CC BY
114
Сравнительным правовой анализ эволюции определения понятия земель, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и объектов промышленности
А.С. Трифонов
управляющий проектами юридической фирмы «Вегас-Лекс»
Необходимость в установлении определенного порядка использования земель для эксплуатации объектов производственного, в том числе промышленного назначения, и управления ими возникла в результате развития промышленного производства, появления крупных мануфактур, заводов, занимающих значительные площади и требующих привлечения значительных людских ресурсов. Однако объем и качество правового регулирования в этой сфере были различны.
В дореволюционной России земли по правовому режиму подразделялись на государственные, удельные, кабинетские, монастырские, посессионные, майоратские, частновладельческие, общественные и другие категории.
К государственным землям относились земли, «не принадлежащие никому в особенности, т. е. ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни уделам, ни установлениям»1. К землям этой категории относились казенные земли, дикие поля, леса, морские берега, озера, судоходные реки и их берега, большие дороги, открываемые земли и острова и т. п. Субъектом права собственности на госуда-
1 Свод законов, 1914, т. 10, ч. 1, ст. 406.
2 Там же, ст. 411.
3 Там же.
4 Свод законов, 1910, т. 8, статьи 1-3.
5 Свод законов, 1914, т. 10, ч. 1, ст. 1217.
рственные «казенные» земли признавалась казна.
Удельными землями признавались все те земли, которые первоначально либо путем покупки, обмена или иным образом поступали в состав уделов2. Вначале такие земли принадлежали на праве собственности царской фамилии, позднее они были объявлены собственностью казны, но крестьянам в собственность не передавались.
Кабинетскими землями считались земли, приписанные к императорскому дворцу. Выделялось два рода кабинетских земель. Права императора на земли первого рода были ограничены, он не мог их отчуждать и разделять. По отношению к землям второго рода император обладал полными правами по распоряжению3.
Земли, отведенные монастырям и архиерейским домам, назывались монастырскими4.
Название «майоратские земли» произошло от права майората, т. е. потомственного владения. Это право не могло быть раздроблено, отчуждаемо иначе как посредством передачи старшему наследнику мужского пола5. На таком праве имения передавались царем наиболее преданным
служащим. Столыпинская реформа повлекла изменения в институте майоратского владения, предоставив владельцам таких земель право возмездно отчуждать крестьянам земельные участки в составе майора-тских земель. Частновладельческие земли закреплялись на праве собственности за помещиками, а после 1906 года и крестьянин был признан субъектом права собственности на надельную землю.
Посессионными землями считались участки, находящиеся в ограниченном праве собственности владельцев заводов, имеющих пособие от казны, или людей, или лесов, или рудников. Ограничения права собственности вытекали из назначения горнозаводской деятельности.
Понятия общественных земель в дореволюционном законодательстве не было. Законодатель только указывал на субъектов прав на земли этой категории. К ним относились дворянские общества, города и городские общества, общества сельских обывателей, земства и земские обыватели6.
Представленный перечень понятий земель позволяет сделать вывод об отсутствии в дореволюционной России единого основания для классификации их категорий. Отдельные виды земель представляли собой исторически сформировавшиеся категории земельных участков, различие в правовом режиме которых было обусловлено правовым статусом субъектов землевладения и основаниями их приобретения.
Практически единственной категорией земельных участков, выделение которых в той или иной мере связывалось с целевым использованием, являлись посессионные земли. Специфика их правового режима была обусловлена назначением горнозаводской деятельности7.
В истории России особую роль в организации правового регулирования использо-
вания земель для размещения объектов промышленности и их застройки сыграл специальный центральный комитет, который был создан в 1843 году для составления Строительного устава и заведования строительной частью. Строительные уставы от 1857 года, а позднее от 1900 года8 регулировали вопросы строительства казенных зданий, в том числе производственного назначения, церквей, частных построек и контроля (надзора) за такой деятельностью. Уставом регламентировались кодифицированная система принципов и организационные формы архитектурно-градостроительного дела, взаимопроникновение технического и гуманитарного начал, которыми определяется специфика деятельности9.
