CC BY
104
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 4 (45). С. 17-25.
УДК 340
ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В ГОРОДАХ:
ОПЫТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ПЕРИОД НЭПА
LAND RELATIONS IN CITIES: THE EXPERIENCE OF LEGAL REGULATION IN THE PERIOD OF THE NEW ECONOMIC POLICY
Т. Ф. ЯЩУК (T. F. YASHCHUK)
Рассматривается история законодательства о городских землях. Правовой режим городских земель устанавливался отдельными нормативными актами. Все земли в пределах городской черты объявлялись местным имуществом. Проводился учет городских земель. Выявлялись фактические пользователи земельных участков. Вводились платежи за пользование участками городских земель.
Ключевые слова: история права; земельное право; городские земли; история законодательства; городское управление; городское самоуправление; коммунальное хозяйство.
The article discusses the history of the legislation on municipal lands. The legal regime of urban lands was established by separate regulations. All lands within the city limits were announced by local property. Consideration of urban land was held. Actual users of land were identified. Payments for the using of urban land plots were introduced.
Key words: the history of law; the land law; the urban lands; the history of the legislation; the municipal government and utilities.
В Российской империи законодательно закреплялось несколько видов земельной собственности. В ведении городского самоуправления, как правило, находились отдельные земельные участки. Большая их часть использовалась для размещения объектов коммунальной инфраструктуры, хотя имелись и переданные под жилую или коммерческую застройку. По оценкам специалистов, только 7 % селебтивной площади являлись собственностью муниципалитетов [1]. Некоторые города полностью располагались на частных или казенных землях. До революции в стране отсутствовал единый земельный кадастр, но учет земель и их оценка велись и государственными органами, и местным самоуправлением. Именно различные сведения, которые сохранились от прежних земств и городских дум, переданные в коммунальные отделы, стали основой для сравнительного анализа состояния городских земель в советский и дореволюционный периоды.
Советское земельное законодательство устанавливало различный правовой режим
для земель сельскохозяйственного назначения и городских земель. Основные нормы в отношении бывших общинных крестьянских земель и частного землепользования помещичьих и единоличных хозяйств были сформулированы в первых актах советской власти - Декрете о земле (октябрь 1917 г.) и Положении о землепользовании (ноябрь 1918 г.). Безусловно, отменялась частная собственность на землю, закреплялось трудовое крестьянское землепользование, допускалась свобода выбора его формы (общинная, коллективная, единоличная).
Правовой режим городских земель получил закрепление в специальном Декрете от 20 августа 1918 г. «Об уничтожении права частной собственности на недвижимость в городах». Согласно ему все участки в пределах городской черты передавались в распоряжение органов местной власти, т. е. объявлялась муниципализация земли. В практическом плане реализация Декрета требовала разрешения двух задач: 1) установления
фактических землепользователей отдельных
© Ящук Т. Ф., 2015
17
Т. Ф. Ящук
участков; 2) установления органа, в полномочия которого войдет управление городскими землями.
Проведение переписи, идентификации земельных участков, что стало обозначаться термином «инвентаризация», затянулось до конца 1920-х гг. Подтверждение юридических прав отдельных субъектов на занимаемые участки имело целью не только наведение порядка в данной сфере, но и возложение на землепользователей определенных обязанностей, в том числе финансовых.
Вопрос о «хозяине» городской земли был разрешен следующим образом. Декрет СНК от 8 апреля 1920 г. органом местной власти, в ведение которого передавались городские земли, называл коммунальные отделы. Данная норма отражала сложившийся дуализм городского самоуправления. Согласно Конституции РСФСР 1918 г. всей полнотой власти на территории городов обладали городские Советы. Однако в данный период они не имели собственного исполнительного аппарата. Его функции выполнял коммунальный отдел, функционирующий в составе губернского исполнительного комитета. Такое положение в официальной политической и государственной доктрине объяснялось организационным единством советской власти, отсутствием принципа разделения властей, рационализацией и экономией управленческих расходов.
