CC BY
62
Жилищный кодекс Российской Федерации - предложения по совершенствованию
С.А. Шенфельд
директор департамента жилищной политики администрации города Омска
О «проблемных местах» Жилищного кодекса Российской Федерации (ЖК РФ), вступившего в силу 1 марта 2005 года, ведется много разговоров, к кодексу даются различные комментарии, причем каждый юрист считает необходимым указать на «огрехи» в кодексе и путаницу, которую он внес в жилищные правоотношения. Однако хороший юрист не тот, кто критикует закон, а тот, кто находит решение правовых задач с его помощью. Стремясь соблюдать «норму» закона, при отсутствии таковой юрист следует «духу» закона.
Развитие жилищных правоотношений давно требовало современной правовой базы, отвечающей требованиям реальной жизни.
Жилищный кодекс РСФСР был направлен на регулирование правоотношений в условиях социалистической действительности: плановые поставки, федеральное бюджетное финансирование, сильная материальная база государственных предприятий и безальтернативные способы улучшения жилищных условий граждан - по месту жительства или работы в порядке очередности или путем участия в жилищных строительных кооперативах (ЖСК).
Новый ЖК РФ определил роль органов местного самоуправления в формировании и реализации жилищных правоотношений, установив круг их полномочий:
1) признание граждан малоимущими в целях обеспечения их жилыми помещениями на условиях договора социального найма за счет муниципального жилищного фонда;
2) предоставление специализированных жилых помещений, жилых помещений в об-
щежитиях, жилых помещений маневренного фонда, жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения, жилых помещений фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, жилых помещений фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами, жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан;
3) установление нормы предоставления площади жилого помещения и учетной нормы площади жилого помещения;
4) установление размера платы за пользование жилым помещением (платы за наем), платы за содержание и ремонт жилого помещения для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
5) установление размера платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом;
6) утверждение нормативов потребления коммунальных услуг;
7) установление тарифов для расчета размера платы за коммунальные услуги;
8) установление размера платы за содержание и ремонт жилого помещения, если собственники помещений в многоквартирном доме на их общем собрании не приняли решение об установлении такого размера;
9) установление стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищнокоммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в
совокупном доходе семьи, отличных от установленных региональных стандартов, если это улучшает положение граждан, получающих такие субсидии;
10) предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан за счет средств местного бюджета;
11) управление многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности муниципального образования.
Новеллой нового Жилищного кодекса является установление полномочий органов местного самоуправления. Общий перечень полномочий дан в статье 14 ЖК РФ, а их конкретизация - в других статьях кодекса, а также в законодательных актах, принятых во исполнение ЖК РФ.
Приведенный перечень далеко не исчерпывающий, но указанные направления деятельности в жилищной сфере являются приоритетными на ближайшую перспективу. Однако без достаточной правовой базы, регламентирующей деятельность органов местного самоуправления по осуществлению своих полномочий, деятельность ни по одному из направлений не может быть реализована в полной мере. Соблюдение прав граждан на жилище может быть обеспечено органами местного самоуправления только на принципах законности их деятельности, гласности в достижении поставленных перед ними федеральным законодательством целей и задач.
Так, в целях реализации полномочий органов местного самоуправления и с намерением ускорить процесс необходимого правотворчества, органами местного самоуправления города Омска совместно с органами государственной власти Омской области был разработан Закон Омской области от
28.12.2005 № 722-ОЗ «О государственной политике Омской области в жилищной сфере». Этот правовой акт является основополагающим в региональной системе жилищного законодательства, так как он:
• содержит положения о полномочиях органов государственной власти Омской
области и органов местного самоуправления в жилищной сфере;
• устанавливает порядок признания граждан малоимущими в целях обеспечения их жилыми помещениями;
• регулирует порядок ведения учета граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях и другие положения жилищного законодательства.
При подготовке Закона Омской области были приняты во внимание Методические рекомендации об утверждении порядка ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях по договорам социального найма и по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления жилых помещений по договорам социального найма1. Закон частично учитывает правовые позиции, указанные в Методических рекомендациях, но, принимая во внимание трудоемкость применения этих рекомендаций (финансовые, временные, трудовые затраты), на первом этапе реализации новых норм жилищного законодательства была выбрана позиция минимизации затрат и упрощения понимания смысла термина «малоимущие граждане».
