CC BY
81
Дефектная ведомость Жилищного кодекса РФ
В. Н. Литовкин
Вряд ли можно найти в нашем законодательстве другой такой не-проработанный законодательный акт. Разве что Закон 2004 г. № 122-ФЗ о монетизации социальных льгот. Гладко было на бумаге, да забыли про овраги... Так же, как и Закон 2004 г. № 122, Жилищный кодекс РФ — мина замедленного действия, она взорвется тогда, когда все население страны осознает по истечении одного года его действия все коварство норм, регулирующих отношения по содержанию и эксплуатации многоквартирного дома. Только социальные последствия этого закона будут более разрушительными. Кодекс неадекватен реалиям действительности и представляет полный отрыв от нее.
Жилищный кодекс РФ — нарушитель правовой системы, раздражитель общества. Кодекс не считается с Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ и противоречит им. Не случайно против его принятия выступили отдельные кандидаты в депутаты Московской городской Думы и посчитали нужным объявить об этом в предвыборных программах накануне очередных выборов в декабре 2005 г.
Конечно, эта сторона Кодекса не исчерпывает его содержание. Есть у данного закона и положительные черты. Но их недостаточно, и они не преобладают, а, напротив, уступают негативному воздействию на общественные отношения.
Прежде всего положительной явилась сама по себе приватизация придомовых земельных участков, оставленная без урегулирования
Литовкин Валерий Николаевич — заведующий отделом гражданского законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.
при приватизации жилищного фонда. Придомовый земельный участок вошел в число объектов, составляющих общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме (ст. 36). Речь уже идет о процессе сформирования натуральных границ объекта права собственности на него, определения даты конкретного перехода права собственности от государства (органа местного самоуправления) в общую собственность собственников помещений. Правда, это не дает собственнику помещения права осуществлять выдел в натуре своей доли в праве общей собственности на общее домовое имущество в многоквартирном доме и тем более отчуждать ее отдельно от права собственности на помещения. Но польза есть: она касается наиболее чувствительной части права собственности автовладельца, установившего капитальный гараж или металлический тент на придомовом участке. Теперь не орган местного самоуправления решает вопрос — быть или не быть с гаражу (ракушке), а общее собра-; ние собственников помещений, к ведению которого отнесено принятие решений о пределах использования земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, в том числе введение ограничений пользования им (ст. 44).
Кроме того, Жилищный кодекс РФ выделил как самостоятельный объект право собственности на нежилое помещение в многоквартирном доме. Если до введения в действие Жилищного кодекса РФ нежилое помещение оставалось лишь идеальной частью в общей собственности на домовое имущество многоквартирного дома, то теперь оно, будучи отдельным объектом
права собственности, обрело натуральные границы и дало его собственнику долю в праве общей собственности на общее домовое имущество в многоквартирном доме, такую же, как и собственнику жилого помещения.
В чем же состоит, на наш взгляд, сущность негативных аспектов Жилищного кодекса?
1. Необходимо отметить, что когда разработчики Кодекса руководствовались интересами государства (органов местного самоуправления), а не широких слоев общества, выраженные ими нормы входили в противоречие с Конституцией страны и базовыми законами. С позиций выраженных им интересов закон эффективен, с позиций интересов широких слоев населения — закон далек от этого показателя.
Чем продиктована отмена приватизации жилых помещений с 1 января 2007 г.? Интересами субъектов РФ, органов местного самоуправления, прекративших в большинстве регионов строительство нового социального жилья. Но если не в новостройках, то хотя бы возможность приватизировать площадь, освобождающуюся за выездом или по другим причинам в государственном или муниципальном жилищном фонде. Это мизер, но все-таки. Не оправдались ожидания, основанные на вере в стабильность законодательства тех лиц, кто связывал свои надежды стать собственником жилища и части придомового земельного участка бесплатно с приватизацией жилья, не имея средств для его выкупа.
Более того, из права на приватизацию жилья выведена большая группа лиц досрочно, до наступления установленной законом даты. Мотивы надуманные, в силу ошибочного толкования последствий запрета на приватизацию жилищного фонда. Отмена права на приватизацию жилых помещений, занимаемых по социальному найму в публичном жилищном фонде, кото-
рым были наделены до издания Жилищного кодекса РФ все наниматели, а также опережающая его отмена для тех, кто получит жилые помещения до 1 января 2007 г., — даже на тот короткий отрезок времени, пока это право еще сохраняет юридическую силу, — вызвала уже основательное возражение Президиума Верховного Суда РФ. Им представлены в Конституционный Суд РФ как неконституционные соответствующие нормы Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (в дальнейшем — Вводного закона).
Так в чем суть неконституционности?
Статья 67 Жилищного кодекса РФ состоит из двух частей, предусматривающих права нанимателя жилого помещения по договору социального найма. В первой части статьи называются конкретные права нанимателя, во второй, отсылочной, указывается на иные права нанимателя помимо названных в части первой, которые наниматель может иметь, если они предусмотрены Кодексом, другими федеральными законами и договором социального найма.
