CC BY
72
УДК 37
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ЖИЛЬЕМ В ПЕРИОД НЭПА
THE ORGAZINING-LEGAL FORMS OF MANAGEMENT OF MUNICIPAL HABITATION IN THE PERIOD NEP
Т.Ф. Я ЩУК (T.F. YASCHUK)
Рассмотрено формирование муниципального жилого фонда в период 1920-х гг., проанализировано гражданское и жилищное законодательство о муниципальном жилье.
Ключевые слова: гражданское право, жилищное право, муниципальное право, история права, городское управление.
In article were considered the formation of municipal inhabited fund during 1920, analyzed the civil and housing legislation on municipal habitation.
Key words: civil law, housing law, municipal law, history of the law, municipal government.
Юридические основы формирования фонда муниципализированных строений были созданы декретом от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах»] Согласно положениям данного акта, строения вместе с находившимся под ним земельным участком переходили в распоряжение органов городской власти. Действие декрета носило не повсеместный, а ограниченный характер. Во-первых, он применялся только в достаточно крупных городах, а именно в тех, где число жителей превышало 10 тысяч. Заинтересованные местные органы могли распространить его нормы и на более мелкие городские поселения, но для этого требовалось заручиться разрешением компетентных центральных учреждений. В-вторых, муниципализации подлежали не все строения, а только те, которые имели стоимость или доходность свыше предела, установленного местными органами [1]. Декрет не уточнял, за каким учреждением закрепляются правомочия по управлению муниципализированными строениями, но уже в 1920 г. они законодательно закрепляются за коммунальными отделами. Фактически вплоть до начала 1930-х гг. коммуналь-
ные отделы выполняли функции городской администрации.
Муниципализация, состоявшаяся в революционный период, носила во многом стихийный характер и в большинстве случаев не сопровождалась документальным подтверждением прав на строение за новым владельцем. После перехода к нэпу главной задачей коммунальных отделов стало проведение учета муниципализированных домов, установление личностей проживающих граждан с целью проверки правомерности занятия ими помещений, возможности уплотнения, упорядочения сбора квартирной платы.
Задачи дальнейшей, а тем более тотальной муниципализации не ставились. Напротив, Декрет СНК от 8 августа 1921 г. «О пересмотре коммунальными отделами списков муниципализированных домов □ обязывал коммунальные органы избавиться от чрезмерно разбухшего муниципального фонда, произвести демуниципализацию домов или сдать их в аренду [2]. Постановление правительства рекомендовало вернуть прежним владельцам или передать иным частным лицам небольшие дома, включавшие 1-2 квартиры, в провинции или не более 5 квартир
© Ящук Т.Ф., 2011
в Москве и Петрограде. Получив дом, бывший владелец обязан был в течение года провести ремонт и передать 10 % полезной площади в распоряжение жилищных органов.
Демуниципализация запрещалась для домов, которые заняли государственные или коммунальные учреждения, общежития рабочих, а также для тех, жильцы которых выражали намерение взять дом в свое хозяйственное управление. Списки представленных к демуниципализации домов рассматривались специальной комиссией, которую возглавлял руководитель коммунального отдела. Составленные списки вместе с подготовительными материалами посылались в ГУКХ для утверждения [3].
Составление на местах таких списков оказалось непростым делом. В большинстве постановлений городских Советов, дословно повторявших общие положения декрета от 20 августа 1918 г., не содержалось уточнений по поводу конкретных объектов. Кроме того, в ряде случаев даже имевшиеся ранее письменные распоряжения местных органов в отношении муниципализации отдельных зданий в период Гражданской войны оказались утрачены.
Проведение инвентаризации затрудняло и наличие законодательных пробелов. Так, в советском правоведении утверждалось, что еще декрет от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах» упразднил основания деления вещей на движимые и недвижимые, строений на жилые и нежилые. Причем если термин «Жилые помещения» в законах все-таки встречается, то конструкция «нежилые помещения □ □ нет. Часть законодательных актов и постановлений местных Советов касалась всех муниципализированных строений [4], другая часть относилась только к жилым помещениям [5], а третья □ только к зданиям и помещениям, занятыми учреждениями, торговыми, промышленными и иными заведениями [6]. Можно считать, что хотя советское гражданское законодательство, в том числе и Гражданский кодекс РСФСР 1922 г., не проводило строгого выделения недвижимого имущества, разграничения жилых и нежилых помещений, правоприменительная практика складывалась с учетом специфики этих объектов. Так, предусматривался осо-
бый порядок и форма совершения сделок со строениями. В зависимости от функционального назначения помещения, устанавливались правомочия пользователя, размер арендных или иных платежей.
Первоначально инвентаризация задумывалась как полномасштабное, системное изучение муниципализированного фонда. Главное управление коммунального хозяйства, центральный орган коммунальной отрасли, нацеливало подведомственные учреждения не ограничиваться подготовкой списков муниципализированных домов, а одновременно провести их техническое обследование (установить площадь, степень сохранности, характер использования). Требования распространялись на все дома, независимо от того, были ли они заселены жильцами или в них размещались государственные и иные учреждения [7].