Определение гражданина малоимущим в целях признания его нуждающимся в жилом помещении осуществлялось только на основании расчета дохода (по сокращенному перечню источников дохода) и справки налогового органа о размере уплаченного налога на имущество, принадлежащее на праве собственности членам семьи гражданина.
Предлагая вести учет граждан, признанных малоимущими, которым предоставляются жилые помещения из муниципального жилищного фонда, Закон, к сожалению, не предусматривает иных категорий граждан, которым в ином порядке и по иным основаниям предоставлялось бы жилое помещение из государственного жилищного фонда, несмотря на то, что федеральным законодателем такая возможность предусмотрена. В действительности проблема заклю-
1 Методические рекомендации утверждены приказами Министерства регионального развития Российской Федерации от 25 февраля 2005 года № 17 и № 18.
чается в том, что такие категории граждан, как ветераны Великой Отечественной войны, работники бюджетной сферы и некоторые другие категории граждан, имеют размер дохода незначительно выше, чем установленный «пороговый доход» - прожиточный минимум по основным демографическим группам населения, соответственно, они не могут быть признаны малоимущими. Однако эти граждане не могут самостоятельно, за счет собственных средств, решить жилищную проблему, они также не являются участниками государственных федеральных программ, так как не признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий. Указанные категории граждан оказались в «заколдованном круге»: и не бедные - «не малоимущие», и не богатые -самостоятельно не могут решить жилищную проблему.
Жилищный кодекс Российской Федерации не только существенно сократил перечень оснований признания граждан нуждающимися, но и перераспределил обязанность по обеспечению отдельных категорий граждан жилыми помещениями между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
В соответствии с ЖК РФ граждане, отнесенные к категории «дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей», во внеочередном порядке обеспечиваются жилыми помещениями за счет государственных бюджетных средств. Однако судебная практика в городе Омске сложилась так, что суды общей юрисдикции обязывали администрацию города Омска за счет средств местного бюджета обеспечивать граждан указанной категории жилыми помещениями. Для преодоления этой проблемы администрация города Омска обратилась в правительство Омской области с предложением о финансировании приобретения жилых помещений для детей-си-рот за счет средств бюджета Омской области. В областном бюджете на 2007 год для города Омска предусмотрено выделение 32 миллионов рублей на указанные цели. Можно обсуждать недостаточный размер этих средств, но главное - первый шаг сделан.
Законодательным Собранием Омской области принят Закон Омской области от
16.11.2006 № 806-ОЗ «Об обеспечении жилой площадью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», в соответствии с которым устанавливается порядок обеспечения жилой площадью по договорам социального найма проживающих на территории Омской области, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и детей, находящихся под опекой (попечительством) после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы. При этом Омская область передает на неограниченный срок органам местного самоуправления городского округа и муниципальных районов Омской области (органам местного самоуправления Омской области) полномочия по обеспечению жилой площадью по договорам социального найма указанных граждан.
Формирование пакета нормативной базы продолжил Омский городской Совет, принявший решение «О найме жилых помещений в муниципальном жилищном фонде города Омска», которым предусматривается рыночный подход к расчету платы за наем, но с утверждением перечня категорий льготников. Принятие указанного правового акта позволяет обеспечивать жилыми помещениями на условиях «коммерческого» найма тех граждан, которые в соответствии с жилищным законодательством не могут быть отнесены к категории нуждающихся в улучшении жилищных условий или не могут быть признаны таковыми, но в силу определенных жизненных обстоятельств остро нуждаются в «крыше над головой». Ранее этот процесс осуществлялся путем предоставления жилых помещений в аренду муниципальным предприятиям и учреждениям с правом последующего предоставления гражданам на праве временного пользования. Соответственно, доход от использова-
ния муниципальной собственности поступал в кассу организации. Предусмотренный решением Омского городского Совета механизм пользования жилыми помещениями на условиях договоров найма предполагает создание дополнительного источника бюджетных средств (от использования муниципальной собственности).
Кроме того, в настоящее время Омским городским Советом рассматривается решение о порядке предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда - общежития, служебные жилые помещения, помещения маневренного фонда.
В целях эффективной деятельности администрации города Омска создан департамент жилищной политики администрации города Омска, к компетенции которого отнесены полномочия по формированию и распределению объектов муниципального жилищного фонда, обеспечению законности действий органов местного самоуправления города в жилищной сфере, а также полномочия по обеспечению реализации полномочий мэра города Омска по управлению муниципальным жилищным фондом.
