CC BY-NC
28Контрольно-надзорные полномочия Банка России в сфере микрофинансовой деятельности
Зацепина Екатерина Михайловна
соискатель, ФГАОУ ВО "Российский университет дружбы народов" (РУДН) 117198, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 10 Zatsepina Ekaterina
Candidate at the Department of Administrai« and Finance Law of the RUDN 117198, Russia, Mascow, ul. Mklukho-Makla^e, 10
Статья из рубрики 'Теория и наука административного и муниципального права."
Аннотация. Автор подробно рассматривает основные контрольно-надзорные полномочия Банка России в сфере микрофинансовой деятельности. Структурное реформирование сферы микрофинансирования в России путем введения с июля 2016 г. института саморегулирования придало актуальность вопросам разграничения полномочий в сфере контроля и надзора, отнесенных к ведению публичных органов и организаций. В данной статье дана общая характеристика юрисдикционных полномочий Банка России в сфере микрофинансовой деятельности; значительное внимание уделено возложенным на Банк России функциям по осуществлению контроля и надзора. Определено соотношение понятий «контроль» и «надзор». Методологическую основу составляют общенаучные (анализ, синтез, классификация, описание) и частнонаучные (формально-догматический, системно-структурный, юридического толкования) методы познания. Научная новизна статьи обусловлена внесенными изменениями в Федеральный закон от 2 июля 2010 года № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях», а именно введением института саморегулирования в сфере микрофинансовой деятельности и делегированием им части полномочий Банка России в сфере контроля и надзора за микрокредитными и микрофинансовыми компаниями.
Ключевые слова: Банк России, контроль, надзор, проверки, реестр, административно-правовые отношения, микрофинансовые организации, микрофинансирование,
нормативно-правовое регулирование, КоАП РФ
DOI: 10.7256/2306-9945.2017.3.22197
Дата направления в редакцию: 16-03-2017
Дата публикации:
Abstract. The author studies the main regulatory functions of the Bank of Russia in the sphere of microfinance activities. The structural reform of microfinancing in Russia, which had consisted in the introduction of the institution of self-regulation in July 2016, actualized the issues of differentiation of regulatory functions of public authorities and organizations. The author characterizes the jurisdictional functions of the Bank of Russia in the sphere of microfinancing. Significant attention is given to the regulatory functions. The author defines the correlation between the concept of "control" and "supervision". The research methodology is based on general scientific (analysis, synthesis, classification, description)
and specific methods of cognition (formal-dogmatic, system-structural, and the method of legal interpretation). The scientific novelty of the study is determined by the amendments to the Federal law of 2 July 2010 "On microfinance activities and microfinance organizations", particularly by the introduction of the institution of self-regulation in the sphere of microfinancing and endowing them with some functions of the Bank of Russian in the sphere of regulation of microcredit and microfinance organizations.
Keywords: Administrative Offences Code of the Russian Federation, normative regulation, microfinancing , microfinance organizations, administrative relations, register, inspections, supervision, control, the Bank of Russia
Применительно к сфере деятельности микрофинансовых организаций полномочия в сфере контроля и надзора отнесены к ведению различных публичных государственных органов, при этом эксклюзивные контрольные и надзорные полномочия отнесены к компетенции особого публичного органа - Банка России. С момента введения института
саморегулирования в сфере микрофинансовой деятельности^1^ и установления обязательного вступления микрофинансовых и микрокредитных компаний в члены саморегулируемых организаций, система административно-правового регулирования и контроля Банка России была значительно реорганизована.
В настоящее время прямые формы надзора Банка России распространяются, прежде всего, на саморегулируемые организации в сфере микрофинансовой деятельности (далее также - саморегулируемые организации), а в некоторых случаях также на микрофинансовые и микрокредитные компании. Федеральным законом от 13 июля 2015 г.
№ 223-Ф3 «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»^2-контрольные полномочия Банка России за соблюдением микрофинансовыми организациями требований законодательства в сфере микрофинансовой деятельности были делегированы саморегулируемым организациям. Прямые формы контроля Банка России установлены п. 5.4. ч. 4 ст. 14 Федерального закона от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ
«О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях»^ в части соблюдения микрофинансовыми и микрокредитными компаниями экономических нормативов.
