CC BY
120
Небабин А.В.
Проблемы правового регулирования государственного и муниципального жилищного фонда коммерческого использования
Удовлетворение потребности в жилье на протяжении всей истории нашей страны - одна из самых острых и трудноразрешимых проблем. Современное правовое регулирование жилищных отношений исходит из того, что обеспечение жильем нуждающихся в нем граждан становится заботой самих граждан. Формирование рынка доступного жилья - одно из приоритетных направлений политики современного государства.
В мировой практике состояние жилищной проблемы характеризуется коэффициентом доступности жилья, который измеряется как соотношение средней стандартной стоимости (обычно двухкомнатной) квартиры в конкретном регионе и среднего годового дохода семьи из трех человек. Коэффициент доступности жилья показывает, сколько лет потребуется такой семье для приобретения жилья при их уровне дохода. Ввиду того, что жилье является дорогостоящим «товаром длительного использования», решить жилищную проблему без дополнительной помощи государства невозможно ни в одной стране.
Средний общероссийский уровень обеспеченности жильем на одного жителя составляет 19,7 м2, что в 2-3 раза ниже, чем в странах Европейского союза и США. Конечно же, планируется увеличить этот показатель, при этом следует учитывать, что рост цен на жилые помещения в зависимости от их характеристики и места расположения происходит неодинаковыми темпами [1, с. 49]. Сегодня новых жилых домов строится меньше, к тому же из всего строящегося в настоящее время жилья около половины - элитное, не решающее социальных проблем.
Поэтому в распоряжении Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-Р утверждена концепция долгосрочного социально-экономического развития страны на период до 2020 года. Государственная жилищная политика для граждан с умеренными доходами (то есть доходами ниже средних, но не позволяющими им быть отнесенными к категории малоимущих) направлена на создание системы мер государственной поддержки и развития кооперации. В числе других мер предполагается и решение задачи разработки и внедрения института найма жилья.
Следует отметить, что наниматели во многих экономически развитых странах мира составляют преимущественное большинство населения городов. Так, в качестве особенностей жилищной системы Швейцарии следует назвать то, что в данной стране более значительным является институт нанимателей жилищных помещений, нежели институт собственников жилья (примерно 8 % граждан пользуются жилыми помещениями на условиях найма) [2, с. 111]. Среди функций, выполняемых государством в жилищной сфере Швейцарии, следует особо отметить создание условий для обеспечения жильем лиц, не способных самостоятельно решить свои жилищные проблемы. Государство вынуждено выполнять данную функцию в связи с тем, что рынок не учитывает потребностей малоимущих граждан, многодетных семей и др. При этом в указанной части опыт Швейцарии представляется весьма интересным, поскольку содействие государства при решении данного вопроса не выводит из строя рыночные механизмы обеспечения жильем граждан.
Договор найма жилого помещения в России представлен договором социального найма и договором найма жилого помещения. Последний в литературе получил название «договор коммерческого найма» и стал активно развиваться одновременно с «потребительским» договором социального найма жилого помещения. Договор найма используется также для формирования отношений по пользованию жилыми помещениями в специализированном жилом фонде. Однако в программе социально-экономического развития речь идет именно о договоре найма жилого помещения, урегулированным гл. 35 ГК РФ.
Таким образом, понятие «наем жилого помещения» приобрело более широкое содержание, поскольку в современных условиях рыночной экономики наем направлен не только на удовлетворение жилищных потребностей граждан, но и на извлечение прибыли. Цель извлечения прибыли стала критерием выделения жилищного фонда для коммерческого использования.
Термин «коммерческий» указывает на то, что жилое помещение, предоставляемое из жилищного фонда, - коммерческого использования. Жилищный фонд - совокупность всех помещений, находящихся на территории России (ч. 1 ст. 19 ЖК РФ). Жилищный фонд включает в себя различные виды жилых помещений, независимо от форм собственности, в том числе жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания.
В отличие от индивидуального жилищного фонда жилые помещения в фонде коммерческого использования предназначены для извлечения прибыли путем заключения договора коммерческого найма.
Жилищный фонд коммерческого использования может принадлежать на праве собственности как частным лицам, так и публичным образованиям.
Особенность жилищного фонда коммерческого использования состоит в том, что в него могут входить жилые помещения, находящиеся как в собственности граждан и юридических лиц, так и в государственной собственности, за исключением жилых помещений индивидуального и социального использования и жилых помещений специализированного фонда. Кроме того, не могут использоваться с целью извлечения прибыли жилые помещения муниципального жилищного фонда.
