CC BY
57Судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность
ЗАЩИТА ПРАВ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК ПРИОРИТЕТНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ ДЖИОЕВ Сослан Хазбиевич,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В статье исследуются типичные нарушения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, выявляемые в сфере исполнения законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности, рассматриваются возможные средства реагирования прокурора на выявленные нарушения.
Abstract: The article examines the typical violations of the rights and legitimate interests of business entities, identified in the field of enforcement of legislation to protect the rights of business entities, considers possible means of response of the prosecutor to identified violations.
Ключевые слова: прокурорская деятельность, права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности, прокурорская проверка нарушений прав субъектов предпринимательской деятельности, незаконное вмешательство в предпринимательскую деятельность, предусмотренные законом средства реагирования.
Keywords: prosecutorial activity, rights and legitimate interests of business entities, prosecutorial verification of violations of the rights of business entities, illegal interference in business activities, provided by law means of response.
В Российской Федерации гарантируется «единство экономического пространства на территории государства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельно-сти»[1]. Вместе с тем состояние законности в данной сфере нельзя назвать благополучным в виду имеющихся, зачастую грубых, нарушений прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности практически во всех областях экономики, что, очевидно, свидетельствует, в том числе, о недостаточной эффективности прокурорского надзора.
Роль прокурорского надзора в вопросах защиты прав субъектов предпринимательской деятельности весьма значима. Защита прав предпринимателей является одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности. Однако практика прокурорского надзора в рассматриваемой сфере нуждается в оптимизации. Данная проблема затронута в опубликованных научных трудах, которые привнесли определенный вклад в теорию и практику прокурорского надзора, но не все вопросы нашли отражение в исследованиях проблем прокурорского надзора в сфере защиты прав предпринимателей (субъектов предпринимательской деятельности).
Органы прокуратуры, руководствуясь соответствующим законодательством^], регулирующим прокурорскую деятельность, осуществляют надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности по двум направлениям преимущественно, в частности, в сферах прохождения разрешительных процедур и проведения контрольно-надзорных мероприятий. В целях предупреждения нарушений прав субъектов предпринимательской деятельности и повышения эффективности надзора Генпрокурором Российской Федерации издан приказ «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности»[3]. В приказе Генпрокурора РФ определены приоритеты, которые должны быть учтены прокурорами при организации проверок в рассматриваемой сфере. Проверки зависят от состояния законности и могут проводиться с целью проверки исполнения законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности в целом или по отдельному приоритетному блоку правоот-
ношений в этой сфере либо по конкретному вопросу, например, проверка исполнения законодательства о развитии малого и среднего предпринимательства в РФ. Анализ результатов прокурорских проверок позволяет выделить типичные нарушения в сфере законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности. Часто выявляемыми нарушениями являются, например, издание органами государственной власти и местного самоуправления незаконных правовых актов, которые открывают простор для незаконного вмешательства в предпринимательскую деятельность либо явно ущемляют права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
В ряде региональных и муниципальных программ развития малого и среднего предпринимательства, вопреки требованиям ч. 2 ст. 16 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее - ФЗ №209-ФЗ)[4] отсутствуют условия и порядок оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, отсутствуют сроки рассмотрения обращений субъектов малого и среднего предпринимательства о предоставлении поддержки в нарушение требований ч. 6 ст. 14 ФЗ №209-ФЗ.
Как показывает проведенный нами анализ, прокурорами в ходе проверок выявляются нарушения законодательства со стороны государственных органов, которые обладают контрольными и надзорными полномочиями, в процессе осуществления функций государственного контроля. Так, без согласования с органами прокуратуры, равно и при отсутствии законных оснований, проводятся внеплановые выездные проверки органами, осуществляющими контрольные функции в отношении субъектов предпринимательства. Выявлены также незаконные мероприятия по контролю (надзору), которые были проведены под видом мониторинга ситуации или проведения административного расследования. Отмечается создание органами государственной власти и местного самоуправления различного рода административных барьеров при реализации юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями своих прав, например: установление запретов или процедур, сборов и платежей, которые не предусмотрены действующим законодательством; предписания, огра-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 5(185)
ничивающие конкуренцию или предоставляющие отдельным лицам особых привилегий; истребование от предпринимателей излишних, не предусмотренных законом, документов, создание волокиты при рассмотрении заявлений или обращений субъектов предпринимательской деятельности.