К ведению Банка России отнесены публичная регламентация деятельности микрофинансовых организаций, которая осуществляется в формах нормативно-правового регулирования, контроля и общего надзора. Так, Банк России устанавливает:
• порядок ведения государственного реестра микрофинансовых организаций (ч. 2 ст. 4);
• порядок и сроки направления уведомлений лицам, которые приобрели право распоряжаться 10 и более процентами голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал микрофинансовой организации (ч. 2 ст. 4.2.);
• формы документов, прилагаемых к заявлению на внесение сведений в государственный реестр микрофинансовых организаций, а также возможность их предоставления в электронном виде (п. 1, 6 ч. 4, ч. 5, ч. 8, ч. 9 ст. 5, п. 5.2. ч. 2 ст. 9);
• формы документов, выдаваемых Банком России в связи с включением в реестр микрофинансовых организаций (ч. 13 ст. 5);
• порядок определения и критерии существенности недостоверных отчетных данных микрофинансовых и микрокредитных компаний (ч. 1.2. ст. 7).
• отчетность микрофинансовых организаций, включая экономические нормативы (п. 5.2. ч. 2 ст. 9, ч. 3 ст. 15), а также иные документы, предусмотренные Федеральным законом
от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях».
Между тем вопросы соотношения понятия и сущности терминов «контроль» и «надзор» представляют собой одну из дискуссионных проблем теории права, свидетельствующей об отсутствии сформулированных в науке или на законодательном уровне методов их разграничения. Так, ряд ученых-4- не усматривают сущностных различий между дефинициями «контроль» и «надзор», употребляя данные понятия как взаимозаменяемые. Также отмечается, что и некоторые органы исполнительной власти принято называть контрольно-надзорными, так как предметом их деятельности является как осуществление контрольных мероприятий, так и надзор за деятельностью поднадзорных субъектов.
В поддержку позиции о различии в содержании понятий «контроль» и «надзор» некоторыми авторами приводятся доводы о том, что полномочия органов контроля по отношению к надзорным представляются более широкими, включающими в себя управление внутрихозяйственной деятельностью подконтрольных объектов, а надзорные функции реализуются только путем опосредованного влияния на поднадзорного
субъекта-5-. Многие юристы отмечают, что надзор, представляя собой суженный
контроль, входит в обобщающее понятие общий контроль-6!. Объем и характер применяемых мер принуждения также, по мнению некоторых авторов, свидетельствуют
об определенных различиях между контрольной и надзорной формами деятельности-7!. Грачева Е.Ю. считает, что понятия «контроль» и «надзор» различаются по преимуществу по объему проверяемой информации, так надзорные полномочия связаны с соблюдением обязательных правовых норм и правил, а в рамках контрольной деятельности проверяющие органы проверяют деятельность подконтрольного субъекта на предмет
целесообразности-8!.
В качестве оснований, позволяющих провести понятийную грань между контрольной и
надзорной деятельностью, ученые-административисты-9- предлагают учитывать также субъектов, их осуществляющих, и объекты наблюдения. По их мнению, государственные органы, специализирующиеся исключительно на контрольных мероприятиях отличны от тех министерств и ведомств, реализующих надзорные полномочия. Аналогичное утверждение выдвигается и в отношении подконтрольных субъектов, которые не следует отождествлять с поднадзорными юридическими и физическими лицами. При этом указанная дифференциация представляется не совсем логичной, так как, к примеру, Банк России в соответствии законодательством РФ выступает одновременно органом валютного регулирования и валютного контроля (ст. 54 Федерального закона от 10 июля
2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России-10- и органом банковского регулирования и банковского надзора (ст. 56 указанного Федерального закона).
Применительно к публичным отношениям в сфере микрофинансовой деятельности, стоит отметить, что в Базовом законе о Банке России и в Базовом законе о микрофинансовой деятельности законодатель при перечислении полномочий Банка России в отношении деятельности некредитных финансовых организаций, с одной стороны, разделяет указанные два термина. Так, в п. 5.4 ч. 4 ст. 14 Базового закона о микрофинансовой деятельности говорится именно об осуществлении контроля за соблюдением экономических нормативов, в свою очередь, в части соблюдения микрофинансовыми и микрокредитными компаниями требований законодательства в области микрофинансовой
деятельности речь уже идет о надзорных полномочиях Банка России (ч. 2 ст. 14 Базового закона о микрофинансовой деятельности). При этом, с другой стороны, каких-либо существенных различий в процедурных мероприятиях контрольной и надзорной деятельности Банка России не усматривается.