Поскольку в органах публичной власти все более очевидным становится понимание того, что институт договоров социального найма не способен решить жилищную проблему, то предпринимаются попытки разработки новых решений, в рамках которых можно было бы преодолеть хотя бы некоторые из недостатков договоров социального найма. Характерным решением такого рода является порядок использования по постановлению правительства Москвы [3] одного из многоквартирных домов в Москве. В этом постановлении (п. 3) дается определение дома коммерческого использования (доходного дома) -таким теперь следует считать «жилой дом, в котором все жилые помещения предоставляются по договорам найма в приоритетном порядке гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, а при их отказе - гражданам, проживающим в городе Москва не менее 10 лет». Такая формулировка базируется на нормах Гражданского кодекса РФ (гл. 35 «Наем жилого помещения») и, казалось бы, может считаться легитимной. Следует, однако, учесть мнение П.В. Крашенинникова, который считает, что «...доходные дома должны принадлежать коммерческой структуре, инвестору, оплатившему их строительство. Из муниципального фонда... устраивать доходные дома нельзя». Эта позиция обосновывается тем, что по действующему законодательству «.органы местного самоуправления не должны заниматься коммерческой деятельностью и, соответственно, использование муниципального жилого фонда для коммерческого найма незаконно».
Статьи 14, 16, 50 ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляют положение, где к вопросам местного значения поселений относятся: обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, а также организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда; создание условий для жилищного строительства, а также факт того, что в собственности муниципальных образований может находиться жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда [4]. Перечни вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, сформулированы как закрытые. В этой связи ЖК РФ не может выступать тем нормативно-правовым документом федерального уровня, который способен эти перечни дополнить, хотя следует заметить, что в его тексте звучит прямо противоположное, а именно, право органов местного самоуправления выступать в роли наймодателей по договору коммерческого найма.
Таким образом, в России в соответствии с действующим законодательством наем жилья является и формой социальной поддержки определенных категорий граждан при предоставлении жилых помещений на его основе из государственного или муниципального жилищного фонда, и договором, опосредующим один из видов предпринимательской деятельности частными собственниками жилья. Форму эксплуатации жилых домов, в которых помещения предоставляются по договору коммерческого найма, аренды в нормативных актах, называют «доходный дом».
В настоящее время жилые помещения, находящиеся в собственности граждан (в том числе жилые помещения индивидуального жилищного фонда) и юридических лиц, предоставляются на возмездной основе по договорам коммерческого найма, что не противоречит гражданскому и жилищному законодательству. Другое дело, что в условиях рыночной экономики коммерческое жилье выступает одной из форм предпринимательской деятельности граждан и юридических лиц, а также публичных образований. Это положение закреплено в ст. 19 ЖК РФ, как и то, что впервые выделяется жилищный фонд коммерческого использования, помещения из которого предоставляются исключительно на возмездной основе с целью систематического извлечения прибыли.
Запретив возможность коммерческого использования жилья, законодатель расширил круг жилых помещений, предоставляемых по договору коммерческого найма. Установив возможность образования жилищного фонда коммерческого использования, он не предусмотрел его дальнейшей правовой регламентации в том же ЖК РФ. По сути, жилищный фонд коммерческого использования только упоминается в Кодексе, но детально не регулируется, в отличие, например, от жилищного фонда социального использования.
Правовое регулирование жилищного фонда коммерческого использования должно строиться на законодательном закреплении договора коммерческого найма как правовой основы предоставления жилого помещения из этого фонда. Законодательно должно быть не только сформировано понятие
договора коммерческого найма (его дефиниция в законодательстве по-прежнему отсутствует), но и установлены требования к предмету - жилому помещению, предоставляемому на возмездной основе, условиям, форме договора и т.д. Кроме того, исходя из коммерческой направленности жилищного фонда необходимо установить требования к предпринимательской деятельности, направленной на извлечение прибыли от сдачи внаем жилья на условиях договора коммерческого найма. В настоящее время предоставление жилых помещений в жилищном фонде коммерческого использования строится по принципу доходного дома, в котором жилые помещения используются собственниками исключительно с целью систематического извлечения прибыли.
По сути, Жилищный кодекс РФ достаточно лаконичен и скуп в отношении правового регулирования вопросов предоставления жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов по договору коммерческого найма. Фактически весь объем данного регулирования сводится к двум статьям. Одна из них, а именно ст. 2, подтверждает саму возможность предоставления жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов внаем на возмездных началах. Она гласит: органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или по договорам найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов.