Поскольку значительную сложность представляло разграничение муниципализированных (переданных в распоряжение местных органов) и национализированных (переданных в распоряжение центральных органов) строений, специально разъяснялось, какие домовладения однозначно являются национализированными, соответственно, все остальные здания могли включаться в муниципальный фонд [8]. Таким образом, оформление муниципализации в городах началось на основе ведомственных распоряжений. Против такого порядка выступила прокуратура республики, в протесте которой доказывалось, что для урегулирования всех вопросов, связанных с муниципализацией, необходимы законодательные установления [9].
В итоге 14 мая 1923 г. ВЦИК принял декрет «О муниципализации строений □ Он основывался на прим. 1 к ст. 59 ГК [10] и определял категории муниципализированных строений. Во-первых, таковыми считались строения, муниципализированные по постановлениям местных исполкомов, изданным в развитие декрета об отмене недвижимостей в городах в период до 22 мая 1922 г. [11]. В данный момент списки таких строений уже были утверждены НКВД РСФСР. Во-вторых, строения, муниципализированные распоряжениями местных органов власти до 22 мая
1922 г., хотя их списки и не были представлены на утверждение НКВД. В-третьих, фак-
тически изъятые от владельцев до 22 мая
1922 г. В-четвертых, занятые целиком или частично до 22 мая 1922 г. для нужд государственных и приравненных к ним учреждений и предприятий, находящихся в ведении местных исполнительных комитетов. В-пятых, строения, в отношении которых установлено бесхозное содержание и использование [12].
Декрет СНК РСФСР от 12 января 1924 г. первоначально наметил предельный срок составления списков муниципализированных строений □ 1 апреля 1924 г. для того, чтобы, урегулировав все спорные вопросы через ГУКХ, управление могло утвердить их полностью до 1 июля 1924 г. Декрет предусматривал упорядочение процесса дальнейшей муниципализации. В будущем строения могли включаться в состав муниципального фонда на следующих основаниях: А) строения, перешедшие в собственность государства и поступающие в ведение местных Советов согласно ГК РСФСР 1922 г; Б) частновладельческие строения при установлении факта бесхозяйственного их использования или эксплуатации жилых помещений не по прямому назначению. Пункт «А» содержал несколько подпунктов, в которых разъяснялось, какие статьи ГК позволяли включить строение в состав муниципализированного фонда. К ним относились следующие: а) строения, возведенные местными Советами или приобретенные ими от частных владельцев; б) перешедшие к местному Совету по договору о застройке или согласно ст. 80-82 ГК [13], в) в порядке перехода наследственной массы к государству (ст. 429, 434); г) частновладельческие строения на основании ст. 69^0 [14], д) бесхозяйственные строения (ст. 68); е) по неосновательному обогащению одной из сторон при недействительности сделки (ст. 30, 147, 402, 32, 33, 149, 150 ГК) [15].
Включение строения в список, утвержденный ГУКХ, являлось необходимым и достаточным юридическим основанием для признания его муниципализированным. Именно в процессе инвентаризации муниципализированных строений многие граждане осознали, что они лишились частных прав на ранее принадлежавшее им имущество. Надеясь добиться пересмотра решения о муниципализации, они предоставляли различные документы. В связи с этим, ГУКХ в специ-
альном циркуляре, разосланном в середине
1923 г. в подведомственные учреждения, запретило коммунальным отделам требовать от граждан в подтверждение их имущественных прав документы, выданные упраздненными ныне нотариальными архивами [16].
Безусловно, данное разъяснение касалось не только оснований разграничения муниципальных и частных строений, но и видов доказательств в случае возникновения имущественного спора между отдельными гражданами. Поскольку регистрацию частных строений в пределах города вели коммунальные отделы, то они должны были записывать строение за лицом, в фактическом обладании которого оно находится, или за лицом, чье право собственности возникло уже в советский период. Дореволюционные документы к рассмотрению не принимались.
Первоначально установленные сроки по подготовке на местах и утверждению ГУКХ списков муниципализированных строений соблюсти не удалось. Работа затягивалась по причине ее большого объема, хаотичного состояния документации, начавшейся реорганизации коммунальных отделов.
Можно считать, что основное содержание работы по учету муниципализированного имущества заключалось в удостоверении надлежащим органом факта состоявшейся муниципализации. Как правило, предварительное разрешение о собственнике дома происходило в специально образованной при исполкоме Совета или при коммунальном отделе комиссии, которую обычно возглавлял руководитель коммунального отдела. Вывод комиссии о признании дома муниципальным, как и окончательное включение его в списки коммунального отдела могло обжаловаться в административном порядке.
На заседаниях президиумов уездных, губернских исполкомов и даже Президиума ВЦИК в этот период постоянно рассматривались обращения граждан на неправомерную, с их точки зрения, муниципализацию. Многие заявители пытались отстаивать свои частные права, обращаясь в судебные органы республики. Однако даже если губернские суды такие жалобы принимали и выносили по ним решения, позиция Верховного Суда оставалась неизменной: дела о муниципализации могли пересматриваться толь-
ко в административном, но не судебном порядке.
