CC BY
81
Жилищный кодекс Российской Федерации - предложения
*
по совершенствованию
С.А. Шенфельд
директор департамента жилищной политики администрации города Омска
Проект федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации», подготовленный правительством Омской области совместно с администрацией города Омска, содержит не только критику правовых норм, но и предложения по их совершенствованию.
Рассмотрим некоторые позиции, которые вошли в законопроект.
1. В статье 4 ЖК РФ определен круг участников жилищных правоотношений: граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
Если статус юридических лиц и государственных (муниципальных) органов регулируется отдельными законодательными актами, то понятие «гражданин» имеет множество смыслов и значений. В жилищных правоотношениях стороны имеют определенные права и несут обязанности, которые могут быть реализованы только совершеннолетними дееспособными лицами. Вместе с тем конституционные права, в том числе на жилище, не могут быть ограничены возрастными критериями. Неоднозначность толкования понятия «гражданин» в жилищных правоотношениях вытекает из положения Методических рекомендаций Министерства регионального развития Российской Федерации3, устанавливающего, что при определении гражданина в качестве малои-
мущего принимается во внимание материальное содержание ребенка (категория «дети-сироты») в период нахождения его в детском государственном учреждении.
Предлагается преодолеть указанную неопределенность в понятиях и точно указать, что в жилищных правоотношениях субъектом может быть только совершеннолетний гражданин, способный нести ответственность и реализовать права в жилищной сфере.
2. В соответствии с положениями ЖК РФ учет граждан, которым предоставляются жилые помещения по договорам социального найма, ведется органами местного самоуправления.
Однако и категории граждан, и критерии предоставления им жилых помещений в муниципальном и государственном жилищных фондах различны. Из муниципального жилищного фонда помещения предоставляются только малоимущим гражданам, а из государственного жилищного фонда - только категориям граждан, установленным государственными органами власти.
Ведение учета граждан неразрывно связано с принятием решения о предоставлении жилого помещения, а также с контролем за правильностью и обоснованностью принятия этого решения. Однако у органов государственной власти нет права осуществлять контроль за деятельностью органов
* Начало см. // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. №1.
3 Методические рекомендации об утверждении порядка ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях по договорам социального найма и по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления жилых помещений по договорам социального найма утверждены приказами Министерства регионального развития Российской Федерации от 25 февраля 2005 года № 17 и № 18.
местного самоуправления при реализации полномочий по вопросам местного значения.
Складывается странная ситуация, при которой муниципалитет признает гражданина нуждающимся, ведет учет, то есть определяет, «кому» предоставляется жилое помещение, а государственные органы власти реализуют федеральные и региональные программы, перечисляют значительные денежные средства тем, кого определил муниципалитет. Имея полномочия по учету государственного жилищного фонда, субъекты Российской Федерации самоустранились от вопросов его предоставления установленным ими категориям граждан, учет которых оптимально должны бы вести сами государственные органы. Осуществление такой деятельности позволило бы «разгрузить» органы местного самоуправления от обязательств по обеспечению муниципальными квартирами тех категорий граждан, которые были поставлены на учет (первоочередной, внеочередной) в соответствии с федеральными правовыми актами и правовыми актами регионального законодательства. Передача обязательств по обеспечению граждан жилыми помещениями на тот уровень, который эти обязательства установил, позволило бы распределить нагрузку по предоставлению жилых помещений на всех субъектов жилищных правоотношений.
Таким образом, предлагается ведение учета малоимущих граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений из муниципального жилищного фонда, определить как функцию органов местного самоуправления, а ведение учета граждан, относящихся к категориям, установленным органами государственной власти (Российской Федерации или субъектов Российской Федерации), жилые помещения которым предоставляются в государственном жилищном фонде, - как полномочия соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
3. Полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере определены не только ЖК РФ, но и Федеральным законом «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации».
В целях приведения норм жилищного законодательства в соответствие с положениями законодательства о местном самоуправлении предлагается дополнить полномочия муниципалитетов, указанных в статье 14 ЖК РФ, полномочиями в следующих сферах:
• строительство муниципального жилищного фонда;
• управление муниципальным жилищным фондом коммерческого использования;
• предоставление субсидий за счет местного бюджета на приобретение или строительство жилого дома;
• установление платы за пользование муниципальным жилым помещением (по аналогии с арендной платой за пользование муниципальным нежилым помещением) и т. д.