Вторая из них - ст. 156 посвящена вопросам определения платы за жилое помещение, где фактически так же, как и в предыдущей норме, только констатируется возможность заключения такого договора и регулируется вопрос об определении его цены. Подробное и, надо признать, очень осторожное урегулирование данного вопроса в тексте основного документа в области жилищных отношений можно объяснить двумя причинами. Первая из них - законодатель откровенно побоялся установить правила игры при предоставлении жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов по договору коммерческого найма. Это вызывает следующий вопрос - или это сознательная позиция законодателя, или всего лишь упущение, которое может быть восполнено нормами гражданского законодательства. Вторая - установив принципиальную возможность подобных отношений, ЖК РФ полностью устранился от дальнейшего его урегулирования по причине наличия такового в рамках Гражданского кодекса РФ, а именно, гл. 35.
Ответить на эти вопросы можно только после тщательного анализа норм жилищного и гражданского законодательства, так или иначе затрагивающего вопросы предоставления жилищных помещений по договору коммерческого найма. В первую очередь обращает на себя внимание уже процитированная ст. 2. В ней говорится, что жилые помещения предоставляются в установленном порядке. Такой порядок установлен применительно к договору социального найма и полностью отсутствует применительно к найму коммерческому. Обращение к статьям, посвященным компетенции органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, ничего нам не дает. С трудом можно говорить о возможности применения п. 4 ст. 12 и п. 4 ст. 13 ЖК РФ, где органам государственной власти РФ и субъектов РФ предоставлено право определять иные категории граждан (не малоимущих) в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда РФ и субъекта РФ. Но анализ этих норм в совокупности с иными нормами жилищного законодательства позволяет утверждать, что речь в данном случае идет только о договоре социального найма жилого помещения.
Таким образом, получается, что порядок предоставления жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов по договору коммерческого найма нигде не установлен, а самое главное - никто и не может его установить согласно сегодняшнему разграничению компетенции в области жилищных отношений.
Еще один момент, на который нужно обратить внимание, - это соотношение муниципальных и государственных жилищных фондов социального использования и муниципальных и государственных жилищных фондов коммерческого использования. Классификация жилищных фондов по цели использования, представленная в ст. 19 ЖК РФ, позволяет констатировать следующее. Жилое помещение относится к данному виду фонда не потому, что оно когда-то предоставлялось по какому-либо основанию, а именно по фактическому использованию такого помещения. То есть, если жилое помещение в настоящее время используется по договору социального найма, - это фонд социального использования, а если по договору коммерческого найма, - то фонд коммерческого использования. На данный момент договор социального найма прекращен, а значит, указанное жилое помещение может быть отнесено только к виду фонда по форме собственности, а поскольку оно пока никак не используется, - то и считать его фондом ни социального, ни коммерческого, ни иного использования нельзя. Данный вопрос требует тщательного урегулирования. Здесь можно предложить несколько решений: 1) разрешить на уровне федерального законодательства использовать под доходные дома, только вновь построенные жилые помещения (если в бюджете было прямо заложено финансирование строительства таких жилых помещений для обозначенных целей); 2) придать этим доходным домам специальный статус (по аналогии
со специализированным жилищным фондом), разработать порядок и условия придания такого статуса; 3) использовать два указанных критерия в совокупности.
Как отметила Галина Хованская - депутат Государственной Думы, если власти, действительно, заинтересованы в строительстве доходных социальных домов, необходимо серьезно корректировать федеральное законодательство. По ее мнению, городских чиновников заставляют маневрировать между понятиями «жилье на основе договора социального найма» и «доходные дома» лакуны в Жилищном кодексе [5]. По сути же, речь идет о государственном жилищном фонде некоммерческого использования, могущего стать альтернативой жилью на основе социального найма, доступному сегодня далеко не всем нуждающимся. Надо отметить, что новый ЖК РФ резко ограничил круг лиц, имеющих право встать на учет нуждающихся в социальном жилье. Напомним, на предоставление социального жилья могут претендовать только малоимущие граждане. При постановке на учет принимаются во внимание не только жилищные условия, но и доход, и имущество всех членов семьи. Кстати, сегодня субъекты Федерации, муниципальные образования вправе сами определять, кого считать малоимущими. В то же время Жилищный кодекс ничего не предложил гражданам, которые не могут быть отнесены к категории малоимущих, но и не могут воспользоваться ипотекой и тем более приобрести жилое помещение на рынке. В такую ситуацию попали 60-70 % граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Это в основном работники бюджетной сферы. Они не могут из-за высоких цен даже снять квартиру. Им необходимо помочь решить жилищную проблему - предложить помещения в государственном или муниципальном фонде некоммерческого использования. Сложилась ситуация, когда, с одной стороны, есть острая потребность в фонде некоммерческого использования, а с другой стороны, в Жилищном кодексе такая норма отсутствует. Жилые помещения по договорам некоммерческого найма будут предоставляться определенным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях и не являющихся малоимущими.