В этой связи Гражданская кассационная коллегия (ГКК) Верховного Суда РСФСР вынуждена была констатировать: «Несмотря на то, что вопросы эти подлежат ведению непосредственно соответствующих административных органов, некоторые суды до настоящего времени самостоятельно разрешали вопрос, следовало ли имущество национализировать, муниципализировать или наоборот» [17]. Единственная возможность для заявителя оспорить результаты муниципализации через суд возникала в том случае, если изъятие оспариваемого имущества было произведено органом, не имевшим на то полномочий. ГКК Верховного Суда разъясняла, что суды могут принимать и рассматривать такие дела, указывать, что состоявшаяся муниципализация считается незаконной, поскольку произведена неполномочным на то органом, следовательно, выданные документы не имеют юридической силы [18].
Надзор за законностью муниципализации осуществляла прокуратура. Отмечалось, что муниципализация строений вошла в круг ее постоянного внимания с конца 1923 □ начала 1924 г., когда коммунальные органы во исполнение декрета ВЦИК от 14 мая 1923 г. приступили к составлению списков муниципализированных строений в городах. Наиболее распространенными причинами для вынесения протестов являлось нарушение оснований муниципализации, поскольку зачастую постановлением местного Совета в городе просто объявлялась муниципализация, а сами здания по стоимости не дифференцировались. Немало нарушений выявлялось прокуратурой при рассмотрении применявшихся принципов оценки строений, что также служило поводом для вынесения протеста [19]. Как свидетельствуют материалы из местных архивов, оценка строений вообще зачастую производилась «на глаз» или с использованием дореволюционных данных, которые слабо соотносились с новым уровнем цен. В ряде случаев поводом для протеста служила, напротив, неправомерная демуниципализация дома, который в соответствии с нормативными требованиями должен был оставаться в муниципальной собственности. В итоге за 1926 г. только прокуратура РСФСР
по всем видам муниципализации (как городской, так и сельской) вынесла 470 протестов. Кроме того, отмены неправомерных решений добивались и губернские прокуроры [20].
В целом наведение элементарного учета муниципализированных строений в городах можно считать завершенным к середине
1926 г. К этому времени относится становление специальных городских органов, в ведение которых передаются собранные сведения, а в дальнейшем отслеживаются и фиксируются изменения в «судьбе» строений. Такие учреждения в большинстве городов работали под названием Бюро технической инвентаризации (БТИ).
Безусловно, содержать и вести в надлежащем порядке всю документацию о муниципализированных строениях вновь создаваемым учреждениям, как и отделам местного хозяйства, было непросто. Например, юрисконсульт Сибирской краевой Рабочекрестьянской инспекции (РКИ), поделившись результатами одного обследования, писал в «Еженедельнике советской юстиции □ «Имеется только один рваный листок муниципальных домов □ каждое дело о муниципализации строения представляет хаос неподшитых бумаг □ В некоторых делах имеются карандашные наброски плана без масштаба, никем не подписанные, без указания времени составления» [21].
В начале 1927 г. ВЦИК и СНК принимают ряд постановлений, которые как бы подводят итог состоявшейся муниципализации, поскольку касаются прекращения приема и рассмотрения жалоб в отношении фактически изъятого имущества. Народный комиссариат юстиции (НКЮ), в ведении которого находились суды республики, в специальном циркуляре разъяснял, что впредь рассматриваются только жалобы, уже полученные государственными органами. В дальнейшем жалобы можно подавать не на сам факт муниципализации, а допущенные при ее осуществлении нарушения [22].
К началу 1930-х гг. инвентаризация муниципальных строений была закончена. Постановление Экономического совещания РСФСР от 10 января 1930 г., которое касалось инвентаризации всего коммунального имущества [23], предписывало завершить работу к 1 октября 1930 г., а в Москве, Ле-
нинграде, Ростове-на-Дону □ к 1 октября 1931 г.
Проведение инвентаризации позволило выявить количество муниципализированных домов, проследить ее динамику. На 1 января
1923 г. по РСФСР было муниципализировано около 8 % строений. Наиболее высокий уровень муниципализации □ 12 % всех домовладений □ наблюдался в самых крупных городах, насчитывавших свыше 100 тыс. жителей [24]. Приведенные показатели сопоставимы с данными, полученными в результате Всероссийской городской переписи 1923 г., которая отнесла к национализированным и муниципализированным 14 % строений [25].
Однако, несмотря на, казалось бы, небольшое количество муниципализированных объектов, это были большие многоквартирные дома. В итоге оказалось, что к 1 октября 1925 г. по 239 городам РСФСР 43 % общей жилой площади относилось к муниципальной, причем этот показатель уже понизился в связи с применением закона о демуниципализации [26]. На начало 1929 г. муниципализированный фонд в городах РСФСР без автономных республик, Москвы и Ленинграда оценивался в 36 % общей домовой площади городов и использовался преимущественно под жилье [27].