Конкретизация указанных полномочий в ЖК РФ позволит органам местного самоуправления эффективно осуществлять свои функции, в том числе путем правомерного нормативного регулирования своей деятельности.
4. Положения ЖК РФ, регулирующие права собственников жилых помещений в отношении общего имущества дома, не позволяют осуществить реализацию правовой нормы о переводе нежилого помещения в жилое помещение. Так, перевод не допускается, если такое помещение обременено правами каких-либо лиц. Однако в соответствии с положениями главы 6 ЖК РФ на любое нежилое помещение в многоквартирном жилом доме всегда имеются права всех собственников жилых помещений дома (то есть права третьих лиц). Поэтому указанное ограничение следует исключить из Жилищного кодекса.
5. Также предлагается внести изменения в отдельные статьи ЖК РФ, устанавливающие порядок распоряжения общим имуществом многоквартирного жилого дома. При этом право принятия решения об отчуждении общего имущества в собственность одного из собственников жилых помещений в многоквартирном жилом доме через пере-
вод нежилого помещения в жилое, целесообразно передать общему собранию собственников.
Поскольку в компетенцию общего собрания входят все вопросы управления общим имуществом в доме, то было бы логично, чтобы и вопросы передачи права собственности на общее имущество (перевод жилого помещения в нежилое) решались общим собранием.
Действующая редакция ЖК РФ устанавливает требование о необходимости в указанных случаях получения согласия всех собственников в доме. Однако получить согласие всех собственников жилых помещений в многоквартирном жилом доме нереально по следующим причинам:
1) собственников может быть больше, чем жилых помещений в многоквартирном жилом доме, если на одно помещение имеются права собственности у нескольких лиц - членов семьи;
2) некоторые собственники могут отсутствовать длительное время, проживая в другом месте, а поиск их затруднен или невозможен;
3) для установления всех собственников жилых помещений в доме, чье согласие необходимо получить, гражданин должен иметь возможность доступа к источникам информации о правах собственности на недвижимость, что невозможно для простого гражданина.
Получить необходимое согласие собственников на перевод нежилого помещения в жилое помещение и дальнейшую передачу его в собственность одного из собственников возможно в форме решения общего собрания. При этом собрание может быть проведено путем заочного голосования. Решение общего собрания собственников жилых помещений позволит реализовать интересы большинства против интересов одного собственника, не давшего согласия на такие действия и, соответственно, сделавшего невозможным перевод нежилого помещения в жилое.
6. Вопросы управления общим имуществом в многоквартирном жилом доме, которые обсуждаются на общем собрании собственников, неоднозначны:
• часть вопросов имеет материальное значение, так как касается вложения денежных средств в содержание, ремонт, обустройство мест общего пользования и т. д. В этой ситуации доля материального участия каждого собственника в расходах должна соответствовать доле собственности гражданина в доме;
• часть вопросов связана с реализацией права собственности на общее имущество дома в целом, то есть имеет «разрешительный» характер, соответственно, это право не может зависеть от размера (доли) жилого помещения, находящегося в собственности лица.
Из «житейской логики» следует, что чем меньше общего имуществ, тем меньше расходов на его содержание. Поскольку материальная заинтересованность в решении указанных вопросов неодинаковая, то и подход к их решению должен быть различным.
Для принятия решений по вопросам материального характера в ЖК РФ предлагается установить кворум в две трети голосов, а «разрешительные» вопросы должны решаться большинством голосов от числа собственников жилых помещений.
Органы государственной власти или органы местного самоуправления при реализации прав собственности в отношении жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, также будут участвовать в принятии решений общих собраний по указанным вопросам.
7. В статье 49 ЖК РФ определены полномочия органов местного самоуправления по признанию граждан малоимущими в целях предоставления им жилых помещений муниципального жилищного фонда, а также компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению порядка осуществления этих действий органами местного самоуправления. Однако в ЖК РФ существует неопределенность в вопросах реализации этого полномочия для различных уровней органов местного самоуправления (сельских поселений, городских округов, муниципальных районов).
