podlezhashchikh standartizatsii v zavisimosti ot vida deyatel'nosti finansovykh organizatsii» // Vestnik Banka Rossii. 16 iyunya 2016 g. № 56.
11 Federal'nyi zakon ot 10 iyulya 2002 д. № 86-FZ «О Tsentral'nom Ьапке Rossiiskoi Federatsii (Вапке Rossii)» // SZ RF. 2002. № 28. St. 2790.