Необходимо отметить, что помимо подчиненности местному губернскому органу коммунальный отдел тесно взаимодействовал с Главным управлением коммунального хозяйства, входящим в состав Народного комиссариата внутренних дел РСФСР (ГУКХ НКВД РСФСР). Анализ функций и деятельности коммунальных отделов показывает, что они выступали как самостоятельные органы городского самоуправления, не подотчетные ГУКХ. Их связь носила методический, информационный и аналитический характер.
Вопрос о необходимости централизации управления городскими землями актуализировался во время подготовки Земельного кодекса 1922 г. На совещании, организованном ГУКХ в июле 1922 г., куда были приглашены представители федеративных и автономных республик, крупнейших городов РСФСР, а также руководители наркомата земледелия
и Госплана, проявился разный подход к его решению. Основная идея - о необходимости закрепления за городами земли - не встретила возражения. Разногласия возникли по поводу того, в чьем фактическом ведении они окажутся. В качестве таких учреждений ГУКХ рассматривало коммунальные отделы, а НКЗ - свои местные учреждения [2]. Совещание приняло специальную резолюцию «О наделении городов землей». В ней говорилось, что все земли в пределах городской черты поступают в полное административное и хозяйственное распоряжение коммунальной власти [3]. Такой порядок в целом сохранялся до конца исследуемого периода, хотя за эти годы коммунальные органы претерпели не одну крупную реорганизацию.
Перевод земельных отношений в правовое поле был активизирован после принятия в результате кодификации советского права Гражданского кодекса РСФСР 1922 г., Земельного кодекса РСФСР 1922 г., а также издания в 1923 г. таких важных актов, как Положение об имущественных правах местных Советов и Временное положение о местных финансах СССР 1923 г. Несмотря на быстрое развитие законодательства, состоявшуюся кодификацию основных отраслей советского права, единый нормативный акт, исчерпывающим образом регулировавший все земельные отношения, создан не был. Отчасти такую роль выполнял ЗК РСФСР 1922 г., но его действие не распространялось на земли, занятые горными разработками, железными дорогами, крепостями. Кроме того, основное предназначение кодекса состояло в регламентации прав, возникающих в сфере трудового крестьянского землепользования. Поэтому хотя он и содержал главу «О городских землях и городских земельных имуществах», помещенных в ней норм оказалось недостаточно для разрешения правовым способом всех вопросов, возникающих в процессе городского землепользования. Важным положением кодекса являлось подтверждение статуса коммунального отдела в качестве распорядителя городской земли.
В дальнейшем на основе ЗК РСФСР 1922 г. принимается ряд законодательных актов республиканского, а затем союзного значения, наиболее значимыми из которых стали Положение о земельных распорядках в горо-
18
Земельные отношения в городах: опыт правового регулирования в период нэпа
дах 1925 г. и законы, касающиеся земельной ренты. Наличие самостоятельного раздела о городских землях в ЗК, а также издание специальных законов свидетельствует об обособлении группы общественных отношений, связанных с городскими землями, что и потребовало надлежащих правовых установлений. В обобщающем труде - Энциклопедии государства и права отмечалось, что Земельный кодекс устанавливал особое право городского поселения в качестве самостоятельного коллектива и особый порядок распоряжения землей со стороны города. Городские земли считались муниципализированными и поэтому изъятыми из общего действия земельного законодательства [4].
Авторы Энциклопедии полагали, что права и обязанности землепользователей в сельской местности регулируются на основе публично-хозяйственных норм Земельного кодекса, а землепользователь в городе получает свое право от городского Совета [5] на основе частно-хозяйственных норм, установленных Гражданским кодексом, таких, например, как право застройки или аренды [6]. Это мнение не являлось единственным. Так, известный специалист в области аграрных отношений Д. С. Розенблюм доказывал, что и крестьянское землепользование носит частноправовой характер [7], за что неоднократно подвергался критике. Аргументом для признания городских земель муниципализированными являлось их изъятие из ведения наркомата земледелия, в управлении которого находился земельный фонд республики, используемый в сельскохозяйственном производстве. Все земельные споры в городах должны были решаться исключительно в судах общей юрисдикции, а для рассмотрения споров по поводу крестьянского землепользования предусматривались и иные процедуры.