Различаясь по своему статусу, муниципальные образования Омской области име-
ют различные возможности наполнения местного бюджета. У сельских поселений и городского округа - различные возможности ведения жилищного строительства для обеспечения граждан жилыми помещениями. Уровень доходов и размер стоимости имущества граждан также отличается в различных муниципальных образованиях Омской области.
Предлагается внести в ЖК РФ следующее дополнении: при признании граждан малоимущими органами местного самоуправления определяется уровень доходов и стоимость имущества граждан исходя из возможностей местного бюджета и в соответствии с местными особенностями. Именно эта позиция принята за основу при осуществлении полномочий органами местного самоуправления в Омской области по признанию граждан малоимущими, но она требует своего закрепления в ЖК РФ.
8. В ЖК РФ установлено, что при рассмотрении вопроса о признании гражданина нуждающимся в жилом помещении принимаются во внимание сведения о наличии у него и членов его семьи иных жилых помещений. Однако отсутствие указания о месте нахождения жилого помещения, учитываемого при рассмотрении вопроса о признании гражданина нуждающимся в улучшении жилищных условий, не позволит реализовать указанную норму жилищного законодательства.
Необходимость поиска всех жилых помещений, возможно находящихся в собственности (пользовании) гражданина и членов его семьи, расположенных в других населенных пунктах, регионах и даже в других странах, делает применение указанного требования законодательства бесперспективным. Вместе с тем без выяснения сведений об имеющемся жилье постановка на жилищный учет гражданина может быть признана необоснованной (незаконной).
Предлагается ограничить территорию поиска жилых помещений только границами субъекта Российской Федерации.
9. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Жилищный кодекс Российской Федерации устанавли-
вают, что органы местного самоуправления предоставляют жилые помещения муниципального жилищного фонда только малоимущим гражданам. Однако основания признания гражданина нуждающимся в получении жилья не содержат указания на то, что таковым гражданин является только после признания его малоимущим.
Предлагается дополнить ЖК РФ правовой нормой, определяющей, что основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях рассматриваются только после признания гражданина малоимущим (для предоставления жилого помещения в муниципальном жилищном фонде).
В действующей редакции ЖК РФ разграничены понятия «категория граждан» и «основания признания граждан нуждающимися». Необходимо объединить эти понятия общим термином для правомерного принятия решений о постановке гражданина на учет, ведения учета и предоставления ему жилого помещения. Иначе разобщенность указанных правовых позиций может привести к ситуации, когда в период нахождения на учете гражданин перестает быть малоимущим и вновь становится таковым непосредственно перед принятием решения о предоставлении ему жилого помещения.
10. Статьей 53 ЖК РФ предусмотрено, что граждане, которые совершили действия с намерением приобрести право состоять на учете в качестве нуждающихся, принимаются на учет не ранее чем через пять лет.
Предлагается изменить формулировку закона и исключить из числа «виновных» действий такие, которые направлены на получение гражданином, нуждающимся в жилом помещении, статуса «малоимущего». Неправомерными следует считать только те действия, которые направлены на получение «оснований» нуждаемости, указанных в статье 51 ЖК РФ, например лишение себя жилого помещения в результате сделки купли-продажи. В противном случае такая ситуация, как потеря работы и, как следствие, уменьшение дохода семьи до установленного органами местного самоуправления уровня, может быть расценена как умышлено созданная с целью приобретения права для получения бесплатного
жилья. Кроме того, предлагается учитывать не всякие действия, а только гражданско-правовые действия (сделки).
11. Пунктом 4 части 1 статьи 56 ЖК РФ в качестве оснований для снятия гражданина с жилищного учета предусмотрено получение им бюджетных средств на приобретение или строительство жилья.
Предлагается основание снятия с учета в связи с предоставлением бюджетных денежных средств для самостоятельного решения жилищной проблемы сделать более «гуманным»: в том случае, когда выделенных бюджетных средств не достаточно для решения жилищной проблемы, гражданин не считается обеспеченным жилым помещением или не нуждающимся в нем.