Задача последующего расширения муниципального фонда не ставилась. Напротив, нормы законодательства и собственная материальная заинтересованность вынуждали местные органы освобождаться от небольших по площади или требующих крупного ремонта домов. Учитывая, что с мест поступали ходатайства о переводе в муниципальный фонд домов (которые, скорее всего, предназначались не для жилья, а для размещения учреждений), НКЮ в специальном циркуляре разъяснял, что Президиум ВЦИК высказался о недопустимости новой муниципализации строений, как в корне противоречащей всему курсу современной жилищной политики [28].
Если в начале нэпа способом разгрузки муниципального имущества являлась демуниципализация путем возвращения прежним владельцам, то впоследствии такие здания подлежали продаже. Законодатель неоднократно уточнял признаки допускаемых к продаже домов, регламентировал процедуру от-
чуждения, назначение вырученных средств. Специальным декретом изменялась ст. 22 ГК РСФСР, которая в новой редакции допускала отчуждение муниципализированных строений [29].
Согласно закону, могли отчуждаться дома, требующие серьезного ремонта (не менее 30 % первоначальной стоимости), небольшой жилой площади (менее 460 кв м для Москвы и Ленинграда, 230 кв м □ для столиц автономных республик и 115 кв м □ для остальных городов). Продажа производилась на публичных торгах, а вырученные средства зачислялись на счет специального капитала жилищного фонда [30].
Новое строительство в городах велось преимущественно частными лицами и жилищно-строительными кооперативами. В 1924П925 гг. за счет коммунальных средств было построено 2,5 тыс. домов общей площадью 135 тыс. кв м, что составляло около 20 % всей введенной в эксплуатацию жилплощади [31]. На протяжении всего исследуемого периода преобладало индивидуальное жилищное строительство, но самые большие многоквартирные дома, стремясь смягчить острый жилищный кризис, строили именно коммунальные отделы.
По данным переписи 1926 г., почти половина рабочих занимала жилую площадь менее 4 кв м, что составляло половину полагавшейся санитарной нормы □ 8 кв м. У служащих обеспеченность жилой площадью составляла 7 кв м на 1 чел. и вплотную приближалась к санитарной норме, а у лиц свободных профессий практически ей соответствовала. Обследования жилищных условий рабочих отдельных отраслей (текстильщики, горнорабочие и т. д.), проведенные ГУКХ в 1928П929 гг. и обнародованные начальником его жилищного управления М.И. Целищевым, а также аналогичные обследования, предпринятые ВСНХ в отношении ведомственного жилья, дали похожие результаты. Средняя жилая площадь в расчете на одного человека, хотя и очень медленно, но росла [32].
На протяжении 1920-х гг. менялись организационно-правовые формы управления муниципализированными домами. Особенно существенные изменения коснулись тех, что использовались под жилье. Главная цель жилищной политики в начале нэпа заключалась
в том, чтобы прекратить дальнейшее разрушение жилищ, добиться ответственности самих граждан за их состояние. Согласно декрету СОб управлении домами» жильцы муниципализированных домов на общем собрании избирали заведующего сроком на 1 год (мелкие дома объединялись для выборов), который получал содержание по смете жилищного отдела. Ответственность за содержание частного дома налагалась на самого собственника [33]. Управление домами могли также осуществлять домовые комитеты, которые рассматривались как органы самоуправления жильцов [34]. Таким образом, можно говорить о трех допускаемых законодательством способах управления муниципализированным многоквартирным домом: непосредственное управление коммунальным отделом, сдача в аренду, организация жильцами домового комитета. Приоритетная поддержка оказывалась последней форме. В частности, запрещалась демуниципализация тех домов, где жильцы намеревались самостоятельно вести хозяйственное управление.
С развитием нэпа все сложившиеся формы эксплуатации жилья получили законодательное закрепление, кроме того, закон предусмотрел и принципиально новую форму □ домовые тресты.
Аренда разрешалась уже в декретах
1921 г., где говорилось о пересмотре списка муниципализированных домов. В инструкции ГУКХ от 5 января 1922 г. коммунальным отделам рекомендовалось освободиться от непосредственного управления теми домами, которые были невелики по площади или требовали ремонта. Более целесообразной считалась сдача их в аренду коллективам жильцов, организациям, учреждениям и отдельным лицам. Дома незаконченной постройки, необитаемые, разрушенные и полуразрушенные рекомендовалось передавать заводоуправлениям, профсоюзам, кооперативам, учреждениям с целью восстановления этих домов и организации в них общежитий. Договоры аренды заключались на срок до 12 лет в зависимости от сложности ремонта и характера учреждения. Дома, уже занятые учреждениями, оформлялись арендными договорами на срок до 5 лет. Дома, заселенные гражданами, передавались в аренду на срок от 3 до 12 лет с учетом потребности ремонта.