Какие же земли включались в состав городского имущества? Декрет от 20 августа 1918 г. относил к городским землям все расположенные в пределах городской черты. Этот положение практически полностью повторялось в ст. 144 ЗК РСФСР 1922 г., но важной новацией кодекса являлось введение признаков городской черты. Городской чертой признавалась наружная граница земель, состоящих в заведовании городскими Советами к 1 августа 1922 г., а также примыкаю-
щие к ней бывшие городские земли, если они не находились в фактическим пользовании крестьян или рабочих организаций. Если после 1 августа 1922 г. городская черта изменилась, то согласно процедуре, определенной в ст. 146 ЗК, признавалась новая. Определение и изменение городской черты производилось в общем землеустроительном порядке.
Разъяснение и конкретизация норм кодекса давались в совместной инструкции наркоматов земледелия и внутренних дел от 18 июля 1923 г. Инструкция причисляла к городу все земли, принадлежавшие ему до Октябрьской революции, а также находившиеся к 1 августа 1922 г. в фактическом заведовании городских Советов. Учитывая, что городские власти слабо представляли, где может пройти городская черта, в состав городских земель могли включаться прилегающие земли, не находившиеся в трудовом землепользовании, не закрепленные за органами наркоматов земледелия и не управляемые волостными исполнительными комитетами [8]. Таким образом, при определении состава городских земель использовался метод исключения, и городские Советы могли юридически закрепить свои права на участки, в отношении которых такие права отсутствовали у иных пользователей.
Допускалось перемещение городской черты. Цитируемая инструкция перечисляла случаи, когда земельные претензии городов признавались обоснованными. К ним относились: рост городского населения, необходимость развития благоустройства; потребность в участках для застройки. Включение в городскую черту сельских поселений осуществлялось по распоряжению Президиума ВЦИК [9]. Например, постановлением этого органа от 27 декабря 1927 г. в черту г. Архангельска было включено около 30 близлежащих населенных пунктов, большинство из которых относилось к поселениям, возникшим при лесопильных заводах [10].
Определение городской черты являлось очень трудоемким мероприятием, быстрее и проще оно проходило там, где сохранились дореволюционные документальные материалы, и там, где в большей степени устоялся состав землепользователей. Даже статистика на протяжении 1920-х гг. отдельно учитывала три группы городов. В первую включались
19
Т. Ф. Ящук
города, юридически выделившие городскую черту; во вторую - осуществившие размежевание фактически и урегулировавшие споры с иными землепользователями; в третью -не приступившие к межеванию. В 1923 г. только 40 % российских городов установили свою черту юридически, из них 26 % установили её фактически. К 1925 г. число первых возросло до 62 %, а вторых - до 51 % [11]. Учитывая сложность работы, декретом от 7 декабря 1925 г. предельный срок завершения мероприятий отодвигался до 1 января 1929 г. [12].
Выделение городской черты позволяло наглядно увидеть степень земельного «богатства» городов. Причем обобщение первых результатов выявило парадоксальную ситуацию. Рост численности городов не сопровождался расширением совокупного объема городских земель. Информация, поступавшая с мест и обработанная ГУКХ, свидетельствовала об обратном процессе - фактическое землепользование городов значительно сократилось. Прилегающие к ним участки были захвачены крестьянами окрестных селений, использовались под пашни, пастбища, т. е. приобретали статус земель сельскохозяйственного назначения, что подтверждалось включением их в состав объектов, с которых уплачивался единый сельскохозяйственный налог. Часть прилегающих земель оказалась занята различными государственными ведомствами и учреждениями, которые также считали себя свободными от каких-либо обязательств в пользу города. По оценкам современников, к 1923 г. по сравнению с дореволюционным периодом площадь селитебных, т. е. застроенных, земель уменьшилась приблизительно на 30 % [13]. Хотя специально оговаривалось, что приведенные данные являлись исключительно грубыми и приблизительными, поскольку нет сведений обо всех городах, наличие неблагоприятной для городов тенденции не вызывало сомнений.