Основная цель правового регулирования градостроительных отношений в дореволюционной России заключалась, таким образом, в установлении строительных требований к параметрам (высоте, площади) построек, техническим характеристикам, размещению пристроек, ограждений и ремонту сооружений. А отсюда, как отмечается в литературе, строительный надзор «имел целью обеспечение соблюдения требований при строительстве зданий, предупреждение от пожаров и различных опасностей неправильно возведенных построек»10.
После революции 1917 года акцент в правовом регулировании застройки и использования земель, в том числе земель, используемых для эксплуатации объектов промышленности, смещается в сторону последнего. В этот период предпринимаются попытки на уровне нормативного правового акта определить понятие отдельных категорий земель и сформулировать их отличительные признаки.
Декретом о земле от 27 октября 1917 го-да11 было ликвидировано право частной собственности на землю. Декрет Совета На-
6 Там же, ст. 414.
7 Там же.
8 См. подробнее: Свод законов, 1900, т. 12, ч. 1.
9 СмолярИ.М. Градостроительное право: Теоретические основы. СПб.: Юридический центр Пресс, 2000. С. 15.
10 Черных О.В. Строительный надзор в истории России // Юрист. 2001. № 12. С. 6.
11 Собрание узаконений РСФСР, 1917, № 1, ст. 3.
родных Комиссаров (СНК) РСФСР от 14 декабря 1917 года «О запрещении сделок с недвижимостью»12 подтвердил, что право частной собственности на земли отменяется. Этим Декретом было установлено, что с 18 декабря 1918 года ввиду обобществления городской земли приостанавливаются любые сделки по распоряжению недвижимостью и землями в городах.
20 августа 1918 года был издан Декрет Всесоюзного Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) «Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах» (далее - Декрет от 1918 года)13, который развивал положения Декрета о земле, касающихся национализации. Статьей 1 Декрета от 1918 года отменялось право частной собственности на все без исключения участки, находящиеся в пределах всех городских поселений, как застроенные, так и незастроенные, принадлежащие как частным лицам и промышленным предприятиям, так и ведомствам и учреждениям.
С введением в действие Земельного кодекса РСФСР (ЗК РСФСР) от 20 октября 1922 года14. Декрет о земле и Декрет от 1918 года юридически прекратили свое действие. Надо отметить, что в ЗК РСФСР земли, предназначенные для размещения и использования объектов промышленности, не только не выделяются в самостоятельную категорию, в кодексе практически не упоминается об их существовании.
В главе I раздела II ЗК РСФСР регламентировался правовой режим государственных земельных имуществ. В документе указывалось, что в состав государственных земельных имуществ не входят земли, находящиеся под лесами, горными разработками, железными дорогами, крепостями и подобными им военными сооружениями и т. п. Все эти земли находятся в управлении соответствующих ведомств на основании особых правил. По миновании надобности в оз-
наченных землях для специальных целей они поступают в состав государственных земельных имуществ. Отвод земель специального назначения и перечисление их в состав государственных земельных иму-ществ совершается по общим правилам землеустроительного производства. Таким образом, косвенно выделялась категория земель специального назначения, правовой режим которых регулировался нормами ЗК РСФСР в зависимости от их расположения и специальными правилами, касающимися отдельных ведомств.
В соответствии со статьей 148 ЗК РСФСР все земли за пределами действующей городской черты, в чьем бы пользовании они ни находились, входят в территорию волостей, состоят в общем ведении земельных органов и подчиняются соответствующим постановлениям ЗК РСФСР, причем земли, фактически обслуживающие городские коммунальные предприятия (водопроводы, поля орошения, советские хозяйства и т. п.), закрепляются за этими предприятиями. Следовательно, земли, занятые производственными объектами, могли входить либо в состав городских земель, либо в состав территории волостей. При этом согласно статье 149 ЗК РСФСР земли за пределами городской черты, состоящие в пользовании учреждений и предприятий, не входящих в состав коммунального управления и им законно предоставленные, закрепляются за этими учреждениями и предприятиями.