Концентрация в одном структурном подразделении всех основных функций местного самоуправления в жилищных правоотношениях позволит обеспечить реализацию конституционного права граждан города Омска на жилище. Соблюдение принципа «одного окна» позволит минимизировать материальные, временные и физические затраты граждан при обращении в органы местного самоуправления для заключения соответствующих договоров социального найма, мены, купли-продажи и т. п.
Помимо этого, одним из приоритетных направлений деятельности департамента является сопровождение и реализация федеральных и областных программ в жилищной сфере - разъяснительная работа с гражданами, формирование списков граждан, которые могут быть участниками той или иной программы, а также формирование необходимого набора документов, позволяющих реализовать это право, оказание содействия в подборе вариантов жилых помещений и реализации сертификата (свидетельства) на жилищную субсидию.
Для исполнения правовой нормы Закона Омской области о единой очереди на территории муниципального образования проводится масштабная работа по инвентаризации очередности в пяти административных округах города Омска. В целях снижения социальной напряженности в городе разработаны Методические рекомендации по инвентаризации очередности, утвержденные мэром города Омска, доведенные до сведения населения путем размещения их на стендах в зданиях администраций административных округов. К работе привлечены представители территориального общественного самоуправления, которые «пошли в народ» с разъяснением деятельности органов местного самоуправления по наведению порядка в ведении учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилого помещения на условиях договора социального найма. Органы государственной власти обеспечивают быструю доставку необходимой информации из паспортных столов, органов ЗАГС, органов государственной регистрации прав на объекты недвижимости и сделок с ним и т. п. Вся эта работа осуществляется с единственной целью -обеспечить право граждан, которые действительно имеют это право, на получение жилого помещения муниципального жилищного фонда не через десятилетия, а в обозримом будущем.
В пакет «жилищных» правовых актов органов местного самоуправления входит постановление мэра города Омска «Об оформлении документов о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые, а также о проведении переустройства и (или) перепланировки жилых помещений», в котором конкретизирована деятельность администраций административных округов по реализации полномочий органов местного самоуправления города Омска по осуществлению указанных переводов жилых помещений и их модернизации.
Комиссионное рассмотрение вопроса о переводе и реконструкции помещения обеспечивает объективность, всесторонность, законность принимаемого решения. Упрощение процедуры решения жилищных проблем граждан позволяет сократить количест-
во нуждающихся в жилых помещениях, улучшить жилищные условия граждан, приведя их к современному уровню комфортности.
В соответствии с полномочиями органов местного самоуправления и на основании требований ЖК РФ принято постановление мэра города Омска «Об установлении учетной нормы площади жилого помещения и нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма». Эта норма устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов.
В соответствии с ранее действовавшими правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Омской области2 жилое помещение предоставлялось гражданам в размере не менее 18 квадратных метров общей площади жилья на одного человека. Принимая во внимание сложившуюся практику предоставления жилых помещений в городе Омске, формировавшуюся несколько лет, в целях сохранения преемственности правовой основы предоставления жилых помещений гражданам на территории города Омска, а также в целях предотвращения социальной напряженности в жилищной сфере сохранен размер нормы предоставления жилого помещений - 18 квадратных метров.
При формировании подходов к установлению размера учетной нормы также была принята во внимание ранее действовавшая норма. В соответствии с указанными правилами учета граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий признавались граждане, имеющие обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи менее 7 квадратных метров. Исходя из соотношения размера общей и жилой площади в квартире многоквартирного жилого дома как 2:1, с учетом проектировочных тенденций в сторону увеличения площади подсобных и вспомогательных помещений (не относя-
щихся к жилой площади) установлена учетная норма в размере 15 квадратных метров.
Большое количество жалоб поступило в администрацию города Омска в связи с отменой постановления мэра города «О перерасчете оплаты коммунальных услуг при временном отсутствии граждан». Согласно указанному правовому акту устанавливался более «щадящий» порядок оплаты коммунальных услуг при их фактическом неиспользовании. В нем содержался достаточно большой перечень обстоятельств отсутствия граждан по месту жительства, при наступлении которых граждане освобождались от коммунальных платежей. Однако в пункте 11 статьи 155 ЖК РФ установлено, что неиспользование собственниками, нанимателями или иными лицами помещений не является основанием невнесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги. При временном отсутствии граждан внесение платы за отдельные виды коммунальных услуг, рассчитываемой исходя из нормативов потребления, осуществляется с учетом перерасчета платежей за период временного отсутствия граждан в порядке, утвержденном Правительством Российской Федерации. Следует обратить внимание, что речь идет только о плате за коммунальные услуги, но не о плате за наем помещения.