Очевидно, прокуроры обладают правовыми инструментами для предотвращения совершения соответствующими органами незаконных действий или принятия решений, противоречащих законодательству о развитии малого и среднего предпринимательства в РФ[5]. Органы прокуратуры, выявив факты нарушений законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности, должны незамедлительно реагировать. В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации») прокурор может применить следующие из предусмотренных законом средства реагирования: протест (ст. 23), представление об устранении нарушений законности (ст. 24), предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1). Согласно ст. 25 указанного закона, в полномочии прокурора входит вынесение «мотивированного постановления о возбуждении производства об административном правонарушении»[6]. Так, прокурору следует решить вопрос о возбуждении в отношении должностного лица федерального органа исполнительной власти дела об административном правонарушении по ст. 5.63 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)[7], если будет выявлен факт нарушения данным лицом законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, в частности, непредоставление государственной услуги.
Как уже отмечалось выше, должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, не всегда соблюдаются требования законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле. Речь идет о таких нарушениях как проведение проверки с нарушением сроков ее проведения, при отсутствии оснований либо согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры. Часть 1 ст. 19.6.1. КоАП РФ к нарушениям такого рода помимо указан-Библиография:
ных относит также случаи непредоставления акта о проведенной проверке, привлечения к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или не аттестованных в установленном порядке граждан, проведения плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок. Причем, повторное совершение аналогичных нарушений влечет более строгую ответственность.
В самостоятельной норме ч. 3 ст. 19.6.1 КоАП РФ предусмотрена ответственность за невнесение информации о проверке в единый реестр проверок, нарушение два и более раза в течение одного года сроков внесения информации о проверке в единый реестр проверок и внесение два и более раза в течение одного года неполной или недостоверной информации о проверке в единый реестр проверок.
При выявлении перечисленных нарушений требований законодательства прокурор, в соответствии со ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», должен вынести мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении в отношении должностных лиц, указанных в ст. 19.6.1 КоАП РФ. Прокуроры должны оперативно реагировать и принимать меры к устранению выявленных нарушений, пресекать факты неоднократного проведения контрольных мероприятий, в том числе под видами различных рейдов и мониторинга. В своей деятельности прокурорам необходимо использовать потенциал общественных советов и региональных объединений предпринимателей, других общественных организаций, СМИ с тем, чтобы «оперативно получать сведения о нарушениях прав субъектов предпринимательской деятельности, наличии административных барьеров в сфере развития и поддержки предпринимательства»^].
Подводя итог, отметим, что прокурорская деятельность по защите прав субъектов предпринимательской деятельности, предпринимателей, будет эффективной только при исключении фактов, свидетельствующих о неправомерном вмешательстве самих прокурорских работников в законную предпринимательскую деятельность, проведении проверок при отсутствии оснований для проверки и других подобных действий, что, к сожалению, продолжает иметь место в практике прокурорского надзора.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от
30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ). Статья 8 // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 06.02.2020) «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ, 20.11.1995, № 47, ст. 4472; Приказ Генпрокуратуры России от
27.03.2009 № 93 (ред. от 03.07.2015) «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (вместе с «Порядком согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей») // Законность, № 5, 2009; Приказ Генпрокуратуры России от 31.03.2008 № 53 (ред. от 05.12.2017) «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» // https://online31.consultant.ru/cgi/online.cgi?from=87700-48&md=E71DD25F8158F49866A2842108A256DE&req=doc&base=LAW&n=290859&REFDOC=87700&REFBASE=LAW#87sd0mkqhw (дата обращения 11.01.2020) и др.
Приказ Генпрокуратуры России от 31.03.2008 № 53 (ред. от 05.12.2017) «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» // https://online31.consultant.ru/cgi/online.cgi?from=87700-48&rnd=E71DD25F8158F49866A2842108A256DE&req=doc&base=LAW&n=290859&REFDOC=87700&REFBASE=LAW#87sd0mkqhw (дата обращения 11.01.2020). Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»
Прокурорская проверка. Методика и тактика проведения: учебное пособие / Е.А. Бурмистрова, И.И. Головко, Г.В. Дытченко и др.; под ред. О.Н. Коршуновой. 2-е изд., пере-раб. и доп. Москва: Юстиция, 2019. 408 с.; Соловьев А.А. Практика прокурорского надзора в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности и меры, направленные на улучшение его эффективности // Безопасность бизнеса. 2016. № 2. С. 32 - 37.
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 06.02.2020) «О прокуратуре Российской Федерации» // CP РФ, 20.11.1995, № 47, ст. 4472 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 27.12.2019) // СЗ РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1. Соловьев А.А. Практика прокурорского надзора в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности и меры, направленные на улучшение его эффективности // Безопасность бизнеса. 2016. № 2. С. 32 - 37.
