CC BY
82
УДК 34
ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИМИ ЗЕМЛЯМИ И ИХ ПОЛНОМОЧИЯ В РСФСР
(1918 □ КОН. 1940 ГГ.)
THE CONTROLS OF THE CITY EARTHS AND THEIR POWERS IN USSR
(1918 □ END OF 1940-S)
Л.В. НЕФЁДОВ (L.V. NEFYODOV)
Рассматриваются структуры органов управления городскими землями на начальном периоде становления и развития Советского государства (1918 □ конец 1940 гг.). Перечисляются конкретные полномочия и компетенция органов управления городскими землями.
Ключевые слова: органы управления, полномочия, городские земли.
This article is devoted to consideration of structure of controls by the city earths at the beginning period of formation and development of the Soviet Union (1917 □ end of 1940-s). The author also lists powers and the competence of controls by the city earths.
Key words: controls, powers, the city earths.
Городские земли на протяжении всего рассматриваемого периода, впрочем, и по сей день служили своего рода «операционным базисом □ для застройки жилыми строениями, сооружениями промышленного, транспортного, торгового, административного, культурного, социально-бытового и другого назначения, а также для устройства путей внутригородского сообщения. Как следствие, наиболее важной задачей являлось целесообразное размещение на территории города жилых и нежилых зданий, сооружений, помещений, предназначенных обслуживать коммунальные организации, сельскохозяйственные и иные предприятия, которое наилучшим образом обеспечивало бы многообразие потребностей населения города. Более того, не стоит забывать и про экономическую составляющую, которая заключалась во взимании платы за пользование городскими землями, что также являлось важной особенностью данной категории земель.
Исходя из всего вышесказанного, определение органов управления городскими землями и установление их полномочий являлось одной из приоритетных задач после смены политического режима.
© Нефёдов Л.В., 2011
Вопрос об органах управления городскими землями был урегулирован уже первым законодательным актом советской власти, определившим новый правовой режим тех основных фондов городского хозяйства, которые в законодательстве царской России именовались городскими «недвижимостями □ (земля и сооружения на ней). Это был декрет ВЦИК «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах» от 20 августа 1918 г. [1]. Этим декретом подтверждалось, что «отменяется право частной собственности на все без исключения участки, застроенные и незастроенные, принадлежащие как частным лицам и промышленным предприятиям, так и ведомствам и учреждениям, находящиеся в пределах всех городских поселений □ В свою очередь, на основании ст. 6 данного декрета все городские земли передавались в распоряжение органов местной власти. Это означало, что городская земля переводилась в управление городских Советов и их исполнительных органов □ коммунальных отделов.
Полная муниципализация городской земли была революционным изменением правового режима данной категории земель,
так как в дореволюционной России городские земли были объектом права частной собственности. Большая часть селитебных земель принадлежала отдельным частным собственникам, физическим и юридическим лицам. Встречались (даже в юго-западных губерниях царской России) не только мелкие местечки, но и такие крупные населенные пункты, как города Бердичев, Белая Церковь и другие, которые полностью находились на частновладельческой земле того или другого вотчинника. Часть городских земель, в частности места общего пользования, а также хозяйственные угодья, расположенные большей частью на окраинах города (луговые, лесные, водные и др.), и отдельные селитебные участки принадлежали городу в лице так называемых «городских общественных управлений □ □ городских дум и их исполнительных органов □ городских управ. Город («городское общество ^ выступал здесь как субъект права, как юридическое лицо, как собственник земельных имуществ, имевший право, подобно другим частным собственникам, распоряжаться принадлежавшими ему землями по своему усмотрению, извлекать доходы и т. д. Отчуждение городских земель было поставлено под контроль министра внутренних дел (больший или меньший □ в зависимости от категории городских земель) [2].
Коренное изменение порядка управления городскими землями подразумевало под собой создание соответствующих органов управления и наделения их необходимыми полномочиями для осуществления своей деятельности. Более того, произведённая советским правительством национализация земли требовала построения чёткой системы указанных органов в целях разграничения компетенций и эффективности проводимых ими мероприятий.