Конкретные сведения, полученные из отдельных городов, содержали ещё более уд -ручающие цифры. Отличающиеся высокой точностью данные по городам Северо-Кавказского края, приведенные Л. А. Велиховым, свидетельствуют, что Краснодар утратил более половины, а мелкие города (Анапа, Георгиевск, Моздок, Прикумск) - от 63 до 84 % своих земель [14].
К концу 1920-х гг. намечается увеличение площади городских земель, хотя оно происходило более скромными темпами, чем состоявшееся ранее сокращение. По выводам ГУКХ за 1928/29 г. совокупная территория городов увеличилась на 2,3 % и к началу 1929/30 г. достигла 1 556 600 га, при этом на селитебную часть приходилась незначительная доля - около 20 % [15].
Идентификация территории города не только включала определение внешней границы, но и сопровождалась не менее сложными и масштабными мероприятиями по определению и описанию земельных участков внутри города, а также выявлению их фактических пользователей. Как правило, какие-либо документы, подтверждающие юридические права таких пользователей, полученные уже в советский период, отсутствовали. Очевидно, что значительная часть городской земли находилась под частными жилыми строениями, в крупных городах -под национализированными промышленными предприятиями, а также зданиями, занятыми различными учреждениями, никак не связанными с местным управлением и хозяйством.
Работы по упорядочению городского землепользования намечалось развернуть на основе Положения о земельных распорядках в городах 1925 г. Оно подразделяло городские земли на три категории: 1) селитебные земли; 2) земли общего пользования; 3) городские угодья. Закон вводил признаки, позволяющие относить земли к той или иной категории, исходя из экономического и социального характера использования земли. Селитебные земли включали фактически застроенные участки и предназначенные под застройку. К землям общего пользования относились пути сообщения (улицы, дороги), места отдыха и развлечений, кладбища, свалки. Леса, торфяники, каменоломни, земли сельскохозяйственного назначения составляли городские угодья.
Положение о земельных распорядках в городах 1925 г. четко перечисляло земли, изъятые из непосредственного ведения городского Совета. К ним относились участки, занятые железнодорожными путями и связанными с ними объектами, военными и военно-морскими сооружениями, обеспечи-
20
Земельные отношения в городах: опыт правового регулирования в период нэпа
вающие морское и речное судоходство, недра, разрабатываемые государством. Изъятие городской земли для государственных нужд осуществлялось не произвольно ведомствами, а исключительно по постановлению СНК РСФСР. В интересах городского благоустройства истребовать землю у законных пользователей могли и сами исполкомы, хотя их решение утверждал НКВД. В обоих случаях предусматривалось возмещение убытков, а если не удавалось договориться о взаимоприемлемых условиях по поводу характера и размера компенсаций, то споры рассматривались в судебном порядке. Сложно судить, как часто применялся предусмотренный законом порядок, факты, подтверждающие денежные расчеты в процессе земельного переустройства, обнаружить не удалось, и вполне возможно, что компенсации при смене землепользователей вообще не применялись.
В конце 1920-х гг. законодатель вновь вернулся к вопросу об изъятии земельных участков в городах [16]. Принципиальных изменений в регулирование этих отношений не вносилось, но учитывались результаты административно-территориальных реформ. Оставались прежние основания изъятия участков: для городского благоустройства или для общегосударственных целей. В первом случае решение о передаче участка принималось исполнительным комитетом не ниже окружного уровня и согласовывалось с НКВД, а во втором - высшими государственными органами.
Исключениями из общего порядка землепользования, предусмотренного Положением о земельных распорядках в городах 1925 г., оставались два случая: первый касался статуса земель, расположенных вне городской черты, но обслуживающих городские нужды, второй - сохранения в пределах городов участков, принадлежащих земельным обществам и, следовательно, имевших сельскохозяйственное назначение. Земельный кодекс предусматривал подобные ситуации и исходил из двойственного положения таких земель. Специалисты признавали, что эта двойственность может порождать на практике немало недоразумений [17]. Предлагалось определять статус таких участков в договорах между городскими властями и земельными обществами, но рекомендации не были
приняты, а практика заключения письменных договоров не сложилась.