Таким образом, время действия арендного договора определялось состоянием здания и его предназначением.
На арендатора возлагалась обязанность ремонта и содержания жилья. Арендные платежи вносились денежными знаками или выражались в натуральном обложении. В денежном выражении она составляла не менее 10 % общей суммы квартирной платы по дому. В натуральном виде следовало передать 10 % жилой площади коммунальному отделу.
Договоры аренды заключались коммунальными отделами в письменной форме с администрацией учреждений, правлением кооператива, профсоюза, с уполномоченными от коллектива жильцов, отдельными лицами. В них фиксировалось состояние здания в момент составления договора, характер, размер и срок выполнения необходимого ремонта. Все споры, возникающие в случае неисполнения договора, требования возмещения убытков, разрешались в судебном порядке [35].
К концу 1922 г. сложилась некоторая практика заключения арендных договоров, обозначились наиболее типичные ошибки и проблемы. ГУКХ, обобщив местный опыт, потребовало от подведомственных учреждений строго контролировать соблюдение арендаторами обязанностей по проведению ремонта, следить за его сроками и качеством. Осуждались случаи, когда сдача в муниципальный фонд 10 % жилой площади заменялась денежными платежами, поскольку, как отмечалось, «каких бы размеров эта плата ни была, на средства ее невозможно немедленно создать требующуюся для размещения рабочих и служащих площадь » [36].
Принципиальное значение для развития арендных отношений имело принятие в
1924 г. общесоюзного закона «О жилищной кооперации», который впервые выделил три вида жилищных кооперативов: жилищноарендные кооперативные товарищества (ЖАКТы); рабочие жилищно-строительные кооперативные товарищества; общегражданские жилищно-строительные кооперативные товарищества. Именно ЖАКТам на условиях арендного договора, заключенного с отделом местного хозяйства, передавались муниципализированные строения. Максимальный срок аренды ограничивался 12 годами, но ЖАКТы
получили преимущество при возобновлении договора. Как юридические лица они имели право арендовать жилые помещения, здания, в которых наряду с квартирами располагались торговые или иные предприятия, могли сами устраивать столовые, прачечные и другие службы [37].
Наибольшее число ЖАКТов насчитывалось в Москве, где эта форма развивалась наиболее интенсивно. По данным Центрального союза жилищной кооперации, в других городах на начало 1929 г. действовало 907 ЖАКТов [38].
Для организации ЖАКТа требовалось согласие не менее половины лиц, проживающих в данном домовладении и пользующихся избирательным правом, т. е. не менее 10 человек [39]. На практике в ЖАКТы нередко объединялись не связанные между собой домовладения, что подтвердило обследование НК РКП. В связи с этим, в начале 1930-х гг. была поставлена задача провести разукрупнение ЖАКТов так, чтобы товарищество по возможности включало одно домохозяйство, а предельный размер его площади не превышал 1000 кв м. [40]. В целях усиления гражданской ответственности товариществ за сохранность арендуемых ими домов в уставах ЖАКТов прописывалась дополнительная ответственность по обязательствам этих товариществ в размере не менее трехкратного и не свыше десятикратного паевого взноса [41].
Деятельности ЖАКТов касалось постановление СНК РСФСР от 15 ноября 1927 г. «О мероприятиях по жилищному хозяйству в городских поселениях» [42]. В принятой на его основе совместной инструкции наркоматов внутренних дел, здравоохранения и юстиции прописывались полномочия городских Советов в отношении ЖАКТов. Городские власти не могли вмешиваться в их непосредственную деятельность, но могли требовать передачи в свое распоряжение свободной жилой площади. Показательно, что все отношения городских Советов и ЖАКТов фиксировались в обязательном постановлении, изданном городским Советом.
Создание ЖАКТов ускорило процесс заключения арендных договоров с пользователями муниципальных помещений. По сведениям ГУКХ, в 1924 г. договорами было охва-
чено 14 % муниципализированных зданий,
1925 г. □ 24 %, 1926 г. □ 35 %, в 1927 г. □ 42 %. Причем наиболее быстро договоры заключались с частными лицами и кооперативами. Так, к концу 1927 г. из числа находившихся в эксплуатации у частных лиц зданий оставалось не оформлено договорами только 6 %, а у кооперативов □И % [43].
Несмотря на развитие аренды, значительная часть муниципализированного жилья оставалась в непосредственном управлении коммунальных органов, поэтому велись поиски эффективной и экономной формы эксплуатации. По аналогии с организованными ранее промышленными и коммунальными трестами учреждались домовые тресты, которые могли создавать городские Советы [44]. Они получали все права юридического лица и пользовались значительной хозяйственной самостоятельностью. Закон не требовал передачи трестам всего муниципального фонда, напротив, подчеркивал необходимость сохранения ЖАКТов.