Законодательство рассматриваемого периода определяет городские земли, пользуясь признаком «городской черты □ В соответствии с определением, указанным в Земельном кодексе, городская черта □ это внешняя граница, отделяющая земли города от прилегающей сельской местности [3]. Согласно положениям Постановления ВЦИК и СНК РСФСР «Об определении городской или поселковой черты вновь образованных городов, рабочих, дачных и курортных по-
сёлков» от 11 февраля 1929 г., вопрос об установлении городской черты вновь образуемых городов и о расширении городской черты существующих городов решался Президиумом Верховного Совета РСФСР [4].
В соответствии с Положением о земельных распорядках в городах от 13 апреля 1925 г., все земли в пределах городской черты, за исключением земель специального назначения и лесов, передавались в непосредственное ведение городских (поселковых) Советов и их исполкомов [5].
Местными органами управления, через которые осуществляли свои полномочия городские Советы в отношении земель в пределах городской черты, являлись, как уже упоминалось ранее, городские отделы коммунального хозяйства. Статьёй 99 Конституции РСФСР 1937 г. (как и Конституциями других союзных республик), изданной на основе сталинской Конституции, предусматривалась возможность образования городскими Советами, кроме того, городских земельных отделов «в соответствии с особенностями городского и пригородного хозяйства □
Важные функции по осуществлению планировки города и регулированию застройки на городских землях осуществляли в рамках рассматриваемого периода главные архитекторы городов, управления архитектуры при советах министров АССР, краевые и областные отделы по делам архитектуры. В отношении земель сельскохозяйственного назначения ряд функций осуществляли сельскохозяйственные отделы городских исполкомов.
Функции по управлению городскими землями между указанными органами в основном были распределены следующим образом. Выбор участков под строительство, разработка и выдача застройщикам архитектурно-планировочных заданий с необходимыми для проектирования данными были возложены на главного архитектора города. Главный архитектор, а также управления архитектуры при Советах министров АССР, краевые и областные отделы по делам архитектуры наблюдали за правильным разрешением строений на отведенных под строительство участках, соблюдением законодательства в области строительства, проектов планировки и застройки города.
Земельные участки для строительства предоставлялись на основе ежегодных планов отвода земельных участков, утверждаемых в соответствии с проектами планировки города. Участки для указанного строительства предоставлялись по актам отвода земельных участков в бессрочное пользование в соответствии с типовым актом, утвержденным приказом Народного комиссариата коммунального хозяйства РСФСР от 23 ноября 1940 года [6].
При невыполнении бессрочным землепользователем возложенных на него актом обязанностей в отношении сроков строительства, а также при использовании им земельного участка не по назначению земельный участок со всеми находящимися на нем постройками переходил по требованию горсовета в распоряжение соответствующего коммунального органа. Прекращение бессрочного пользования земельным участком происходило в этом случае на основании решения горсовета. Данное правило было закреплено в ст. 6 Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 1 августа 1932 г. «О предоставлении учреждениям, предприятиям и организациям общественного сектора земельных участков для строительства на праве бессрочного пользования □ [7].
Выдача актов отвода участков в бессрочное пользование, а также в случаях, предусмотренных законом, и заключение договоров о предоставлении земельных участков для строительства временных строений производились органами коммунального хозяйства. Они же осуществляли отвод участков в натуре и его техническое оформление. На них было возложено также наблюдение за выполнением обязательств, установленных актами о предоставлении участков в бессрочное пользование или договорами о праве застройки, как в период строительства, так и по окончании его, а также за правильной эксплуатацией участка.
Размер участков, отводимых под строительство индивидуальных жилых домов, определялся городским Советом депутатов трудящихся в зависимости от размера дома и местных условий в пределах нормы, установленной Постановлением Совета Министров СССР от 26 августа 1948 г. «О праве граждан на покупку и строительство индиви-
дуальных жилых домов» [8]. Данные нормы были установлены в городах в пределах от 300 до 600 квадратных метров. Постройка индивидуальных жилых домов должна была осуществляться по утвержденным типовым и индивидуальным проектам.