Также предлагается дополнить указанное в ЖК РФ основание снятия с учета условием целевого использования выделенных бюджетных средств, достаточных для приобретения жилого помещения по нормам предоставления жилья в конкретном муниципальном образовании.
В рассматриваемой статье ЖК РФ установлено основание снятия гражданина с учета нуждающихся в предоставлении жилого помещения в связи с выявлением сведений, несоответствующих действительности. Предлагается разграничить «виновные действия» по субъектному признаку -гражданин, встающий на учет, или должностное лицо, осуществляющее полномочия по постановке гражданина на учет. В каждом случае предлагается установить самостоятельное основание снятия гражданина с жилищного учета, а именно:
• действия гражданина по представлению ложных сведений (документов) или сокрытию необходимой для учета информации;
• действия должностного лица, которые могут быть как умышленными, так и не умышленными (счетная ошибка), но приведшие к неправомерной постановке на учет, сохранению права находиться на учете.
Решение о снятии гражданина с учета может быть принято вне зависимости отвреме-ни обнаружения указанного основания, достаточно иметь доказательства о совершенном факте неправомерных действий. Таким образом, можно повысить ответственность
граждан за представление необходимой информации в органы, ведущие учет.
12. Положения статьи 52 ЖК РФ позволяют органу, осуществляющему принятие на учет граждан для получения жилых помещений, принимать соответствующие решения в течение тридцати дней, из этого следует, что все заявления, поданные в этот промежуток времени, могут быть рассмотрены в один день.
Однако в течение тридцати дней заявления подавались в различное время, соответственно, размещение граждан в очередности должно осуществляться согласно дате обращения гражданина с просьбой о признании его нуждающимся, а не с того момента, когда орган, ведущий учет, найдет время для рассмотрения заявления гражданина.
Во избежание нарушения социальной справедливости предлагается конкретизировать статью 52 ЖК РФ, установив момент отсчета времени, с которого гражданин может быть поставлен на учет и, соответственно, находиться в списке очередников, как день представления заявления о постановке на такой учет. Конечно, при этом к заявлению должны быть приложены все необходимые документы.
13. Предлагается внести изменения в часть 7 статьи 57 ЖК РФ о том, что при принятии решения о предоставлении гражданину и членам его семьи жилого помещения по договору социального найма необходимо учитывать жилые помещения, находящиеся не только у самого гражданина, но и у членов его семьи, которым также предоставляется жилое помещение.
Указанные предложения согласуются с позицией пункта 2 статьи 51 ЖК РФ, определяющей, что при постановке гражданина на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении во внимание принимаются имеющиеся жилые помещения не только у самого обратившегося с заявлением гражданина, но и у членов его семьи.
14. В действующей редакции статьи 58 ЖК РФ предлагается учитывать интересы разнополых членов семьи (кроме супругов) при предоставлении жилого помещения. Положение о возможности заселения
одной комнаты лицами разного пола только с их согласия приводит к неопределенности в ситуации, когда имеются малолетние дети разного пола. Согласно указанной правовой гарантии детям может быть предоставлена одна комната только с их согласия.
Возникает вопрос, с какого возраста необходимо и возможно спрашивать согласие несовершеннолетних детей. Их законным представителем, как правило, являются родители, которые объективно заинтересованы в получении жилого помещения большего размера.
С целью внесения определенности в действия органов местного самоуправления при принятии решения о предоставлении жилого помещения предлагается вернуться к редакции Жилищного кодекса РСФСР, устанавливающего, что допускается заселение одной комнаты разнополыми детьми в возрасте до 9 лет.
15. Статьей 58 ЖК РФ определено, что жилое помещение предоставляется гражданам по норме, установленной органами местного самоуправления. Превышение указанной нормы в два раза возможно только при предоставлении жилых помещений отдельным категориям граждан, страдающим хроническими заболеваниями.
Однако развитие архитектурной мысли, многообразие проектных вариантов жилых помещений не позволяют точно отмерить количество квадратных метров общей площади для семьи с разным количеством проживающих, поэтому не представляется возможным четко определить размер предоставления жилого помещения сверх установленной нормы.