В целом тресты как организационноправовая форма объединения муниципального жилья стали заметны только в конце исследуемого периода. Целесообразность трестирования подтверждалась в законе от 4 февраля 1929 г. [45]. В инструкции по его применению ГУКХ рекомендовал коммунальным органам отойти от непосредственной эксплуатации муниципального фонда, ограничиться общим контролем за хозяйственным содержанием домов, переданным домовым трестам и сданным в аренду. В дальнейшем планировалось разработать специальную инструкцию, регулирующую деятельность домовых трестов [46].
Организационно-правовые изменения в сфере эксплуатации муниципального жилья определили динамику пользователей. В период с 1922 по 1928 г. доля жилья, эксплуатируемого непосредственно коммунальными органами, сократилась с 47 до 25 %, а переданная кооперативам возросла с 3 до 27 %. Практически не изменилось количество домов, переданных в ведение учреждений и организаций. Существенно (с 8 до 3 %) сократилась доля жилья, находившаяся у частных арендаторов [47].
Соотношение между выделенными группами пользователей муниципализиро-
ванных домовладений зависело от статуса города. Народный комиссариат внутренних дел РСФСР, обобщая сведения по 318 городам РСФСР за 1927 г., разбил все города на три категории: крупные (свыше 100 тыс. населения), мелкие (менее 5 тыс.) и остальные. В крупных городах преобладающей формой управления муниципальным фондом стали ЖАКТы, в ведении коммунальных отделов оставалось около 30 % жилья. В мелких городах, напротив, большая часть муниципального жилья (около 57 %) управлялась непосредственно коммунальными отделами и только около 3 % было передано жилищноарендным кооперативам [48].
По социальному составу среди пользователей муниципальным жильем преобладали служащие [49], на долю рабочих приходилась примерно 1/5 часть жилой площади, причем эта цифра постепенно увеличивалась [50], доля нетрудовых элементов и лиц свободных профессий, наоборот, снижалась [51].
Первоначально распределением жилья в муниципальных домах занимались коммунальные отделы или действовавшие в их составе жилищные подотделы. Отсутствовали строгие формы документов, дающих право на заселение, но обычно выдавался ордер. В конце 1920-х гг. складывается более строгий порядок использования муниципального жилья. Согласно постановлению СНК РСФСР от 15 ноября 1927 г., создавались квартирные бюро, которые вели учет муниципальной жилплощади, составляли списки нуждающихся в жилье граждан и распределяли свободные квартиры и комнаты. Одновременно была сохранена ордерная система заселения. В зависимости от местных условий, городской Совет устанавливал один из двух способов заселения, чтобы избежать параллелизм в работе и возможные конфликты.
Жильцы муниципальных домов выступали как наниматели имущества. Однако коммунальные органы, не имея цели постоянного перераспределения муниципального жилья, а наоборот, добиваясь его лучшей сохранности, отдельно указывали в своих документах квартиры, «учитываемые за частными лицами». Стабильность контингента жильцов поддерживалась и возможностью сохранения квартиры или комнаты в порядке наследования. Однако прагматичная позиция
местных органов не находила поддержки в других инстанциях. Так, пленум Верховного Суда на заседании от 16 февраля 1924 г. вынес специальное разъяснение, что «нет никакого основания создавать искусственно несуществующее по нашему ГК право пожизненного владения» [52].
Как уже отмечалось, фонд муниципализированных строений включал помещения не только жилые, но и занятые торгово-промышленными заведениями, используемые под административные нужды. С развитием нэпа большая часть объектов торгово-промышленного назначения была демуниципализирована, а оставшаяся передана в аренду.
В середине 1920-х гг. муниципализированные здания по характеру использования распределялись следующим образом. Непосредственно эксплуатировались коммунальными отделами 36 %, были заняты школами и учреждениями народного образования 18, советскими учреждениями □ 16, больницами и учреждениями здравоохранения □ 5, жилищно-арендными кооперативами и другими объединениями жильцов □ 10, частными лицами □ 15, заводоуправлениями и другими хозяйственными объектами □ 3, воинскими частями □ 3, в смешанном пользовании находилось 4 % [53].
Многие учреждения и организации заняли помещения явочным порядком еще в период стихийной национализации и муниципализации. Как уже отмечалось, заключение договоров с этими структурами шло наиболее трудно. Руководители учреждений противились внесению платежей за пользование имуществом, отказывались производить расходы, необходимые на достойное содержание помещений.
Постановление ВЦИК и СНК от 28 мая 1928 г. обязывало местные Советы в трехмесячный срок проверить основания пользования помещениями, занятыми государственными, кооперативными и иными общественными учреждениями и организациями в муниципализированных домах. Предписывалось немедленно принять меры к оформлению договоров на занимаемые помещения, предусмотреть уплотнение или перемещение учреждений соответственно нормам, установленным законодательством. В течение 6 месяцев местные Советы должны были
провести проверку учреждений на предмет исполнения требований закона [54]. Однако полностью перейти на договорной порядок пользования такими помещениями до конца исследуемого периода так и не удалось.