Интересным представляется тот факт, что при продаже гражданам одноэтажных и двухэтажных жилых домов с числом комнат от 1 до 5 включительно к договору обязательно прилагался план земельного участка, отведенного для данного дома с указанием на нём построек. Покупатель дома обязан был не только производить необходимый ремонт и выполнять все технические, санитарные, противопожарные и другие правила по содержанию домовладения, но и сохранять на участке и по его фасаду все зеленые насаждения, а также производить на нём по установленному местным городским Советом плану посадку зеленых насаждений. Это правило распространялось не только на индивидуальные жилые дома, выстроенные предприятиями, стройками и учреждениями для продажи своим рабочим, инженернотехническим работникам и служащим, но и на одно- и двухэтажные дома с числом комнат от 1 до 5 включительно из существовавшего жилого фонда, продаваемые исполкомами местных Советов депутатов трудящихся, предприятиями одному или группе съемщиков [9].
Стоит отметить то обстоятельство, что, согласно разъяснению Пленума Верховного Суда РСФСР от 19 апреля 1926 г., без соответствующего согласия городских отделов коммунального хозяйства земельный участок под застройкой не подлежал дроблению [10]. При возникновении же каких-либо споров между совладельцами строений, находящихся на неразделенном участке, о порядке эксплуатации этого участка (пользование садом, местами под огородные гряды и цветники, устройство внутреннего забора и ворот и т. д.) они разрешались народным судом. При рассмотрении указанных споров обязательно требовалось заключение коммунального отдела.
В соответствии с Положением о земельных распорядках в городах от 13 апреля 1925 г., изъятие излишков земли у землепользователей допускалось в тех случаях, когда застроенные участки вместе с землями,
необходимыми для обслуживания находящихся на них построек, по своим размерам превышали 50 %-ю установленную для данного города или района норму. Изъятие излишков производилось в каждом отдельном случае лишь по распоряжению соответствующего исполнительного комитета или городского Совета при необходимости использования этих излишков под застройку или в целях расширения площади земель общего пользования или для каких-либо иных нужд городского хозяйства [11].
Что же касается самовольных построек, то постановлением Совета Министров СССР от 26 августа 1948 г. исполкомам городских (районных) Советов депутатов трудящихся было предоставлено право, в случаях самовольного строительства или грубого нарушения строительных правил и норм, обязывать застройщика прекратить строительство и в течение месячного срока своими силами и за свой счет снести все возведенные им строения или части строения и привести в порядок земельный участок [12].
Предоставление участков под киоски, ларьки, павильоны, складские помещения, открытые склады, бараки и тому подобное, а также заключение соответствующих договоров аренды производилось местными органами коммунального хозяйства. Размещение этих сооружений на территории городов должно было быть согласовано с главными архитекторами городов. Арендная плата устанавливалась городскими Советами на основании предельных ставок, утверждаемых НККХ АССР и краевыми (областными) коммунальными отделами совместно с финансовыми органами.
Городские земли общего пользования, к которым относились площади, улицы, проезды, набережные, бульвары, скверы, сады, парки и так далее, находились в непосредственном ведении и хозяйственном управлении городских коммунальных отделов и предоставлялись в бесплатное общественное пользование всех граждан, согласно ст. 5 и 19 Положения о земельных распорядках в городах от 13 апреля 1925 г. [13].
В тех случаях, когда на вышеуказанных землях имелось какое-либо специальное оборудование, которое создавало особые удобства для посетителей или было предназначе-
но для развлечения и культурного отдыха (те или иные зрелища, аттракционы, спортивные сооружения и т. п.), за посещение этих мест обычно на практике взималась соответствующая плата, устанавливаемая городскими Советами депутатов трудящихся.
К землям общего пользования в городах в рамках рассматриваемого периода также следует отнести рынки. Согласно постановлению СНК СССР от 4 февраля 1936 г., рынки были переданы из ведения органов коммунального хозяйства в ведение органов торговли, на которые было возложено проведение всех мероприятий по их благоустройству и содержанию в чистоте рыночной территории, по сдаче в аренду торговых помещений, взиманию арендной платы и пр. [14].