В первой части ст. 67 наниматель лишен в сравнении с предшествую- ' щим периодом постсоветского законодательства права приватизировать занимаемое по договору жилое помещение — с 1 марта 2005 г., то есть со дня вступления в силу Кодекса (в дальнейшем — ЖК РФ). • Вместе с тем, ч. 2 ст. 67 ЖК РФ указывает на то, что наниматель жилого помещения по договору социального найма может иметь также другие жилищные права, предусмотренные иными федеральными законами и договором социального найма. Право на приватизацию занимаемого жилого помещения нанимателем и совместно проживающими с ним лицами первоначально было предусмотрено ст. 1, 2 Закона РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1
«О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (в дальнейшем — Закон о приватизации).
Вводный закон от 29 декабря 2004 г. (подп. 1 п. 2 ст. 2) отсрочил прекращение права на приватизацию занимаемого жилого помещения нанимателем и совместно проживающими с ним лицами почти на два года — до 1 января 2007 г. против даты введения в действие Кодекса.
Установленная отсрочка прекращения права на приватизацию занимаемого по договору социального найма жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов адресована всем тем нанимателям и совместно проживающим с ними лицам (за установленным исключением — ст. 4 Закона о приватизации), кто фактически окажется до 1 января 2007 г. в положении граждан, нанявших жилое помещение в государственном и муниципальном жилищных фондах по договору социального найма.
Однако Вводный закон (ст. 12) одновременно с названным нормативным решением дополняет ст. 4 Закона о приватизации нормой, исключающей из указанной отсрочки тех, кто еще не получил, но может получить жилые помещения в этих жилищных фондах по договорам социального найма после даты вступления в действие ЖК РФ, то есть в период с 1 марта 2005 г. и до 1 января 2007 г., поскольку они всего лишь признаны нуждающимися в жилых помещениях до 1 марта 2005 г.
Принятое решение объясняется такой логикой: с указанными гражданами «договор заключается уже на новых условиях»1.
Действительно, ст. 67 ЖК РФ не предусматривает права на привати-
1 Введение к постатейному комментарию Жилищного кодекса Российской Федерации (автор — П. В. Крашенинников, Председатель Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Государственной Думы). М.: Статут, 2005. С. 15.
зацию жилого помещения, равно как и прежний ЖК РСФСР, признанный утратившим силу с 1 марта 2005 г. Однако ст. 67 ЖК РФ (в ч. 2) устанавливает возможность дополнительного наделения нанимателя жилого помещения по договору социального найма иными жилищными правами, предусмотренными другими федеральными законами и договором социального найма. Закон
0 приватизации выступал именно таким дополнением к тому перечню жилищных прав нанимателя по договору социального найма, что назван в ч. 1 ст. 67 ЖК РФ, и охватывал своим действием всех нанимателей, пользующихся жилым помещением в публичных жилищных фондах.
Поэтому аргумент о том, что договор социального найма жилого помещения заключается уже на новых условиях, то есть без права нанимателя на приватизацию занимаемого жилого помещения по договору социального найма в период с 1 марта 2005 г. до 1 января 2007 г. независимо от того, когда им получено жилое помещение — до 1 марта 2005 г. или до 1 января 2007 г. — несостоятелен. Поэтому у законодателя не было никаких правовых оснований устанавливать иную диспозицию применения права на приватизацию, исключать из действия Закона о приватизации до
1 января 2007 г. группу граждан, уже принятых на учет до 1 марта 2005 г., в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма. В итоге возникло необоснованное неравенство, нарушающее требование ст. 19 Конституции РФ.
Отказ от права нанимателя на приватизацию занимаемого помещения государственного или муниципального жилищного фонда, кроме того, нарушает ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции РФ. Отказ законодателя от сохранения этого права мотивирован предложениями отдельных субъектов РФ и органов
местного самоуправления прекратить уменьшение жилищных фондов публичных форм собственности, которое снижает материальные возможности государства и муниципальных образований в решении жилищной проблемы, хотя прекращение приватизации даст всего лишь несущественную прибавку освобождающихся жилых помещений, которыми могут распорядиться органы управления2 .
Отказ от приватизации жилых помещений с 1 января 2007 г. не обусловлен мотивами, которыми должен руководствоваться законодатель в этом случае, — в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
Законодатель не вправе издавать законы, которые отменяют права граждан, тем более имеющие важное социальное значение как способ возникновения права собственности на жилище, оказавший решающее значение в возникновении и развитии индивидуального жилищного фонда в стране (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ).
Следует заметить, что целью Закона о приватизации являлось создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище. Отмена приватизации как бесплатной передачи в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде (ст. 1 Закона о приватизации) может рассматриваться как отмена права на свободный выбор одного из способов удовлетворения жилищ-
2 См.: Литовкин В. Н. Концепция развития жилищного законодательства / / Концепции развития российского законодательства: Сб. М., 2004. С. 635—636.