Предполагается в ЖК РФ внести дополнения о возможности предоставления жилого помещения, общая площадь которого превышает норму предоставления на одного человека, но не более чем на размер учетной нормы на всю семью.
16. ЖК РФ для нанимателя жилого помещения предусматривает возможность получить по своему заявлению жилое помещение меньшего размера. Предлагается установить объективные пределы замены гражданам занимаемого ими жило-
го помещения на меньшее жилое помещение.
Возможна ситуация, когда, решив проблему с обременительным содержанием гражданами жилого помещения большего размера, чем им необходимо для проживания (более нормы предоставления на каждого члена семьи), можно создать проблему нуждаемости в жилом помещении для указанных граждан. При этом если они не относятся к категории малоимущих, то возможности улучшить свои жилищные условия у них не будет.
Предлагается дополнить статью 81 ЖК РФ правовой нормой, согласно которой предоставление жилого помещения меньшего размера взамен занимаемого жилого помещения не должно повлечь для гражданина возникновение оснований признания его нуждающимся в улучшении жилищных условий.
17. В соответствии с нормами Гоажданс-кого кодекса Российской Федерации (ГК РФ), регулирующими основания заключения, условия, обязанности сторон, срок действия и другие условия договора найма жилого помещения, указанный договор заключается на пять лет.
В целях единообразного понимания статуса договора найма, указанного в гражданском и жилищном законодательствах, его отличий от договора социального найма предлагается унифицировать срок действия договора найма специализированного жилого помещения. В ЖК РФ предлагается ввести норму, в соответствии с которой жилые помещения в специализированном жилищном фонде предоставляются на условиях договора найма, заключаемого на срок не более пяти лет.
18. Положения статьи 156 ЖК РФ регулируют правоотношения по установлению платы за наем жилого помещения как платы за пользование недвижимым имуществом.
Для органов местного самоуправления использование недвижимого имущества является источником неналоговых доходов в местный бюджет. Плата за наем по договору социального найма жилого помещения, предоставленного для целей проживания в нем, по своей природе равнозначна арендной плате за пользование муници-
пальным имуществом. Однако три критерия установления указанной платы - качество, благоустройство и местоположение, принимаемые в расчет при определении размера платы, не охватывают всех параметров, принимаемых во внимание при осуществлении оценки жилого помещения для определения размера платы за пользование муниципальным имуществом.
Предлагается изменить императивность учета указанных показателей, установив возможность принимать во внимание иные критерии, от которых зависит размер платы за наем жилого помещения в муниципальном жилищном фонде, например наличие развитой инфраструктуры вблизи дома, удобной транспортной развязки или неблагоприятных факторов для воспитания детей - игорных заведений и т. п.
19. ЖК РФ определена передача функций обслуживания многоквартирных домов управляющей организации, товариществам собственников жилья, собственникам жилых помещений. В развитие правовых норм ГК РФ бремя содержания собственности (жилищного фонда) возложено на собственников помещений. Однако, принимая во внимание неравномерность технического состояния жилищного фонда, наличие в нем «новых» и «старых» «многоэтажек», это бремя может стать непосильным грузом, причиной отказа от соблюдения правовых требований жилищного законодательства.
В настоящее время в городе Омске ведется активная деятельность по формированию рынка управляющих компаний, среди населения проводится работа, цель которой - объяснить гражданам, почему необходимо выбрать способ управления своим домом. Но осознание реальной невозможности приведения своей собственности в надлежащее техническое состояние и, соответственно, отсутствие управляющей организации, готовой взять на себя обязанности по управлению «разрушенным хозяйством», тормозят процесс формирования отношений в указанной сфере.
Предлагается внести в ЖК РФ изменения в части законодательного закрепления обязанности федерального бюджета передавать трансферты для проведения капитального ремонта жилищного фонда до начала процедуры передачи функции по обслуживанию многоквартирных домов управляющим компаниям.
Реализация положений Жилищного кодекса Российской Федерации возлагает на органы местного самоуправления огромную ответственность за соблюдение прав граждан в жилищной сфере, предоставляя реальную возможность доказать свой профессионализм и стремление осуществлять свою деятельность только в интересах населения муниципального образования, что и является сутью местного самоуправления.