В ведении городских Советов в лице коммунальных отделов также находились городские угодья, включающие в себя прежде всего земли сельскохозяйственного назначения, используемые под организацию подсобных хозяйств, фруктово-ягодных садов, рабочих огородов, под сенокосы, выгоны и другое, а также торфяники, каменоломни, водоемы, болота, солончаки и другие неудобные земли. В число городских угодий включались по общему правилу все городские земли, не отнесенные к землям селитебным и общего пользования [15].
Основной правовой формой использования городских сельскохозяйственных угодий в рассматриваемый период становилось непосредственное землепользование городских Советов в лице их отделов коммунального хозяйства.
В ведении городских отделов коммунального хозяйства организовывались для сельскохозяйственной эксплуатации совхозы, которые и осуществляли право землепользования на отведенных им внеселитеб-ных земельных участках в пределах городской черты. Такие совхозы большей частью трестировались □ организовывались городские тресты садово-огородного хозяйства (горсадземтресты, тресты зеленого строительства и т. п.).
Кроме землепользования совхозов как государственных сельскохозяйственных предприятий местного значения, значительное распространение имели и другие формы экс-
плуатации городских сельскохозяйственных угодий, которые осуществлялись различными госучреждениями и госпредприятиями, общественными организациями и отдельными гражданами.
Органы коммунального хозяйства предоставляли городские сельскохозяйственные угодья в безвозмездное срочное пользование:
□ различным госучреждениям, госпредприятиям и общественным организациям по договорам;
□ отдельным гражданам под индивидуальное огородничество непосредственно по актам отвода без особого оформления договорами [16].
Субъектами права пользования сельскохозяйственными угодьями, располагавшимися в пределах городской черты, являлись в ряде случаев также колхозы. Землепользование колхозов в пределах городской черты возникло прежде всего при образовании колхозов из городских жителей, занимавшихся огородничеством, плодоводством и другими видами сельского хозяйства.
Затем существование колхозов как землепользователей на городской (поселковой) территории связано с тем, что населенные пункты, ранее относившиеся к числу сельских поселений, были преобразованы в поселки городского типа или в города, а также с тем, что происходило расширение городской (поселковой) черты за счет сельских местностей, присоединяемых к поселкам городского типа или городам. Поскольку процесс расширения городской и поселковой черты и преобразование сельских поселений в рабочие поселки и города был напрямую связан с процессом индустриализации и развития страны в целом, то можно сделать вывод, что колхозное землепользование в пределах городской (поселковой) черты не является случайным институтом в рамках правового режима городских земель рассматриваемого периода.
В тех случаях, когда за сельскохозяйственными артелями городская земля была закреплена в вечное пользование по государственным актам согласно закону 1935 г., на земли, занятые колхозами в городах, распространялся общий правовой режим колхозного землепользования в уставной форме сельскохозяйственной артели.
Согласно разъяснению Народного комиссариата земледелия СССР от 27 декабря 1935 г. «О закреплении за сельскохозяйственными артелями навечно земель в пределах городской черты □ за сельскохозяйственными артелями, вновь образующимися в пределах городской (поселковой) черты, закреплялись навечно земли, находящиеся в общественном пользовании колхозов, усадебные же участки колхозников закреплялись навечно за колхозами только в том случае, если они не были расположены в селитебной части города. Выдача государственных актов на вечное пользование землей таким колхозам возлагалась данным циркуляром на горсоветы.
Помимо вышеизложенного, в отношении участков, имеющих сельскохозяйственное назначение, и других городских угодий функции управления распределялись также следующим образом:
□ выявление потребности городского населения в земельных участках под огороды и пастбища и представление заявок исполкомам городских Советов об отводе земельных участков для указанных целей были возложены на сельскохозяйственные отделы исполкомов городских Советов;
□ выбор участков и отвод их для сельскохозяйственных целей, устройства фруктово-ягодных садов, под разработку торфа и общераспространенных полезных ископаемых производились органами коммунального хозяйства в соответствии с проектом планировки города.
Важную роль в составе городских земель играли леса, находящиеся на территории города. В рассматриваемый период после образования союзно-республиканского Министерства лесного хозяйства СССР все находящиеся в городах леса были переданы в ведение этого министерства и его органов.