ных потребностей граждан. Данное право являлось законодательно установленным всеобщим правом, правом всех граждан, и поэтому согласно ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации не подлежит отмене. Это право было установлено законодателем в конституционно значимых целях, связано с реализацией права на жилище (ст. 40 Конституции РФ), а также таких основ конституционного строя Российской Федерации (не подлежащих отмене), как равенство частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности и принципа свободы экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ).
По смыслу указанных конституционных положений, отмена законодателем ранее установленных прав оказывает неблагоприятное воздействие на правовое положение лиц, нарушает принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.
По существу, такого рода изменение означает отказ государства от выполнения в конкретных правоотношениях своих обязательств,' возникших из ранее действовавше- ; го регулирования и правоприменительных актов, которыми решался вопрос о передаче жилых помещений в собственность граждан, проживающих в них. Российская Федерация как правовое, социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств.
Отмена прав в области приватизации способна породить проблемы в реализации прав граждан, предусмотренных ст. 35 Конституции Российской Федерации. Запрет на приватизацию жилых помещений как недвижимого имущества может трактоваться и таким образом: ма-
лоимущие граждане никогда не смогут стать собственниками жилых помещений, следовательно, ставятся под сомнение право наследования и право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 и 4 ст. 35 Конституции РФ).
С учетом изложенного запрос Верховного Суда РФ о проверке соответствия Конституции РФ названных статей Вводного закона, по нашему мнению, является обоснованным и подлежащим удовлетворению Конституционным Судом РФ.
2. Другое нарушение Конституции РФ — введение третьего правотворческого уровня, регулирующего общественные жилищные отношения, помимо двух названных в Конституции РФ (ст. 72), — Российской Федерации и ее субъектов. Жилищное законодательство может быть только федеральным и субъектов РФ. При этом между ними отношения не симметричны, поскольку Российская Федерация сохраняет за собой исключительную компетенцию в регулировании гражданских отношений (ст. 71), в том числе и в отношениях, представляющих предмет совместного ведения в регулировании. Как и другие отрасли российского законодательства, жилищное законодательство в целом должно подчиняться верховенству Конституции РФ. Однако Жилищный кодекс РФ (ст. 14) отступил от этого принципа. Его статья 5 указывает на нормативные правовые акты органов местного самоуправления в этой сфере. Правда, из десяти полномочий этих органов, названных Кодексом в ст. 14, только два из них носят такой характер. При этом одно — установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, чтобы признать
лиц малоимущими и предоставить им жилые помещения, вообще не относится к регулированию собственно жилищных отношений. Тем самым необоснованно изменен Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», вменявший эту обязанность субъекту РФ, который квалифицированно с этим справлялся.
Нет никаких причин и к тому, чтобы орган местного самоуправления определял также в каждом поселении порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда. Установление порядка не связано с особенностями местных условий, а должно исходить из единства принципиальной схемы решения. Вся имевшая место долговременная практика это подтверждает. Отрицание накопленного опыта даст негативный результат.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» запретил передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов Российской Федерации. В случае противоречия Конституции РФ положений федеральных законов, договоров о разграничении полномочий, соглашений о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, иными нормативными правовыми актами субъектов РФ действуют положения Конституции РФ.
Вместо этого органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в соответствии со ст. 132
Конституции РФ, в порядке и на условиях, установленных ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Кодекс, к сожалению, некритически повторил схему регулирования жилищных отношений тремя правотворческими уровнями, как это было установлено в Законе «Об основах федеральной жилищной политики» еще за один год до принятия действующей Конституции РФ. И хотя третий правотворческий уровень вступил в противоречие со ст. 72 Конституции РФ и его следовало поэтому исключить, однако норма дожила до 2005 года, до признания этого закона утратившим силу в целом, когда вступил в силу новый Жилищный кодекс РФ, успев передать эстафету «непослушания» новой кодификации жилищного законодательства.
Если из десяти поручений органам местного самоуправления только одно носит нормативный правовой характер, да и то принципиально ошибочно, во имя чего следовало нарушать Конституцию РФ?
3. Жилищный кодекс РФ образовал жуткую для граждан и органов местного самоуправления неразбериху в удовлетворении жилищных потребностей граждан. Он столкнул две принципиально разные системы обеспечения жильем граждан из общественных жилищных фондов: сохранив прежнюю 20-летней давности очередность на получение жилого помещения публичных фондов и несколько ее модифицировав, одновременно ввел новую систему.