Поскольку основной массив городских земель считался муниципальной собственностью, следует определить, на каких правах получали участки фактические пользователи. Первым юридически оформленным видом земельных отношений стала аренда. Однако арендными договорами была охвачена небольшая часть земельных участков. В первую очередь к ним относились те, что представляли коммерческий интерес и могли использоваться для размещения на них торговых мест. Селитебная часть города вообще выпадала из сферы юридического оформления.
Вплоть до конца 1920-х гг. проводились инвентаризация городской земли и установление всех фактических пользователей. Положение о земельных распорядках в городах обязывало провести регистрацию всех земельных участков, ответственность за её выполнение возлагалась на органы исполнительной власти, ведающие местным хозяйством. Необходимая инструкция была подготовлена как совместный документ наркоматов внутренних дел и земледелия и утверждена ЭКОСО РСФСР. Целью предстоящей работы объявлялось «составление земельного инвентаря» [18]. Следовало подготовить общий план города, отдельные планы селитебной части и земель других категорий. По каждому выделенному участку составлялась опись, включавшая 11 разделов. Чтобы понять грандиозность затеянного мероприятия, перечислим некоторые разделы. Опись включали такие пункты, как местонахождение участка, право пользоваться проходом или проездом, ограничение в пользовании, состав расположенных на нем помещений, характеристика участка в топографическом и почвенном отношении, споры о землепользовании ко времени инвентаризации. Отдельно указывались изменения по каждому участку, произошедшие после Октябрьской революции. В перечень документов инвентаризации входили также общий реестр земельных участков и земельная запись, т. е. документ, удо -стоверяющий право пользования определенным участком земли. Земельная запись приравнивалась к нотариальной записи.
Инвентаризация городской земли была также включена в Положение об инвентари-
21
Т. Ф. Ящук
зации имущества местных Советов, принятое 21 мая 1927 г. [19].
Составление полных и достоверных описей городских земель приобретало особую актуальность в связи с начавшимися во второй половине 1920-х гг. работами по подготовке перспективных планов развития городов. Занимаясь инвентаризацией, местные органы хотели получить дополнительные сведения о состоянии города как хозяйственного, культурного и административного центра, чтобы оценить и наметить перспективы дальнейшего развития. Например, Административный отдел Сибирского краевого комитета разослал во все окружные коммунальные отделы края анкеты по благоустройству городов, состоянию городских земель, коммунального хозяйства и т. д. Состояние городских земель следовало отразить в пяти анкетах, включавших общую ведомость городских земель, отдельные анкеты по каждой категории земель (селитебной, общего пользования, городских угодий) и др. Требовалось выяснить, какие планы используются на местах при разрешении земельных споров, указать год съемки, масштаб, кем утвержден план, когда определена городская черта, и если она до сих пор не выделена, объяснить причины. Общий перечень вопросов, относящихся только к плану городов, содержал 16 пунктов [20].
Очевидно, что при таком объеме работы её быстрое завершение оказывалось невозможным. Первоначально циркуляр НКВД от 30 сентября 1926 г. предписывал произвести инвентаризацию муниципальных домовладений, коммунальных предприятий, регистрацию земель и прочего имущества до 1 января
1928 г., что сразу же вызвало сомнение в реальности этой даты [21]. Постановлением ЭКОСО от 21 мая 1927 г. был установлен новый срок окончания инвентаризации городских земель - 1 августа 1931 г., но к середине
1929 г. она была проведена только в 15-20 городах, поэтому и такие сроки оценивались как нереальные [22].
10 января 1930 г. ЭКОСО по докладу НКВД приняло постановление о состоянии инвентаризации коммунальных имуществ [23]. Причем в отличие от начального этапа инвентаризации, когда принимались отдельные акты, касающиеся учета определенного
вида местного имущества (земли, строений, предприятий и т. д.), действие нового документа распространялось на все муниципализированные объекты. Устанавливались предельные сроки окончания инвентаризации по каждому виду. Так, инвентаризация имущества внешнего благоустройства и проведение земельной регистрации в городах могли продолжаться до 1 октября 1931 г. [24]. Для полного учета всех объектов инвентаризации предписывалось подготовить новую совместную инструкцию наркомата внутренних дел и наркомата финансов. Появление среди субъектов, заинтересованных в проведении инвентаризации, наркомата финансов весьма симптоматично, поскольку как один из её результатов планировалось упорядочение и увеличение доходов от городских земель, которые поступали в государственный и местные бюджеты.