Изъятие участков городских земель из непосредственного ведения городских Советов могло, согласно Положению о земельных распорядках в городах от 13 апреля 1925 г. [17], производиться только в порядке, установленном Положением об изъятии земель для государственных или общественных надобностей от 4 марта 1929 г. [18].
Все земли и водные пространства в пределах городской черты, в чьем бы ведении
или пользовании они не находились, подлежали земельной регистрации, которая в городах была возложена на органы коммунального хозяйства, согласно ст. 7 и 8 Положения
о земельных распорядках в городах [19].
Положение о главном ревизоре-земле-мере Народного комиссариата земледелия СССР, которое к концу рассматриваемого периода было переименовано в Министерство сельского хозяйства СССР, возлагало на систему Наркомзема в лице главного ревизо-ра-землемера общий контроль за ведением учета и регистрации земель на всей без исключения территории СССР, включая учет земель в городах и поселках городского типа.
За городскими Советами как местными органами государственной власти на городской территории предусматривался также ряд полномочий по отношению к землям специального назначения в пределах городской черты, управление которыми осуществлялось соответствующими ведомствами.
Согласно нормам, установленным ст. 14 Положения о землях, предоставленных транспорту, от 7 февраля 1933 г., все вопросы общегородского благоустройства, связанные с землями, предоставленными транспорту в пределах городской или поселковой черты, согласовывались с органами, в ведении которых находились эти земли, т. е. с городскими Советами [20].
Всякого рода строительство на этих землях в пределах городской черты (постройки жилых домов, административных зданий, фабрик, мастерских, технических сооружений и пр.) должно было производиться в соответствии с существующей на тот момент планировкой города или имеющимися предположениями относительно городского строительства и могло осуществляться не иначе, как по соглашению с городскими органами коммунального хозяйства.
В соответствии со ст. 3 Положения о земельных распорядках в городах от 13 апреля 1925 г., разногласия между органами коммунального хозяйства и организациями, в ведении которых состояли в пределах городской черты земли специального назначения, о составе и границах этих земель разрешались по согласованию Министерства коммунального хозяйства союзной республики с заинтересованными министерствами [21].
Хотя земли за пределами городской черты состояли в ведении органов Министерства сельского хозяйства, однако на пригородные земли распространялись в определённых случаях полномочия городских Советов. Данная ситуация могла иметь место, согласно ст. 148 Земельного кодекса, когда земли за пределами городской черты, которые фактически обслуживали городские коммунальные предприятия (земли под полями орошения, под городскими водопроводными станциями и т. д.), закреплялись за этими предприятиями [22].
Все населенные пункты РСФСР, за исключением дачных, рабочих и курортных поселков, в рассматриваемый период разделялись на две основные категории: городские и сельские поселения. Кроме того, в качестве специальных категорий населенных пунктов предусматривались дачные, рабочие и курортные поселки, в отношении которых были изданы особые положения.
Перевод населенных пунктов из одной категории в другую производился Президиумом Верховного Совета РСФСР.
Согласно специальным Положениям о рабочих поселках от 27 сентября 1926 г. [23],
0 курортных поселках от 6 июня 1927 г. [24] и дачных поселках от 14 июня 1927 г. [25], правовой режим земель в этих поселках определялся в основном Положением о земельных распорядках в городах от 13 апреля 1925 г. [26], т. е., как правило, соответствовал городскому режиму. Управление землями в пределах поселковой черты в рабочих, дачных и курортных поселках осуществлялось поселковыми Советами депутатов трудящихся через местные органы коммунального хозяйства.
После окончания Второй мировой войны, в конце рассматриваемого периода, в связи с ростом городского строительства, необходимостью обеспечения государственного руководства делом планировки и застройки городов, а также для осуществления чёткого государственного контроля за отраслью, указом Президиума Верховного Совета СССР от
1 июня 1949 г. было образовано общесоюзное Министерство городского строительства, на которое было возложено:
□ руководство делом планировки строительства городов;
□ улучшение архитектуры и повышение качества городского строительства;
□ внедрение в производство новых видов строительных и отделочных материалов, изделий и оборудования для строительства жилых, гражданских зданий и сооружений в городах;
□ внедрение механизации и передовых методов организации работ в городском строительстве;
□ контроль за исполнением решений правительства по вопросам городского строительства.