В условиях резкого торможения показателей ввода в эксплуатацию жилых домов публичных форм собственности Жилищный кодекс РФ не нашел ничего оптимального, чем преждевременно соответственно уменьшить количество признаваемых с 1 марта 2005 г. законом нуждающихся в жилых помещениях, предъявив к ним новый крите-
рий, — уровень материального обеспечения, сузив при этом возможности обеспечения жилыми помещениями «до границ» муниципального жилищного фонда и передав решение жилищной проблемы только на усмотрение органов местного самоуправления, освободив тем самым государство от осуществления функции обеспечения жильем широких слоев населения. Реформирование всей системы удовлетворения жилищных потребностей граждан, заложенной ст. 40 Конституции РФ, не может выводить законодателя на необходимость ограничения действующих жилищных прав граждан, если отсутствуют мотивы, названные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Иное же нормативное решение нарушает требование ч. 2 той же ст. 55 Конституции РФ, запрещающей издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Словом, может быть только движение вперед, не утрачивая достигнутого и не нарушая конституционных прав граждан.
Смысл ст. 40 Конституции РФ в том, что ею признается наличие также ряда категорий нуждающихся в жилых помещениях, кроме малоимущих. Последние названы конкретно, иные — абстрактно, которых конкретно назовет другой закон. Отдельно малоимущие, отдельно — иные нуждающиеся в жилых помещениях независимо от их материального положения. Обеспечиваться жильем должны из всех разновидностей жилищного фонда страны. Определение малоимущих связано с оценкой материального положения граждан, нуждающихся в жилых помещениях. Что касается других категорий граждан, нуждающихся в жилье, то оно не связано с определением их материального положения. Таким образом, малоимущие — это одна из категорий нуждающихся в жилье.
Статья 49 Жилищного кодекса распорядилась установленной схе-
мой своеобразно: органы местного самоуправления обеспечивают жилыми помещениями только малоимущих, нуждающихся в них, и только из муниципального жилищного фонда. Государство свободно от обеспечения этой категории нуждающихся в жилых помещениях.
Государственный жилищный фонд обеспечивает по договорам социального найма жилыми помещениями другие категории граждан, к которым изначально не предъявляется названный критерий для выявления их из числа малоимущих. Государство тем самым освобождено от решения жилищной проблемы как таковой, но продолжает сохранять и наращивать государственный жилищный фонд под определенные неограниченные цели — предоставление жилых помещений лицам, занимающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральных государственных служащих, военнослужащих и т. п. Исключение составили категории граждан, названные в Федеральном законе от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ3.
Жилищный кодекс дал свое толкование содержанию ст. 40 Конституции РФ. Вместо принятой в Конституции РФ формулы — все нуждающиеся обеспечиваются жилыми помещениями бесплатно или за доступную плату всеми разновидностями жилищного фонда — Жилищным кодексом РФ введена новая формула — все малоимущие, нуждающиеся в жилище, обеспечиваются жилыми помещениями только из одной разновидности публичной формы собственности жилищного фонда, принадлежащей муниципальным образованиям. Государственный жилищный фонд, будучи другой разновидностью публичного жилищного фонда, предназначен по Кодексу обеспечивать совершенно других нуждающихся в жилище, — кого определит закон
3 См.: СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
независимо от материального положения граждан, по месту их работы (службы). Исключения допускаются.
Упоминание в ст. 40 Конституции РФ об обеспечении нуждающихся в жилых помещениях не только из государственных и муниципальных жилищных фондов, но «и других жилищных фондов», по мнению Б. М. Гонгало, одного из разработчиков проекта принятого Жилищного кодекса РФ, «сделано «на всякий случай»4. С таким пониманием частный жилищный фонд вообще выпал в Жилищном кодексе РФ из социального использования. На самом же деле жилые помещения в конституционных целях могут быть арендованы органами местного самоуправления у собственников таких помещений для передачи на условиях безвозмездного пользования или за доступную плату, в частности, соответственно детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных или иных учреждениях или Вооруженных Силах, приемных семьях до получения ими жилых помещений вне очереди по договорам социального найма (ст. 57 ЖК РФ), вынужденным переселенцам и беженцам на территориях тех субъектов РФ, в которых не создан специализированный жилищный фонд для временного поселения, и возникает необходимость обеспечения жилыми помещениями на территории других субъектов РФ.
Исключив, как принцип, функцию главного инструмента решения квартирного вопроса, что было присуще Советскому государству, Кодекс несправедливо возложил ответственность только на органы местного самоуправления за обеспечение очередников теперь одновременно уже двух систем удов-
4 Жилищный кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий / Под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2005. С. 262.
летворения жилищных потребностей граждан, советской и постсоветской. С такой задачей они, очевидно, не справятся. Уход государства из сферы решения жилищной проблемы означает в соответствии со ст. 40 Конституции РФ занятие этого поля инициативными гражданами, а не органами местного самоуправления. Однако ни граждане, ни органы местного самоуправления в силу своего материального положения в настоящее время не в состоянии справиться с этой задачей. Стремительный уход государства из финансирования строительства жилья в прежних объемах не сбалансирован с материальными возможностями граждан и органов местного самоуправления участвовать в жилищном строительстве и образует фактор, который будет длительно влиять на обще-ство5 . Общие меры по борьбе с бедностью будут иметь большее значение, чем отсутствие правового регулирования отношений по обеспечению жилыми помещениями и ранее сложившейся очереди, и новой очереди, образованной на условиях и по основаниям, установленным Жилищным кодексом РФ.