В развитие положения статьи 147 ЗК РСФСР о том, что земельные распорядки внутри городской черты определяются особыми узаконениями, 13 апреля 1925 года был издан Декрет ВЦИК и СНК РСФСР, утвердивший Положение о земельных распорядках в городах (далее - Положение от 1925 года)15.
Положение от 1925 года устанавливало, что все земли в пределах городской черты с находящимися на них лесами и зелеными
12 Собрание узаконений РСФСР, 1917, № 10, ст. 154.
13 Собрание узаконений РСФСР, 1918, № 62, ст. 674.
14 Собрание узаконений РСФСР, 1922, № 26, ст. 304.
15 Собрание узаконений РСФСР, 1925, № 27, ст. 188.
насаждениями, недра городских земель, береговая полоса и водные пространства в пределах этой черты, в чьем бы пользовании они ни находились, за исключением изъятых в соответствии с законодательством земель, находятся в непосредственном ведении местных органов. В этом Положении содержались основные нормы, определявшие состав городских земель, порядок их предоставления и управления ими.
Постановлением Центрального Исполнительного Комитета (ЦИК) СССР от 15 декабря 1928 года были утверждены Общие начала землепользования и землеустройства (далее - Общие начала)16, которые признавали городскими земли, находящиеся внутри городской черты, за исключением земель специального назначения. Земли специального назначения определялись ими как земли, предоставленные в непосредственное пользование государственных учреждений и предприятий и общественных организаций для специальных целей несельскохозяйственного характера (для военных нужд, нужд транспорта, горных разработок, фабрик и заводов, школ, курортов и т. п.). Положение от 1925 года изъяло из состава земель городов лишь земли, использовавшиеся для военных нужд, нужд транспорта (железнодорожного, речного, морского) и для разработки недр.
Между тем Общие начала допускали включение в состав городских земель земель специального назначения уже после того, как последние отслужат свой срок, то есть выполнят свои задачи. Такой вывод позволяет сделать статья 56 Общих начал: «по миновании надобности, для которой земли специального назначения были предоставлены, они поступают в распоряжение соответствующих земельных или городских органов по принадлежности»17. Таким образом, самостоятельную категорию земель специального назначения образовывали
земли, предоставленные в непосредственное пользование государственных учреждений и предприятий и общественных организаций для специальных целей несельскохозяйственного характера (для военных нужд, нужд транспорта, горных разработок, фабрик и заводов, школ, курортов и т. п.) и используемые в соответствии с целями их предоставления.
Юридические предпосылки как для рационального использования земель, предназначенных для размещения и использования промышленных объектов, так и для совершенствования земельного законодательства в целом, были созданы после принятия Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (далее - Основы от 1968 года или Основы)18. Основы впервые выделили в качестве самостоятельной категории земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения.
Земельный кодекс РСФСР, принятый в 1970 году19, продублировал нормы Основ о понятии земель промышленности. В соответствии со статьей 106 ЗК РСФСР от 1970 года землями промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения признаются земли, предоставленные в пользование предприятиям, организациям и учреждениям для осуществления возложенных на них специальных задач (промышленного производства, транспорта, организации курортов, заповедников и т. п.).
В соответствии с Основами от 1968 года порядок пользования землями промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения, установления зон с особыми условиями землепользования (округа санитарной охраны и т. п.) определяется положениями об этих землях, утверждаемыми Советом Министров СССР и Советом Министров РСФСР.
16 Собрание законодательства СССР, 1928, № 69, ст. 641.
17 Там же.
18 Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 51, ст. 485.
19 Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1970, № 28, ст. 581.