Ведомственной правовой регламентацией Банка России установлены две организационно-правовые формы проведения контроля в сфере микрофинансовой деятельности, а именно: выездные и камеральные проверки, осуществляемые непосредственно должностными лицами Банка России!-11!, а также выездные проверки, инициируемые Банком России и проводимые аудиторскими организациями!-12!. Правовые основания проведения контроля не установлены вышеуказанными базовыми федеральными законами, отсутствует соответствующая регламентация и в ведомственных актах. Этими нормативно-правовыми актами предусмотрена возможность проведения проверок только по инициативе Банка России, в том числе и в случаях, когда они проводятся аудиторскими организациями по поручению Банка России. Также как и в иных федеральных законах, устанавливающих отраслевые контрольные полномочия,
например, применительно к санитарно-эпидемиологическому надзору^13!, федеральному государственному надзору за соблюдением трудового законодательства, в сфере микрофинансовой деятельности предусмотрена возможность проведения проверок по заявлениям граждан, должностных лиц и организаций. Для этих целей при Банке России действует Служба по защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров, а в девятнадцати региональных отделениях главных управлений Банка России созданы ее территориальные подразделения. Так, как следует из материалов по
делу № А45-95/2016, рассмотренному Седьмым арбитражным апелляционным судом!-14!, Банк России инициировал проведение проверки в отношении микрофинансовой организации «Лайм-Займ» на основании поступившего обращения гражданина, содержащего сведения о нарушении микрофинансовой организацией законодательства Российской Федерации о микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях.
Опосредованное воздействие на правовое регулирование оказывают другие полномочия Банка России, прежде всего, в сфере нормативной регламентации. Банк России как особый публичный орган управомочен регламентировать обыденную хозяйственную деятельность микрофинансовых организаций, устанавливая своими нормативными актами обязательные для исполнения экономические нормативы. Установление Банком России обязательных экономических нормативов деятельности микрофинансовых организаций предусмотрено п. 5.1., 5.2, 5.3 ч. 4 ст. 14 Базового закона о микрофинансовой деятельности. Руководствуясь такими властными полномочиями, Банк России устанавливает доминирующие области контроля в сфере хозяйственной деятельности микрофинансовых организаций. Властные полномочия Банка России в сфере нормативного регулирования включают в себя не только принятие соответствующих норм и правил, но и обеспечение контроля за их исполнением. Таким образом, Банк России обязан осуществлять контроль не только за соблюдением микрофинансовыми организациями установленных им экономических нормативов, как непосредственно предусмотрено Базовым законом о микрофинансовой деятельности, но обеспечивать контроль и в иных сферах нормативного-правового регулирования, отнесенных к ведению Банка России (ч. 1.2. ст. 7 Базового закона о микрофинансовой деятельности).
Банк России устанавливает информационные обязанности микрофинансовых организаций и контролирует их выполнение, в том числе применительно к предоставлению документированной информации в случаях, установленных
федеральным законом. Полномочия Банка России опосредованы нормативно-правовым регулированием, отнесенным к его ведению. Нормативно-правовыми актами Банка России определяются виды соответствующих административных процедур и стадийность
их реализации-15-. Непосредственная обязанность Банка России по ведению контроля в сфере деятельности микрофинансовых организаций устанавливается статутным актом -Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», а также Базовым законом о микрофинансовой деятельности. Установление контрольного правомочия статутным актом представляет собой разновидность правоограничительных действий, и в этом случае их правовая регламентация допускается только федеральным законом (см. ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
Неисполнение или ненадлежащее исполнение микрокредитными и микрофинансовыми компаниями и саморегулируемыми организациями установленных требований влечет за собой опосредованное публичное санкционирование, а именно: инициацию Банком России процедуры привлечения нарушителя к административной ответственности, либо непосредственное применение Банком России санкций, установленных базовыми законами о микрофинансовой деятельности (п. 1, 2, 3, 4, 6 ч. 1.1 ст. 7, п. 7.1. ч. 4 ст. 14, п. 8 ч. 4 ст. 14 Базового закона о микрофинансовой деятельности) и саморегулируемых организациях (п. 2, 3, 4 ч. 4 ст. 28 Базового закона о саморегулируемых организациях).