Те же основания неконституционности (ст. 55 Конституции РФ), что и в отмене права на приватизацию занимаемого жилого помещения, лежат в неконституционности ст. 6 Вводного закона, вытекающей из ст. 57 ЖК РФ, ограничившейся общей очередью и внеочередным получением жилого помещения по договору социального
5 По данным ВЦИОМ, в декабре 2005 г. только два процента населения могли позволить себе достаточно дорогостоящую вещь — квартиру. «Ключевые политические инициативы, выдвинутые властью в 2005 году, оказались едва ли не в конце списка самых заметных для россиян достижений года. Наши сограждане находят поводы для оптимизма, не имеющие отношения к действиям властей», — отмечает Гендиректор ВЦИОМ Валерий Федоров // Итоги. 2006. 23 янв.
найма, тем самым исключившей категорию граждан, кому жилые помещения предоставлялись по договорам социального найма в первоочередном порядке (ст. 36 Жилищного кодекса РСФСР). Технология исключения такова: граждане, принятые до 1 марта 2005 г. на учет в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма жилищных фондов публичных форм собственности, сохраняют свою льготную очередность, но обеспечение жильем будет осуществляться уже по новым правилам, то есть без учета права на первоочередное предоставление жилых помещений.
Очевидно, такое нормативное решение нарушает ст. 55 Конституции РФ во второй и третьей ее частях: в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2), ограничение прав возможно федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в строго определенных целях — защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3). ;
Лица, получившие право на пер-' воочередное предоставление жилого помещения по прежнему жилищному законодательству, были самой многочисленной группой, состоящей в целом из 49 категорий граждан, требующей для удовлетворения жилищных потребностей большие объемы свободной жилой (общей) площади. Избыток лиц, принятых на получение жилых помещений в первоочередном порядке, обусловливал необходимость реформирования этой очередности, тем более в условиях резкого падения показателей ввода в эксплуатацию государственной и муниципальной площади.
4. Очередное грубое нарушение Конституции РФ Жилищным ко-
дексом РФ — образование объединения собственников помещений в многоквартирном доме без ясно выраженного их волеизъявления об этом и придание решению общего собрания указанных собственников юридической силы, обязательной для каждого из них, независимо от того, был ли каждый из них на общем собрании, голосовал ли он «за» или «против» принятого решения (ст. 46 ЖК РФ). Нарушена ч. 2 ст. 30 Конституции РФ, по которой «никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем».
Законодатель вновь наступил на те же «грабли», названные Конституционным Судом РФ в постановлении от 3 апреля 1998 г. № 10-П, признавшем отдельные нормы ныне уже отмененного Закона «О товариществах собственников жилья», допускавшие принудительное членство в товариществе собственников помещений в многоквартирном доме, неконституционными, потому что «любое объединение, его структура и организационно-правовые формы управления им должны быть основаны на личной инициативе, добровольном волеизъявлении и, следовательно, на добровольном членстве в таком объединении».
Объединение основано не только на членстве в нем. Такие органы общественной самодеятельности, как домком и общее собрание жильцов дома, также рассматриваются в Законе «Об общественных объединениях» как формы объединения, исходя из этимологического смысла слова «объединение», а право граждан на объединение должно соответствовать конституционному требованию его добровольности.
Разница между объединением, основанным на членстве, и объединением, не основанным на членстве в нем, состоит в том, что в первом случае его члены должны подчиняться внутренней дисциплине объединения, во втором — нет. Решения, принятые объединени-
ем, не основанным на членстве, не могут носить императивный характер, а приобретают рекомендательный характер.
В Жилищном кодексе РФ все не так (ст. 44—48). Право на объединение трансформировалось в обязанность входить в такое объединение, как ежегодно проводимое общее собрание собственников многоквартирного дома в силу закона и факта принадлежности права собственности на помещение (жилое или нежилое) по месту жительства. Вводный закон (ст. 17) заменил понятие «кондоминиум» как понятие единого комплекса недвижимого имущества, включающего многоквартирный дом с придомовым земельным участком и иными объектами недвижимости на нем, на понятие «многоквартирный дом» с такими же объектами недвижимости, находящимися в общей собственности.
В кондоминиуме материальное единство недвижимости обособлялось волеизъявлением домовладельцев. Без волеизъявления кондоминиум не образуется. В многоквартирном доме собственники образуют натуральное единство общей собственности на общее домовое имущество во всех случаях, в любом многоквартирном доме. Его не надо выражать волеизъявлением.