ЗК РСФСР от 1970 года, конкретизируя в статьях 107 и 108 понятия земель курортов и земель заповедников, не дает определения земель промышленности, ограничиваясь общим указанием, содержащемся в статье 106. Кроме того, определение понятия и правового режима земель, предназначенных для размещения и использования объектов промышленности, еще более усложнялось непоследовательностью законодателя в определении земель городов и их территориального зонирования. Так, в соответствии со статьей 81 ЗК РСФСР от 1970 года в состав земель городов входят:
1) земли городской застройки;
2) земли общего пользования;
3) земли сельскохозяйственного использования и другие угодья;
4) земли, занятые городскими лесами;
5) земли железнодорожного, водного, воздушного, трубопроводного транспорта, горной промышленности и другие.
С одной стороны, абзац пятый указанной статьи позволяет говорить о начале формирования в черте городов промышленных зон, с другой стороны, в соответствии со статьей 90 ЗК РСФСР земли городской застройки состоят из земель, застроенных и подлежащих застройке жилыми, культурно-бытовыми, промышленными и иными строениями и сооружениями, что свидетельствует об отсутствии единого правового режима промышленных зон в черте городов. Однако норм Основ и ЗК РСФСР от 1970 года было недостаточно, поскольку земельное законодательство имело преимущественно «аграрный» характер и главным образом регулировало вопросы использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения.
Проведение в 90-е годы прошлого столетия в России земельной реформы, направленной на установление права частной собственности на землю, повлекло коренное изменение существовавшего земельного законодательства. Правовой основой использования и охраны земель поселений и иных категорий земель становятся Основы зако-
нодательства СССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 года и Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года.
Согласно статье 4 ЗК РСФСР от 1991 года в соответствии с основным целевым назначением все земли РСФСР подразделяются:
1) на земли сельскохозяйственного назначения;
2) на земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов);
3) на земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения;
4) на земли природоохранного, природозаповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;
5) на земли лесного фонда;
6) на земли водного фонда;
7) на земли запаса.
В соответствии со статьей 83 ЗК РСФСР от 1991 года землями промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения и иного назначения признаются земли, предоставленные соответствующими советами народных депутатов в пользование или аренду предприятиям, учреждениям и организациям для осуществления возложенных на них специальных задач. Однако ЗК РСФСР от 1991 года также не содержал ни понятия земель промышленности, ни норм, устанавливающих специальный правовой режим для земель промышленности.
Между тем в статье 9 Закона Российской Федерации «О плате за землю», принятого в 1991 году, определялись, хотя и не конкретно, признаки, по которым земельные участки, занятые предприятиями, следовало относить к землям промышленности вне городской черты20. К землям промышленности однозначно относились карьеры и земли, нарушенные производственной деятельностью. Даже такое неточное определение позволяло установить, что карьеры горнодобывающих предприятий следует относить к землям промышленности вне горо-
20 Закон Российской Федерации от 11 октября 1991 года № 1738-1 «О плате за землю» // Российская газета от 30 октября 1991 года.
дской черты. Не ясным оставалось только определение земель, не нарушенных производственной деятельностью.
Немало разногласий вызывала и формулировка названия статьи «Земли промышленности вне городской черты». В соответствии с этим названием выходило, что к землям промышленности, ставка земельного налога которых равнялась 20 процентам от ставки, установленной для поселений численностью 20 тысяч человек, могли относиться только земли предприятий, чьи территории расположены за пределами городской черты. Эта фраза вносила немало сложностей для определения категории земельного участка, что затрудняло применение этой нормы права.
Только после вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ)21 ситуация с определением категории земельного участка начала изменяться. Статья 87 ЗК РФ определила состав земель промышленности и иного специального назначения и установила, что земли промышленности и иного специального назначения в соответствии со статьей 7 ЗК РФ составляют самостоятельную категорию земель. Эта статья также определила признаки, по которым земельные участки промышленных предприятий должны быть отнесены к землям промышленности (к таким признакам может быть отнесено наличие санитарно-защитных, охраняемых и иных зон с особыми условиями использования).