Следует выделить отличие жилищного фонда некоммерческого использования от социального. Жилищный фонд некоммерческого использования находится между жилищными фондами социального и коммерческого использования. Плата за наем не должна быть символической, как в социальном жилье, а такая, которая будет полностью компенсировать все издержки бюджета, учитывая и затраты на строительство. Коммунальные услуги, обслуживание наниматели станут оплачивать в полном объеме. Не потребуется выделять средства из бюджета на содержание и ремонт жилых зданий, в том числе и на будущий капитальный ремонт. Безусловно, это очень выгодно властям и особенно важно в период кризиса. И окупается такой дом, по оценкам специалистов, за 25-30 лет. Приватизации жилые помещения в домах некоммерческого использования не подлежат. Договор найма заключается на срок до 5-ти лет с преимущественным правом нанимателя на его продление. Дом остается государственным и продолжает решать проблемы конкретного региона. Чем же отличается коммерческий жилищный фонд от некоммерческого? Коммерческий фонд предназначен для извлечения прибыли. Некоммерческий фонд такой цели не ставит. Плата за жилье в некоммерческом жилищном фонде должна быть доступна гражданам. По нашим расчетам, она будет ниже рыночной, минимум, в два-три раза. У семьи появляется возможность накопить деньги на первоначальный взнос по ипотеке. Фактически, введение жилищного фонда некоммерческого использования - антикризисная мера, выступающая инструментом, которым могут воспользоваться власти регионов, особенно во время кризиса.
В соответствии с Концепцией к 2020 г. необходимо обеспечить функционирование всех форм использования жилищного фонда, в том числе некоммерческий наем жилых помещений. Потребность в жилищном фонде некоммерческого использования очевидна, в связи с этим в отсутствии на федеральном уровне законодательной базы активизировалось нормотворчество на уровне субъектов Федерации.
Например, город Москва формирует сеть «бездотационных домов» для предоставления жилых помещений гражданам на условиях найма, не преследуя цели создания источника для пополнения городского бюджета. Для данных домов устанавливается нулевая рентабельность, соответствующая бездоходному режиму использования для граждан, нуждающихся в жилых помещениях, но не являющихся малоимущими.
Однако отсутствие в Жилищном кодексе РФ жилищного фонда некоммерческого использования приводит к тому, что «бездотационные жилые дома» неправомерно относятся к жилищному фонду коммерческого использования. Жилищный фонд некоммерческого использования должен занять свою нишу между жилищным фондом социального использования и жилищным фондом коммерческого использования.
Подводя итог, хотелось бы отметить следующее. Ряд статей гражданского законодательства может быть без ущерба для нанимателей применен в случае предоставления жилья по договору коммерческого найма в государственном и муниципальном жилищных фондах. В частности, это нормы о распределении бремени текущего и капитального ремонтов, о вселении временных жильцов и заключении договора поднайма, о преимущественном праве продления договора на новый срок, о форме договора. В отношении формы договора коммерческого найма и непрекращающихся предложений о введении государственной
регистрации такого договора, если он заключен на срок больше года, хотелось бы отметить следующее. Вся аргументация сторонников позиции о введении государственной регистрации основана на сравнении с арендой зданий и совсем остается за рамками очевидная цель такого решения законодателя - защитить интересы нанимателей. Если сегодня не соблюдена письменная форма договора коммерческого найма, -это всего лишь не даст права нанимателю использовать свидетельские показания в суде, но не лишит его права использовать другие доказательства в подтверждение факта заключения договора. Следовательно, регламентация отношений по вопросу о предоставлении жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов по договору коммерческого найма не может быть переложена только на гражданское законодательство. Специфика субъектного состава участников, социальная сторона этого вопроса вызывают необходимость использования инструментов жилищного законодательства при решении этих проблем. Помимо установления основных правил, о которых говорилось выше, необходимо разработать и нормы, касающиеся особого договора коммерческого найма, где наймодателем выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления. Одна из таких попыток была предпринята в рамках настоящей работы, что, будем надеяться, вызовет продолжение данного обсуждения в других научных и практических исследованиях по данной тематике.
Литература
1. Котусова Ю.Г. Современное состояние «жилищного вопроса» в России и способы его решения // Жилищное право. 2006. № 2.
2. Семина Т.А. К вопросу о роли государства в современной жилищной системе Швейцарии // Жилищное право. 2009. № 3.
3. Постановление правительства Москвы от 24 декабря 2007 года № 1131-ПП «Об использовании жилого дома по адресу: ул. Муссы Джалиля, д. 8, корп. 2 в качестве дома коммерческого использования (доходного дома)» // Вестник мэра и правительства Москвы. 2008. № 5.
4. Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
5. Интернет-журнал «Новая политика». 2009.