Следует отметить, что виды санкций, применяемые к микрофинансовым, микрокредитным компаниям и к саморегулируемым организациям, также как и устанавливаемые ими правоограничения имеют определенное сходство. Публичные санкции, применяемые к указанным организациям, предусматривают частичное или полное прекращение юридических правомочий саморегулируемых организаций и микрофинансовых организаций. Так, в случаях, перечисленных в п. 1- 6 ч. 1.1. ст. 7 Базового закона о микрофинансовой деятельности, санкции Банка России не только устанавливают частичные имущественные обременения, но и влекут полное прекращение статуса микрофинансовых и микрокредитных компаний.
Применению Банком России публичных санкций к правонарушителю предшествует контрольная деятельность Банка России. Неисполнение микрофинансовыми организациями обязанностей, установленных Базовым законом о микрофинансовой деятельности, или ненадлежащее исполнение может быть выявлено в процессе проведения выездных или камеральных проверок, проводимых Банком России.
Учитывая изложенное, в рамках данной статьи мы смогли дать только общую характеристику юрисдикционных полномочий Банка России в сфере микрофинансирования, опосредованных осуществлением контроля и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций, а также микрофинансовых и микрокредитных компаний.
Библиография
1. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 292-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ. 4 июля 2016 г. № 27 (часть I) ст. 4225.
2. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 223-Ф3 «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» // СЗ РФ. 2015. № 29 (часть I). - ст. 4349.
3. Федеральный закон от 2 июля 2010 года № 151-ФЗ «О микрофинансовой
деятельности и микрофинансовых организациях» // СЗ РФ. 2010. № 27. ст. 3435.
4. Беляев В.П. Надзор и контроль как формы юридической деятельности // Политика и право. 2002. № 5. С. 25.
5. Казакбиева Л.Т. Банковский надзор как финансово-правовая категория. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 45.
6. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М.: Юристь, 1996. С. 211.
7. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» / Под общ. ред. В.Ю. Панченко, 2012. С. 54.
8. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. Дисс... докт. юрид. наук. М., 2000. 235 с.
9. Административное право: учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристь, 2000. С. 454-460.
10. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. ст. 2790.
11. Инструкция Банка России от 24 апреля 2014 г. № 151-И «О порядке проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций и саморегулируемых организаций некредитных финансовых организаций уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)» // Вестник Банка России. 2014. № 68.
12. Положение Банка России от 7 августа 2014 г. № 427-П «О порядке проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций аудиторскими организациями по поручению Банка России» // Вестник Банка России. 2014. № 79.
13. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ.1999. № 14 ст. 1650.
14. Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 15 августа 2016 г. № 07АП-5553/16 // Документ опубликован не был. Доступ из системы КонсультантПлюс.
15. Указание Банка России от 28 марта 2016 г. № 3984-У «О порядке ведения Банком России государственного реестра микрофинансовых организаций, форме заявления о внесении сведений о юридическом лице в государственный реестр микрофинансовых организаций, форме сведений об учредителях (участниках, акционерах) юридического лица, форме свидетельства о внесении сведений о юридическом лице в государственный реестр микрофинансовых организаций и порядке его переоформления, формах заявлений об изменении вида микрофинансовой организации и осуществлении деятельности в виде микрофинансовой компании или осуществлении деятельности в виде микрокредитной компании, форме и порядке представления документов и информации, подтверждающих наличие собственных средств (капитала) и источники происхождения средств, внесенных учредителями (участниками, акционерами)» // Вестник Банка России. 2016. № 69.
References (transliterated)
1. Federal'nyi zakon ot 3 iyulya 2016 g. № 292-FZ «O vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii» // SZ. 4 iyulya 2016 g. № 27 (chast' I) st. 4225.