Общее собрание собственников помещений является в силу закона для них обязательным, равно как и его решения, даже если собственник на собрании не был или голосовал «против». Введена такая жесткая дисциплина, как будто это объединение основано на добровольном и инициативном членстве. Вместо инициативного объединения — объединение по закону. Вместо сознательной дисциплины — правило подчинения меньшинства большинству в силу закона.
Именно необходимость инициативы и не устраивала законодателя. Таков был его вывод из практики образования кондоминиумов. Не прояви граждане инициативу в
создании кондоминиума, управление домами продолжало бы осуществляться без их непосредственного участия. Иное дело после вступления в силу Жилищного кодекса РФ: годовое общее собрание, определяющее способ управления домом, обязательно. Отказ от его проведения связан с нежелательными для домовладельцев последствиями: не участвовать в общем собрании для каждого невыгодно — принятое без его участия решение общего собрания обязательно и для него независимо от причин отсутствия (ч. 5 ст. 46), а обжалование принятого решения общего собрания в судебном порядке может дать положительный результат только в одном случае, когда голосовавший против принятого решения мог повлиять на результаты голосования (допущенные нарушения являются существенными) и принятое решение повлекло за собой причинение убытков собственнику помещения.
Кондоминиум был объединением тех, кто проявлял инициативу и добровольность, хотя бремя управления общим имуществом лежит на всех собственниках помещений. В управлении общим домовым имуществом обязаны принимать участие все собственники помещений, а не только те, кто проявляет инициативу. Эксплуатация и ремонт многоквартирного дома не могут быть оставлены на самотек, это грозит тяжелыми последствиями для безопасности жизни и здоровья проживающих, сохранности жилищного фонда.
Как совместить эту жизненную необходимость с требованиями Конституции РФ (ст. 30) о добровольности объединения и пребывания в нем? Принятое в Жилищном кодексе РФ решение не нашло выхода из юридической коллизии интересов и права. Желание государства, а также органов местного самоуправления освободиться от несвойственных им функций в приватизированных жилых домах и
возложить их осуществление непосредственно на собственников помещений безотносительно к социальным возможностям населения победило.
Принудительный характер некорпоративного, некоммерческого объединения, жесткая дисциплина принятия решений общим собранием собственников помещений нарушает и требования гражданского законодательства к распоряжению общим долевым имуществом, гл. 16 ГК РФ. Его основное требование (ст. 247 ГК РФ) к владению, пользованию и распоряжению домовым имуществом, составляющим общую долевую собственность, — единодушие ее участников. Требуется исключительно общее согласие всех со-собственников. Если оно не достигнуто, порядок устанавливается судом.
Есть и другая альтернатива внесудебного решения проблемы — образовать объединение на основе членства его участников. Тогда меньшинство, естественно, обязано подчиняться решению большинства. Оно основано на свободном, инициативном и добровольном вступлении в объединение, имеющее членство, его члены знают, на что они идут. Но такое объединение собственников уже образовано — товарищество собственников жилья.
Чтобы избежать образования двух дублирующих некоммерческих объединений (товарищество собственников жилья), Жилищный кодекс РФ модернизировал ранее установленную законом принципиальную схему двухступенчатого объединения — не основанного на членстве и основанного на членстве. В объединении, не основанном на членстве, модернизирована формула образования прежнего кондоминиума. Теперь объединение собственников помещений в многоквартирном доме осуществляется по месту жительства в силу закона, не требующего инициативы и доброй воли. В силу закона объединение без членства осуществляет при-
нуждение большинством меньшинства, заменяя тем самым судебное принуждение.
5. У Жилищного кодекса РФ противоречий с Гражданским кодексом РФ еще больше, чем с Конституцией РФ.
В продолжение начатой темы на тот случай, если общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме не определится относительно способа управления этим домом (ст. 161), решение о выборе управляющей организации принимает орган местного самоуправления, который с этой целью проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации. С победителем такого конкурса собственники помещений в многоквартирном доме обязаны заключить договор управления домом в порядке, установленном ст. 445 ГК РФ, то есть заключить договор в обязательном порядке, принудительно, в судебном порядке.
Орган местного самоуправления, руководствуясь ст. 447 ГК РФ, может быть организатором открытого конкурса не во всех случаях, а только при условии, если он является собственником помещений в том же многоквартирном доме. Быть обладателем другого имущественного права (допустим, аренды нежилого помещения), что допускает ст. 447 ГК РФ в других случаях, не может быть достаточным основанием, чтобы органу местного самоуправления провести открытый конкурс. Арендатор — не собственник помещения. В Жилищном кодексе РФ этим условиям вообще не придается какое-либо значение — любой орган местного самоуправления, собственник ли он помещений в этом доме или нет. При этом в Гражданский кодекс РФ, не допускающий этого, не вносится соответствующих изменений.
Действует ли в этом случае орган местного самоуправления в интересах собственников помещений в многоквартирном доме без их поруче-
ния, а только в силу закона? Очевидно, нет, не действует в их интересах, поскольку нет процедуры выяснения подлинных интересов в судебном или административном порядке. Это произойдет позже, после обязательного заключения договора управления с победителем конкурса. В течение не позже одного года созывается общее собрание собственников помещений для решения вопроса о выборе способа управления этим домом (ч. 6 ст. 161 ЖК РФ).