Вводился новый порядок проведения и оплаты работ: их должны были инициировать и оплачивать сами землепользователи. Причем считалось, что заинтересованность землепользователей позволит интенсифицировать работу. Планировалась и экономия бюджетных расходов, поскольку ранее основные затраты несли коммунальные органы.
НКВД оперативно издал циркуляр «О сроках окончания основной инвентаризации и постановке текущей регистрации инвентарных изменений». Коммунальным органам предписывалось ориентироваться на новые сроки, установленные правительством, форсировать работы по составлению городского земельного инвентаря. Разрешалось упростить содержание работ и ограничиться земельной регистрацией без увязки её с проведением геодезической съемки и составлением перспективного плана города, если становилось очевидным, что к указанному сроку провести эти мероприятия нереально.
Несмотря на допущенные послабления, проведение учета участков городской земли, установление их пользователей и выдача правоустанавливающих документов затягивались. НКВД усмотрело причины такого явления в недостатках нормативной базы. По его оценкам, процедура инвентаризации отличалась излишней сложностью, для её совершения требовалось составлять множество реестровых документов, проходить много-
22
Земельные отношения в городах: опыт правового регулирования в период нэпа
ступенчатый порядок их утверждения и т. д. Поэтому НКВД обратился в ЭКОСО с проектом постановления об отмене действующей инструкции и выразил намерение подготовить новые акты, значительно упрощавшие прохождение инвентаризации, поскольку её производство освобождалось от разрешения побочных задач (например, геофизического описания участков) и подчинялось конкретной цели - составлению городского земельного инвентария [25].
Не оспаривая серьезность причин затягивания земельной инвентаризации, на которые указывало НКВД, отметим и иные обстоятельства. К их числу следует отнести сложную обстановку в учреждениях, ответственных за проведение инвентаризации. Ее начало совпало с реорганизацией губернских коммунальных отделов, упразднением самостоятельных уездных отделов местного хозяйства. Штаты коммунальных учреждений были невелики, а их сотрудники - явно перегружены должностными обязанностями. Кроме того, как отмечали специалисты, работу тормозили новизна затеянного мероприятия, «излишняя академичность действующих инструкций и правил» [26].
Другая группа причин вытекала из поведения самих землепользователей. Согласно Постановлению СНК РСФСР от 10 января 1929 г. на них возлагалась обязанность самостоятельно оплачивать регистрацию [27], поэтому многие не хотели нести дополнительные денежные расходы. Но главная причина заключалась, пожалуй, в том, что «землепользователи, в интересах которых отчасти производится земельная регистрация, отказываются выбирать земельную запись... в то время как копии с документов инвентаризации жилого фонда они берут с охотой, так как имеющиеся в них данные действительно удовлетворяют их насущные повседневные нужды. Земельная запись не содержит в себе самых необходимых хозяйственно-экономических и технических сведений, и этим ценность её сильно понижается» [28]. То есть землепользователи, будь то государственное предприятие или учреждение, кооператив, частное лицо, не проявляли заинтересованности в приобретении правоустанавливающих документов на земельный участок, поскольку участок не мог стать объектом граж-
данско-правовых договоров. Сделки с вещами, материально связанными с землей, например купля-продажа частного строения, аренда помещения, не требовали предоставления земельной записи. В этой ситуации инициатива в проведении инвентаризации могла исходить только от органов местной власти.