Таким образом, в процессе муниципализации в собственности местных Советов оказалось значительное количество строений, представленных жилыми помещениями и помещениями торгового, ремесленного и иного назначения. На протяжении исследуемого периода были предприняты серьезные усилия по проведению инвентаризации, организации полноценного и достоверного учета такого имущества. Представляется, что серьезным пробелом советского законодательства являлось отсутствие юридического разграничения движимого и недвижимого имущества, жилого и нежилого помещения, хотя на практике такое разграничение подразумевалось.
Находясь на позициях экономического рационализма, местные органы не проявляли заинтересованности в расширении муниципализации, напротив, допускалась демуниципализация посредством возращения имущества бывшим владельцам, а затем и продажа муниципальных строений с торгов. Менялись и формы эксплуатации муниципальных строений. Первоначально преобладающей формой являлась непосредственная эксплуатация коммунальным отделом, затем □ сдача в аренду, а на более позднем этапе □ создание трестов с переводом их на хозрасчет.
1. Декрет ВЦИК от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах» // СУ РСФСР. □ 1918. □ № 62. □ Ст. 674.
2. Декрет СНК РСФСР от 8 августа 1921 г. «О пересмотре коммунальными отделами списков муниципализированных домов» // СУ РСФСР. 01921. □ № 60. □ Ст. 409.
3. Постановление СНК РСФСР от 28 декабря
1921 г. «О пересмотре списка муниципализированных домов и сдаче домов в аренду» // Бюллетень НКВД РСФСР. □ 1922. □ № 3/4. □ С. 15.
4. См. например: Декрет ВЦИК от 14 мая
1923 г. «О муниципализации строений» // СУ РСФСР. □1923. □ № 44. □ Ст. 467.
5. См. например: Декрет СНК от 20 апреля
1922 г. «О плате за пользование жилыми помещениями» // СУ РСФСР. □ 1922. □ № 30. □ Ст. 349.
6. См. например: Декрет СНК от 20 октября
1921 г. СО взимании платы за помещения и участки земли, сдаваемые под торговые, промышленные предприятия и склады в национализированных и муниципализированных домовладениях и местах общего пользова-нияП // СУ РСФСР. П1921. □ № 70. □ Ст. 560.
7. Инструкция ГУКХ НКВД РСФСР от 5 января
1922 г. // Бюллетень НКВД. □ 1922. □ № 3/4. □ С. 15.
8. Циркуляр ГУКХ НКВД РСФСР от 7 июля
1922 г. // Бюллетень НКВД. П1922. □ № 27.
9. Сиптиц. Борьба за муниципальный жилой фонд // Еженедельник советской юстиции. □ 1927. □ № 51. □ С. 1586.
10. Ст. 59 ГК касалась права собственника требовать возвращения своего имущества из незаконного владения. Прим. 1 указывало, что бывшие собственники, имущество которых было экспроприировано на основании революционного права или вообще перешло во владение трудящихся до 22 мая 1922 г., не имеют права требовать возвращения этого имущества.
11. 22 мая 1922 г. ВЦИК принят декрет СОб основных частных имущественных правах □
12. Декрет ВЦИК от 14 мая 1923 г. СО муниципализации строений □ // СУ РСФСР. □ 1923. □ № 44. □ Ст. 465.
13. Ст. 80С82 ГК РСФСР 1922 г. касались взыскания на право застройки в случае невнесе-ния застройщиком причитающихся с него по договору платежей. При этом коммунальному отделу принадлежало преимущественное право перед другими кредиторами. Взыскание осуществлялось путем продажи права застройки с публичных торгов, если продажа не состоялась, право застройки переходило к коммунальному отделу.
14. Ст. 69, 70 называли реквизицию и конфискацию имущества. Указывалось, что они могли осуществляться только на основании декрета СНК от 17 октября 1921 г. СО порядке реквизиции и конфискации имущества частных лиц и обществ» который являлся 4-м приложением к ГК РСФСР.
15. Постановление СНК РСФСР от 12 января
1924 г. СОб установлении предельного срока для составления местными исполкомами списков муниципализированных строений // Известия ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР. □ 1924. □ 17 января.
16. Коммунальное дело. П1923. □ № 5/6. □ С. 39.
17. Из инструктивного письма Гражданской кассационной коллегии Верховного Суда № 1 за
1927 г. СО компетенции судебных органов по делам о национализации и муниципализации имущества» // Сборник действующих разъяснений Верховного Суда РСФСР, изданных за
время с 1923 г. до 1 января 1929 г. □ М., 1930.
□ С. 29С31.
18. Там же. □ С. 30.
19. Сиптиц. Указ. соч. □ С. 1589П590.
20. Сиптиц. Борьба за муниципальный жилой фонд // Еженедельник советской юстиции. □ 1927. □ № 52. □ С. 1607.
21. Григорьев. Ликвидация дел по жалобам на неправильные муниципализации // Еженедельник советской юстиции. □ 1927. □ № 4. □ С. 86.
22. Циркуляр НКЮ от 31 января 1927 г. «О рассмотрении жалоб на муниципализацию строений» // Еженедельник советской юстиции. □ 1927. □ № 6. □ С. 169.