2. Federal'nyi zakon ot 13 iyulya 2015 g. № 223-FZ «O samoreguliruemykh
organizatsiyakh v sfere finansovogo rynka» // SZ RF. 2015. № 29 (chast' I). - st. 4349.
3. Federal'nyi zakon ot 2 iyulya 2010 goda № 151-FZ «O mikrofinansovoi deyatel'nosti i mikrofinansovykh organizatsiyakh» // SZ RF. 2010. № 27. st. 3435.
4. Belyaev V.P. Nadzor i kontrol' kak formy yuridicheskoi deyatel'nosti // Politika i pravo. 2002. № 5. S. 25.
5. Kazakbieva L.T. Bankovskii nadzor kak finansovo-pravovaya kategoriya. Diss. ... kand. yurid. nauk. M., 2004. S. 45.
6. Manokhin V.M., Adushkin Yu.S., Bagishaev Z.A. Rossiiskoe administrativnoe pravo. M.: Yurist', 1996. S. 211.
7. Nauchno-prakticheskii kommentarii k Federal'nomu zakonu «O zakupkakh tovarov, rabot, uslug otdel'nymi vidami yuridicheskikh lits» / Pod obshch. red. V.Yu. Panchenko, 2012. S. 54.
8. Gracheva E.Yu. Problemy pravovogo regulirovaniya gosudarstvennogo finansovogo kontrolya. Diss... dokt. yurid. nauk. M., 2000. 235 s.
9. Administrativnoe pravo: uchebnik / Pod red. Yu.M. Kozlova, L.L. Popova. M.: Yurist', 2000. S. 454-460.
10. Federal'nyi zakon ot 10 iyulya 2002 g. № 86-FZ «O Tsentral'nom banke Rossiiskoi Federatsii (Banke Rossii)» // SZ RF. 2002. № 28. st. 2790.
11. Instruktsiya Banka Rossii ot 24 aprelya 2014 g. № 151-I «O poryadke provedeniya proverok deyatel'nosti nekreditnykh finansovykh organizatsii i samoreguliruemykh organizatsii nekreditnykh finansovykh organizatsii upolnomochennymi predstavitelyami Tsentral'nogo banka Rossiiskoi Federatsii (Banka Rossii)» // Vestnik Banka Rossii. 2014. № 68.
12. Polozhenie Banka Rossii ot 7 avgusta 2014 g. № 427-P «O poryadke provedeniya proverok deyatel'nosti nekreditnykh finansovykh organizatsii auditorskimi organizatsiyami po porucheniyu Banka Rossii» // Vestnik Banka Rossii. 2014. № 79.
13. Federal'nyi zakon ot 30 marta 1999 g. № 52-FZ «O sanitarno-epidemiologicheskom blagopoluchii naseleniya» // SZ RF.1999. № 14 st. 1650.
14. Postanovlenie Sed'mogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 15 avgusta 2016 g. № 07AP-5553/16 // Dokument opublikovan ne byl. Dostup iz sistemy Konsul'tantPlyus.
15. Ukazanie Banka Rossii ot 28 marta 2016 g. № 3984-U «O poryadke vedeniya Bankom Rossii gosudarstvennogo reestra mikrofinansovykh organizatsii, forme zayavleniya o vnesenii svedenii o yuridicheskom litse v gosudarstvennyi reestr mikrofinansovykh organizatsii, forme svedenii ob uchreditelyakh (uchastnikakh, aktsionerakh) yuridicheskogo litsa, forme svidetel'stva o vnesenii svedenii o yuridicheskom litse v gosudarstvennyi reestr mikrofinansovykh organizatsii i poryadke ego pereoformleniya, formakh zayavlenii ob izmenenii vida mikrofinansovoi organizatsii i osushchestvlenii deyatel'nosti v vide mikrofinansovoi kompanii ili osushchestvlenii deyatel'nosti v vide mikrokreditnoi kompanii, forme i poryadke predstavleniya dokumentov i informatsii, podtverzhdayushchikh nalichie sobstvennykh sredstv (kapitala) i istochniki proiskhozhdeniya sredstv, vnesennykh uchreditelyami (uchastnikami, aktsionerami)» // Vestnik Banka Rossii. 2016. № 69.