Следует отметить, что ни законодательные акты о земельных распорядках в городах, ни ведомственные инструкции не указывали, на каких правовых основаниях строится режим пользования городской землей. Исключение составляли только арендные отношения, но ими была охвачена незначительная часть земель. Участки, которые использовались под торговые услуги, коммунальные отделы сдали в аренду ещё в начале нэпа. На 1926/27 г. приходится пик передачи в аренду земель сельскохозяйственного назначения. В итоге удалось довести долю земель, остававшихся без эксплуатации, до 27 %. В половине случаев арендаторами выступали частные лица, свыше 20 % - коллективные хозяйства [29]. Однако эволюция политического курса вынуждала местные органы при заключении договоров оказывать предпочтение коллективным хозяйствам и отказывать частным лицам, что подтверждается статистикой использования земли по отдельным городам [30]. Смена арендаторов повлекла негативные экономические последствия: вновь возросла доля заброшенных земель и сократились арендные платежи за землю в коммунальных доходах.
Умолчание законодателя по этому вопросу противоречило объективной необходимости легализовать реально сложившуюся форму земельных отношений. А. Лисицын писал: «Большинство городских жителей пользуются усадебными участками по-старому, без какого-либо договора с коммунальным отделом. И, конечно, нет надобности всю массу владельцев домов переводить на договорные основания пользования городской землей». По его мнению, достаточным было установление контроля за переходом строений из рук в руки посредством утверждения коммунальным отделом всех сделок (ст. 185 ГК), а также уплаты земельной ренты [31].
С целью обозначить правовую форму земельных отношений в доктрине начинает
23
Т. Ф. Ящук
употребляться термин «бессрочное пользование», который, с одной стороны, поддерживает запрет большинства гражданскоправовых сделок с землей (купли-продажи, дарения и др.), а с другой стороны, обеспечивает стабильность земельных отношений и создает гарантии прав землепользователей. В дальнейшем данную категорию применяет и законодатель. В частности, в дополнениях к закону о жилищной кооперации, утвержденных в конце 1926 г., говорилось, что право бессрочного пользования земельного участка неотделимо от права собственности на строение и прекращается с прекращением этого права [32]. Таким образом, судьба земельного участка определялась судьбой расположенного на нем объекта. Отметим, что юридическая конструкция «право бессрочного пользования» употребляется в законе, который только косвенно затрагивает земельные отношения, в то время как в основополагающих актах - Положении о земельных распорядках в городах, Положении о земельной ренте - она не употребляется.
Появление права бессрочного пользования в жилищном законе оказывается не случайным. Стремясь поощрять строительство кооперативного жилья, государство гарантировало, что земельный участок, на котором возводился дом, не мог отчуждаться. Первые жилищные кооперативы приобретали земельные участки на праве застройки. Поправки к закону о жилищной кооперации, внесенные в декабре 1926 г., обязывали местные исполнительные комитеты по требованию рабочих жилищно-строительных кооперативов заменять заключенные с ними ранее договоры о праве застройки земельных участков договорами на бессрочное пользование [33].
Таким образом, на протяжении 1920-х гг. организация городской территории велась по нескольким направлениям. Во-первых, декрет о муниципализации земли вызвал важнейшие юридические последствия. Земля становилась муниципальным имуществом, а городские власти обладали всей полнотой полномочий по её использованию. Во-вторых, проводится пространственное отграничение города от сопредельной местности, определяется городская черта и её положение закрепляется нормативно. В дальнейшем перемещение городской черты допускается
не произвольно, а в определенном порядке уполномоченными органами и при наличии достаточно серьезных оснований для нового межевания.
В-третьих, разворачивается инвентаризация городской земли, хотя сложность мероприятия заставила скорректировать амбициозные задачи. Если первоначально учет и описание участков городской земли пытались вписать в готовившиеся перспективные планы развития городов, то затем ввиду полной невозможности быстрой разработки таких планов, инвентаризация свелась к переписи участков городской земли, установлению их фактических пользователей, подготовке и выдаче правоустанавливающих документов на землю. Однако исключение земли из гражданского оборота дезавуировало значимость таких документов для пользователей, которым к тому же вменялось в обязанность самостоятельно оплачивать инвентаризационные работы, необходимые для составления земельной записи.
В-четвертых, далеко не все реально складывающиеся земельные отношения в городах получили надлежащую законодательную регламентацию, к концу 1920-х гг. самый массовый вид земельных отношений без должного легального обоснования и разъяснения стал обозначаться термином «право бессрочного пользования».