Согласно статье 87 ЗК РФ земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и иного специального назначения составляют самостоятельную категорию. Эти земли представляют собой земельные участки, которые используются для несельскохозяйственных целей. Объединение указанных земель в одну категорию обусловлено тем, что они используются для специальных нужд. Одним из критериев отнесения земельных участков к этой категории земель является та общая цель, для которой ис-
пользуются эти земли, - строительство и эксплуатация различных объектов недвижимости, имеющих, как правило, производственное назначение. Другим критерием, с помощью которого определяются эти земли, является их нахождение за пределами черты городских и сельских поселений.
Земли рассматриваемой категории подразделяются на следующие виды:
• земли промышленности;
• земли энергетики;
• земли транспорта;
• земли связи, радиовещания, телевидения, информатики;
• земли для обеспечения космической деятельности;
• земли для обеспечения обороны и безопасности;
• земли иного специального назначения.
Основная функция, которую выполняют
эти земли, выражается в их использовании как пространственного операционного базиса, места размещения объектов недвижимости: промышленности, транспорта, связи, энергетики и т. п. Для указанных специальных задач должны предоставляться прежде всего земли, непригодные для ведения сельского хозяйства, а при отсутствии таковых - сельскохозяйственные угодья худшего качества (ст. 79 ЗК РФ).
В земельном законодательстве установлены ограничения на изъятие земель, используемых как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, для перевода их в состав земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, обороны и иного специального назначения.
Землями промышленности, в соответствии со статьей 88 ЗК РФ, признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов промышленности, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
21 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 № 136-ФЗ // Российская газета. 2001. №№ 211, 212.
Более развернуто целевое назначение земель промышленности представлено в «Методике государственной кадастровой оценки земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения», утвержденной приказом Федеральной службы земельного кадастра России от 20 марта 2003 года № П/4922. В соответствии с указанной методикой земельные участки промышленности - это земельные участки, которые используются или предназначены:
• для размещения производственных и административных зданий, строений, со-
оружений и обслуживающих их объектов в целях обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности;
• для разработки полезных ископаемых, предоставляемые организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности.
Таким образом, к землям промышленности относятся земельные участки, которые предоставлены для размещения и эксплуатации предприятий металлургической, химической, обрабатывающей, горнодобывающей и других отраслей промышленности. Это земли, занятые фабриками, заводами, шахтами, рудниками, карьерами, приисками и другими горнодобывающими предприятиями.
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО КАДАСТРА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ РОССИИ РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ УЧЕБНО-НАУЧНЫЙ ЦЕНТР «ЗЕМЛЯ»
Приглашают принять участие в практическом консультационном семинаре
ТЕХНИЧЕСКИЙ УЧЕТ И ИНВЕНТАРИЗАЦИЯ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ
20-22 июня 2006 года, Москва, РАГС
• правовое обеспечение и принципы организации технического учета и инвентаризации объектов капитального строительства
• порядок аккредитации организаций технической инвентаризации (ОТИ)
• роль и место существующих ОТИ в проекте Федерального закона «О формировании, государственном кадастровом учете и государственной кадастровой оценке объектов недвижимости»
• регулирование и саморегулирование рынка технической инвентаризации
• основные функции и задачи организаций технической инвентаризации. Структура предприятия
• взаимодействие организаций технической инвентаризации с органами государственной власти
• нормативно-техническая основа деятельности ОТИ
• методика и практика составления смет на выполнение работ по технической инвентаризации объектов капитального строительства
• особенности технической инвентаризации объектов нежилого назначения
• особенности технической инвентаризации реконструированного объекта, незавершенного строительного объекта, самовольно возведенного объекта
• автоматизация работ по технической инвентаризации; использование геоинформационных технологий
ЗАЯВКИ НА УЧАСТИЕ И ПОДРОБНАЯ ИНФОРМАЦИЯ: тел/факс: (495) 436-0521,436-9027,436-0325; E-mail: korneev@ur.rags.ru
22 // Экономика и жизнь. 2003. № 18.