Жилищный кодекс Российской Федерации определил место органов местного самоуправления в системе правоотношений по решению вопросов обеспечения жителей муниципального образования жилыми помещениями. Наряду с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления ЖК РФ отнесено обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями по договорам социального найма. Решение поставленной задачи возможно несколькими путями:
1) строительство жилых помещений социального жилищного фонда (этот вариант является бюджетозатратным, в бюджете города Омска средства на указанные цели не предусмотрены, соответственно, необходи-
2 Правила утверждены указом губернатора Омской области от 31 марта 2004 года № 77 (в редакции от 18 ноября 2004 года). В настоящее время эти правила утратили силу.
мо рассматривать иные варианты решения жилищных проблем малоимущих граждан);
2) обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями за счет участия инвесторов в развитии жилищной сферы города.
В настоящее время подписано трехстороннее соглашение между правительством Омской области, муниципалитетом города Омска и инвестором. Для каждого участника определена своя функция: инвестор выполняет строительную функцию, правительство Омской области осуществляет координацию работ по оказанию финансовой поддержки прежде всего в решении проблем создания внеплощадочных сетей, муниципалитет занимается решением проблем землеотвода, проектной документацией, осуществляет координацию хода строительства. Согласно соглашению муниципалитет получит 10 процентов от сдаваемого жилья для решения проблем очередников, которые должны обеспечиваться жильем за счет муниципального жилищного фонда. Строители рассчитываются с городом только квадратными метрами, но не деньгами в размере стоимости этих метров, так как, получая прибыль на территории города, строя жилье для богатых, не следует забывать и о малоимущих гражданах, которые не могут приобрести жилье по рыночной цене.
Кроме того, по-прежнему осуществляется обеспечение жильем работников бюджетной сферы, в первую очередь врачей и учителей, жилыми помещениями социального жилищного фонда на условиях долевого участия, путем предоставления ссуд на строительство (приобретение) жилья. При этом учитывается необходимость расположения жилья недалеко от места работы, например участкового врача, участкового уполномоченного милиции и других категорий граждан. Активную поддержку в этом вопросе городу оказывает губернатор Омской области, так как нерешенность финансовых проблем может свести к нулю все самые благие начинания.
Впервые на территории города построен поселок индивидуальных домовладений (106 домов), которые предоставлены работ-
никам бюджетной сферы, нуждающимся в улучшении жилищных условий и состоящим на жилищном учете. Разрешение жилищной проблемы позволило решить кадровый вопрос в таких «небогатых» сферах деятельности, как здравоохранение, образование, культура, физическая культура и т. п.
Однако даже самое лучшее законодательство неспособно предоставить ответы на все возможные вопросы и готовые решения к задачам, которые появляются в многообразной жизни общества.
Активное изучение практики, в том числе соседних регионов, обмен опытом, например на таких встречах, как заседания Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, по отдельным направлениям деятельности местного самоуправления обогащают правовое поле и позволяют двигаться вперед в реализации планов и задач муниципалитетов. Выработка оптимальных путей решения возникающих проблем позволяет «снизу» формировать правовые нормы федерального законодательства.
О несовершенстве Жилищного кодекса Российской Федерации много и долго говорят почти все юристы на совещаниях и конференциях всех уровней, как бы соревнуясь, кто больше найдет погрешностей. Множество проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в ЖК РФ - тому подтверждение. Омская область тоже внесла свой «вклад» в эту «копилку» - проект федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации» от Омской области находится на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (Госдума). Но ценность юридических знаний не в том, чтобы суметь поставить вопрос, а в том, чтобы найти его решение. Общение с представителями депутатского корпуса Госдумы, разработчиками ЖК РФ показало, какой подход к формированию законодательства является наиболее приоритетным - сложившаяся на местах практика, судебные прецеденты и вынесенные прокурорские вердикты «питают почву» изменений федерального законодательства.
Окончание в следующем номере.