1. Печковский Н. Земельное хозяйство // Коммунальное дело. - 1925. - № 8. - С. 80.
2. Коммунальное дело. - 1922. - № 2. - С. 28-29.
3. Там же. - С. 7.
4. Энциклопедия государства и права / под ред. П. И. Стучки. - Т 1. - М., 1925. - С. 631.
5. Показательно, что авторы энциклопедии называют в качестве распорядителя городской земли городской Совет, а не коммунальный отдел, что ещё раз подтверждает дуализм организации городского управления и разное понимание компетенции отдельных городских учреждений.
6. Энциклопедия государства и права. - С. 632.
7. См., напр.: РозенблюмД. С. Основные моменты эволюции советского земельного права // Советское право. - 1923. - № 1. - С. 110-141.
8. Твердохлебов В. Н. Местные финансы. - М., 1927. - С. 193.
9. О порядке включения в городскую черту сельских и иных поселений : Декрет ВЦИК и СНК от 30 марта 1925 г. // СУ РСФСР. - 1925. - № 21. - Ст. 155.
24
Земельные отношения в городах: опыт правового регулирования в период нэпа
10. О расширении городской черты города Архангельска : Постановление ВЦИК от 27 декабря 1927 г. // СУ РСФСР. - 1928. - № 6. -Ст. 53.
11. Коммунальное хозяйство к началу 1926 г. // Коммунальное дело. - 1926. - № 19-20. -С. 41.
12. Об установлении срока для определения городской черты во всех городах РСФСР : Постановление ВЦИК и СНК от 7 декабря 1925 г. // СУ РСФСР - 1925. - № 93. -Ст. 671.
13. Финансовая энциклопедия / под ред. Д. П. Боголепова и др. - М. ; Л., 1927. - С. 614.
14. Велихов Л. А. Организация муниципальной территории на Северном Кавказе // Коммунальное хозяйство. - 1931. - № 2. - С. 74.
15. Анисимов В. Коммунальное хозяйство РСФСР к началу 1929 года // Коммунальное дело. -1930. - № 5. - С. 12 (приведены данные по городам РСФСР без городов автономных республик).
16. Положение о земельных распорядках в городах : Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 21 января 1929 г. // СУ РСФСР - 1929. -№ 13. - Ст. 150.
17. ТвердохлебовВ. Н. Указ. соч. - С. 193.
18. Об утверждении Инструкции по производству регистрации земель в пределах городской черты : Постановление ЭКОСО от 23 сентяб-
ря 1926 г. // СУ РСФСР - 1927. - № 15. -Ст. 101.
19. Об утверждении положения об инвентаризации имущества местных Советов : Постановление Экономического Совещания от 21 мая 1927 г. // СУ РСФСР - 1927. - № 55. -Ст. 379.
20. ГАОО. Ф. 712. Оп. 1. Д. 409. Л. 56.
21. Твердохлебов В. Н. Указ. соч. - С. 191.
22. Баберко В. Городское земельное хозяйство // Коммунальное дело. - 1929. - № 6. - С. 44.
23. СУ РСФСР. - 1930. - № 4. - Ст. 43.
24. Инвентаризация коммунальных имуществ // Коммунальное дело. - 1930. - № 3. - С. 124.
25. Там же.
26. Баберко В. Указ. соч. - С. 47.
27. СУ РСФСР. - 1929. - № 8. - Ст. 86.
28. Баберко В. Указ. соч. - С. 47.
29. Анисимов В. Указ. соч. - С. 14.
30. Анисимов В. Указ. соч. (приведены данные обследований Главной коммунальной инспекции ГУКХ по г. Туле, Калуге, Рязани).
31. Лисицын А. Вопросы земельного права в общих судах // Еженедельник советской юстиции. - 1928. - № 1. - С. 8-10.
32. Постановление ЦИК и СНК СССР об изменении редакций ст. 19, 22, 27, 29, 30 и 34 закона от 19 августа 1924 г. «О жилищной кооперации» // Известия ВЦИК. - 1927. - 14 янв.
33. Там же.
25