23. СУ РСФСР. □1930. □№ 4. □ Ст. 43.
24. Муниципализированное домовладение на 1 января 1923 г. // Власть Советов. □ 1923. □ № 8/9. □ С. 76.
25. Жилищный вопрос // Коммунальное дело. □ 1925. □ № 3. □ С. 29И0.
26. Финансовая энциклопедия / под ред. Д. П. Боголепова, А. И. Буковецкого, И. Н. Деревянко, Д. Г. Тарасова. □ М. ; Л., 1927. □ С. 611.
27. Анисимов В. Коммунальное хозяйство РСФСР к началу 1929 г. // Коммунальное дело. □ 1930.
□ № 5. □ С. 16.
28. Циркуляр НКЮ от 20 ноября 1928 г. «Об усилении надзора за недопущением муниципализации строений» // Еженедельник советской юстиции. □1928. □ № 46И8. □ С. 1211.
29. СУ РСФСР. □1926. □ № 68. □ Ст. 531.
30. Постановление ВЦИК от 25 июля 1927 г. «Об условиях и порядке отчуждения муниципализированных строений» // СУ РСФСР. □ 1927.
□ № 76. □ Ст. 522.
31. Коммунальное хозяйство к 1926 г. // Коммунальное дело. □ 1926. □ № 19И20. □ С. 54.
32. Целищев М. Очередные задачи жилищнокоммунального хозяйства // Коммунальное дело. Ш930. □ № 6. □ С. 7С8.
33. Декрет СНК РСФСР от 8 августа 1921 г. «Об управлении домами» // СУ РСФСР. □ 1921. □ № 60. □ Ст. 411.
34. Энциклопедия государства и права. □ М.,
1925. □ Т. 1. □ С. 1128.
35. Инструкция ГУКХ НКВД РСФСР от 5 января
1922 г. // Бюллетень НКВД. □ 1922. □ № 3/4. □ С. 15.
36. Циркуляр ГУКХ НКВД РСФСР от 24 октября
1922 г. // Бюллетень НКВД. □ 1922. □ № 44. □ С. 175.
37. Постановление ЦИК СССР от 19 августа
1924 г. «О жилищной кооперации» // СЗ СССР. Ш924. □ № 5. □ Ст. 60.
38. Коммунальное дело. Ш930. □№ 1. □ С. 122П23.
39. Порядок регистрации уставов жилищно-строительных и жилищно-арендных кооперативов // Еженедельник советской юстиции. □
1926. □ № 17. □ С. 539.
40. Постановление СНК РСФСР от 8 сентября 1931 г. «По докладу НК РКИ РСФСР о состоянии муниципального жилого фонда» // СУ РСФСР. □1931. □ № 53. □ Ст. 397.
41. Постановление ЦИК и СНК СССР от 23 января 1928 г. «О материальной ответственности членов жилищно-арендных кооперативных товариществ по обязательствам этих товариществ» // СУ. □1928. □ № 15. □ Ст. 117.
42. СУ РСФСР. Ш927. □ № 118. □ Ст. 800.
43. Веселовский Б. Коммунальное хозяйство к
1928 г. и его динамика // Коммунальное дело.
□ 1929. □ № 2. □ С. 3.
44. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 11 июля 1927 г. «Об организации трестов по управлению муниципальными домами» // СУ РСФСР. Ш927. □ № 75. □ Ст. 515.
45. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 4 февраля 1929 г. «О мероприятиях по улучшению домового хозяйства» // СУ РСФСР. □ 1929. □ № 16. □ Ст. 175.
46. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). □ Ф. Р-1235. □ Оп. 73. □ Д. 1253.
□ Л. 11.
47. Веселовский Б. Указ. соч. □ С. 3; Анисимов В. Указ. соч. □ С. 16П7.
48. ГАРФ. □ Ф. Р-1235. □ Оп. 73. □ Д. 1253. □ Л. 41.
49. Анисимов В. Указ. соч. □ С. 18. На 1 октября 1926 г. они занимали 60,5 % муниципальной жилой площади, на 1 октября 1927 г. □ 59,9 %, на 1 октября 1928 г. □ 58,5 %.
50. Анисимов В. Указ. соч. □ С. 18. На 1 октября
1926 г. они занимали 18,6 % муниципальной жилой площади, на 1 октября 1927 г. □ 18,8 %, на 1 октября 1928 г. □ 20,0 %.
51. Это не означает, что данные лица принудительно выселялись из муниципальных домов. Доходы позволяли им приобрести собственное жилье или построить кооперативную квартиру.
52. Еженедельник советской юстиции. □ 1927. □ № 10. □ С. 299.
53. Финансовая энциклопедия. □ С. 614.
54. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 28 мая 1928 г. «Об упорядочении использования и оплаты государственными, кооперативными и иными общественными учреждениями и организациями занимаемых ими строений и помещений в домах муниципального фонда» // СУ РСФСР. Ш928. □ № 63. □ С. 454.