Главной особенностью рассматриваемого периода является то, что городские Советы и их исполнительные органы в лице отделов коммунального хозяйства обладали всеми полномочиями и широкой компетенцией для того, чтобы быть непосредственным участником практически всех правоотношений, которые возникали по поводу городских земель. Остальные государственные органы осуществляли, по сути, вспомогательные и дополнительные функции по руководству и управлению городскими землями.
Не менее важным является тот факт, что рассматриваемый период представляет собой начало становления абсолютно новой системы управления городскими землями, образования соответствующих органов, а также принятия нормативных актов, регулирующих правоотношения относительно городских земель.
1. СУ. 01918. □ № 62. □ Ст. 674.
2. Печковскт Н. Земельное хозяйство // Коммунальное дело. □ 1925. □ № 8. □ С. 80.
3. Земельный Кодекс РСФСР // СУ РСФСР. □ 1922. □ № 68. □ Ст. 145.
4. СУ РСФСР. П1929. □ № 16. □ Ст. 178.
5. Декрет ВЦИК и СНК от 13 апреля 1925 г. «О земельных распорядках в городах» // СУ РСФСР. П1925. □ № 27. □ Ст. 1.
6. Сборник приказов и инструкций НККХ РСФСР. □ 1941. □ № 1.
7. СУ. П1932. □ № 66. □ Ст. 295.
8. Известия. □ 1948. □ 30 августа.
9. Инструкция Министерства финансов СССР от 10 января 1949 г. № 40 «О порядке продажи гражданам одно- и двухэтажных жилых домов с числом комнат от 1 до 5 включительно» и Типовой договор о продаже в рассрочку таких домов, утверждённый Министерством финансов СССР и Министерством юстиции СССР 28 января 1949 г. (циркуляр Министерства финансов от 29 января 1949 г. № 123).
10. Сборник разъяснений Верховного суда РСФСР. □ 1935. □ С. 52.
11. Декрет ВЦИК и СНК от 13 апреля 1925 г. «О земельных распорядках в городах» // СУ РСФСР. □ 1925. □ № 27. □ Ст. 10.
12. СП СССР. □ 1948. □ № 5. □ Ст. 62.
13. Декрет ВЦИК и СНК от 13 апреля 1925 г. «О земельных распорядках в городах«] □ Ст. 5, 19.
14. СЗ СССР. П1936. □ № 7. □ Ст. 65.
15. Декрет ВЦИК и СНК от 13 апреля 1925 г. «О земельных распорядках в городах«. □ Ст. 5, 20.
16. Инструкция НККХ РСФСР от 9 марта 1938 г. // Бюллетень НККХ РСФСР. П1938. □ № 6.
17. Декрет ВЦИК и СНК от 13 апреля 1925 г. «О земельных распорядках в городах. □ Ст. 4.
18. СУ РСФСР. П1929. □ № 24. □ Ст. 248.
19. Декрет ВЦИК и СНК от 13 апреля 1925 г. «О земельных распорядках в городах. □ Ст. 7, 8.
20. СЗ СССР. П1933. □ № 12. □ Ст. 66-б.
21. Декрет ВЦИК и СНК от 13 апреля 1925 г. «О земельных распорядках в городах. □ Ст. 3.
22. Земельный Кодекс РСФСР // СУ РСФСР. □ 1922. □ № 68. □ Ст. 149.
23. Положение «О рабочих посёлках» // СУ РСФСР. □ 1926. □ № 65. □ Ст. 509.
24. Положение «О курортных посёлках» // СУ РСФСР. □ 1927. □ № 56. □ Ст. 384.
25. Положение «О дачных посёлках» // СУ РСФСР. □ 1928. □ № 8. □ Ст. 70.
26. Декрет ВЦИК и СНК от 13 апреля 1925 г. «О земельных распорядках в городах. □ Ст. 188.