Действительно, «права участника общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме ограничены законом в интересах других сособственников для обеспечения беспрепятственного и безопасного использования принадлежащих им помещений»6. Но здесь нет какого-либо противостояния собственников помещений между собой. Закон исходит из факта отказа этих лиц от вида способа управления домом в течение одного года до дня проведения открытого конкурса. Единственный случай, когда орган местного самоуправления выступает в чужом интересе собственников помещений в многоквартирном доме без поручения заинтересованных лиц, в силу закона, — если принятое решение' на общем собрании о выборе способа управления этим домом не было фактически реализовано.
В первом же случае собственники помещений в многоквартирном доме не образуют группу заинтересованных лиц, интересы которых выражает орган местного самоуправления, организующий проведение открытого конкурса. Закон странным образом применяет правила о проведении открытого конкурса к потребителям услуг и работ, выполняемых управляющей организацией, — победитель конкурса вопре-
6 Чефранова Е. А. Правовое регулирование отношений собственности в многоквартирном доме // Закон. 2005. № 6. С. 17.
ки желаниям собственников помещений осуществляет по отношению к ним принуждение — в силу закона с ним заключается договор управления домом в обязательном порядке со всеми вытекающими из этого последствиями (ст. 445 ГК РФ).
Для законодателя решающими оказались не интересы собственников помещений в многоквартирном доме, а интересы сохранения жилищного фонда. Во имя этих интересов закон осуществляет принуждение собственников помещений, нарушая принципы гражданского законодательства (ст. 1 ГК РФ), — свободу договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав. Это уже проходили. Опять, ради общего блага интересы конкретных лиц законом не принимаются во внимание. Более того, подавляются законодательной технологией. По-советски.
Собственники помещений в многоквартирном доме обязаны заключить договор управления домом с победителем конкурса независимо от того, одобряют ли они эту сделку или не одобряют. Их об этом никто не спрашивает. В сходных отношениях обязательна информация об одобрении или неодобрении сделки заинтересованными лицами и последствия одобрения или неодобрения действий взаимоисключающие. Правила гл. 50 ГК РФ не применяются к этим отношениям не столько потому, что действия органа местного самоуправления являются одной из целей его деятельности (как это предусмотрено ст. 980 ГК РФ), сколько потому, что здесь нет действий в интересах собственников помещений, нет их заинтересованности в действиях, осуществляемых органом местного самоуправления.
Но, может быть, предотвращение вреда, наносимого дому, его помещениям, безопасности проживания и должно составлять в рас-
сматриваемой ситуации основание для ограничения имущественных прав собственников помещений, которое никто из них не осознает? Жилищный кодекс РФ (ст. 161) дает возможность каждому, любому (ч. 7) обратиться в суд с требованием обязать орган местного самоуправления выбрать управляющую организацию. Значит, когда этого не происходит, отказ собственника помещения от выбора способа управления многоквартирным домом устраивает всех. С этим надо считаться и административно «не ломать через колено». Тем более что орган местного самоуправления обязан в течение одного года после заключения таким образом договора управления с победителем конкурса созывать собрание собственников помещений в этом доме для решения вопроса о выборе способа управления этим домом (ч. 6 ст. 161). Если собственники помещений не подтвердят на общем собрании прав на управление многоквартирным домом управляющей организации, то вероятны иски к ней о возмещении убытков и к органу местного самоуправления, исходя из того, что действия не были направлены на обеспечение их интересов.
Содержание дома — чувствительная часть отношений собствен- ' ников помещений в многоквартирном доме, затрагивающая их материальные возможности. Это главным образом граждане разного материального достатка, в числе которых 25 млн человек, находящихся за чертой бедности, и лица — должники по оплате жилья и коммунальных услуг. Помимо этого законодатель не принял во внимание экономическое состояние управляющих организаций, которые обременены огромной кредиторской и дебиторской задолженностью и являются доминирующими на рынке выполнения работ и услуг в жилищном фонде в условиях недофинансирования бюджетами разных уровней. К тому же отсутствуют
механизмы выхода из сложившегося тяжелого экономического положения на региональном уровне7 .
При этом переход в управлении домами на непосредственные отношения с собственниками помещений в многоквартирных домах ведет к экономике каждого домовладения, тогда как экономика жилищного хозяйства как народно-хозяйственной отрасли всегда строилась в формате укрупненного предприятия, охватывающего десятки тысяч метров общей площади жилищного фонда, что само по себе снижало расходы на эксплуатацию жилых домов. То, что произойдет, переводит стрелки часов на первую половину XX столетия.
И материальное положение собственников помещений в своей основе, и тяжелое положение управляющих организаций, и новый формат экономики жилищного хозяйства не принимались во внимание. Главная ведущая задача была — вывести государство (органы местного самоуправления) из выполнения взятых ранее на себя обязательств по эксплуатации и ремонту бывшего государственного (муниципального) жилищного фонда. Государство уже освободило себя от обязанностей по производству капитального ремонта на будущее в домах, помещения которых приватизированы, не позаботившись реструктуризировать свой долг в связи с недоремонтом фонда публичных форм собственности. Капитальный ремонт многоквартирного дома не оплачивался проживающими, и средства на эту цель еще следует накапливать.
Очевидно, что следует определяться с границами собственности в многоквартирном доме. Урегулированными оказались только земельные отношения с придомовыми участками (см. ст. 36 Земельного
7 См.: Правительство Российской Федерации / Под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005. С. 294.
кодекса РФ, ст. 16 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»). Нет полноценного размежевания между субъектами права собственности как внутри дома, так и по подземным инженерным коммуникациям. Тем более после сформирования придомовых земельных участков многоквартирных домов.
Все эти проблемы не нашли своего обоснованного решения в законе. План подготовки проектов постановлений Правительства РФ, необходимых для реализации Жилищного кодекса РФ, не предусматривает подготовку такого рода проектов нормативных правовых актов. О каком доступном жилье, если иметь в виду дома, находящиеся в эксплуатации и пользовании, может идти речь, если на плечи проживающих обрушатся совсем иные расходы, нежели те, что несли до этого, — подготовка жилищного фонда к работе в зимних условиях, систематический рост цен и тарифов на потребляемые коммунальные услуги, необходимость повышать уровень заработной платы обслуживающего персонала жилищного фонда, накопление средств на производство капитального ремонта и т. д.
Прорабатывались ли эти проблемы при подготовке Жилищного кодекса РФ до его утверждения? Очевидно, нет. Государство сосредоточило усилия на доступности условий жилищного строительства. А дома, находящиеся в эксплуата-' ции? Пока что включать Жилищный кодекс РФ в систему мер национального проекта «Доступное жилье» однозначно нельзя, преждевременно.
Переход к гражданско-правовым отношениям в управлении домами с собственниками помещений в этих домах послужит причиной к возникновению у них тенденции сокращать необходимые нормативные расходы на содержание, эксплуатацию и тем более будущий капи-
тальный ремонт дома, экономии затрат, как это уже имело место в советский период в жилищном фонде жилищных и жилищно-строительных кооперативов. Цель экономии эти меры выполнят, но негативно повлияют на надлежащую эксплуатацию жилищного фонда.
6. Установленное ст. 42 Жилищного кодекса РФ (ч. 6) право преимущественной покупки отчуждаемой комнаты в коммунальной квартире связывается законодателем с условиями и порядком, установленными Гражданским кодексом РФ, что означает применение его ст. 250.
Ее диспозиция сводится к тому, что если продается доля в праве общей собственности постороннему лицу, то остальные участники долевой собственности наделены преимущественным правом покупки продаваемой доли по цене, за которую она продается. В коммунальной квартире доля в праве общей собственности у собственников помещений представляет ее общее имущество — места общего пользования (кухня, коридор, санузел). Но ведь именно эту долю собственник комнаты в коммунальной квартире вообще не вправе самостоятельно отчуждать, отдельно от права собственности на комнату. Что установлено той же ст. 42 (ч. 5). Главной вещью признается комната, а доля — лишь спутник главной вещи, ее производное. Думали о самоваре, а написали о чайнике. Бук-
—йЗ—
вально применять последнюю часть ст. 42 ЖК РФ невозможно.
Естественно, судебная практика по применению названных статей найдет выход из коллизии норм. То, что хотели сказать разработчики Кодекса, следовало бы устанавливать непосредственно в Жилищном кодексе РФ, а не отсылать к общему правилу, установленному в Гражданском кодексе РФ, неприменимому в данном конкретном случае.
7. Перечень дефектов нового Жилищного кодекса РФ может быть продолжен, но объем журнальной статьи не позволяет этого сделать. Ряд противоречий нами назван в опубликованных статьях в 2005 г.8 Жилищный кодекс РФ заслужил справедливую критику и других авторов. Чтобы этот закон выполнил свою функцию, необходимо устранить прежде всего содержащиеся в нем «тяжелые» недостатки. Если вести речь о повышении качества Кодекса, то, очевидно, следует предложить его новую редакцию в целом — слишком много в нем юри-дико-технических нарушений. Только после этого Жилищный кодекс РФ может войти в пакет актов «Национального проекта», восстановить территорию жилищного закона.
8 См.: Шешко Г. Ф., Литовкин В. Н. Каче- ^ ство закона, или работа над ошибками // ^ Закон. 2005. № 6. С. 7—12; Литовкин В. Н. Новый Жилищный кодекс — иное прочте- ра ние // Цивилист. 2005. № 3. С. 4—12. *
О И
о
а
о о о
к а
