CC BY
25УДК 340
И.Н. Жердева
СОСТОЯНИЕ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАЩИТЕ ПРАВ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ
В статье дается определение состояния законности в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, а также представлена актуальная картина состояния законности в сфере исполнения законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Ключевые слова: состояние законности, индивидуальные предприниматели, государственный и муниципальный контроль, юридические лица, предпринимательская деятельность.
Порядок и законность в обществе являются важнейшими социальными ценностями, необходимым условием укрепления государственности и развития демократии в России [1].
В науке под состоянием законности в числе прочих определений понимается «совокупность количественных и качественных показателей, отражающих реальное осуществление требований законности в определенный промежуток времени». Требования законности заключаются в подчинении законам, праву, исполнении их предписаний всеми участниками общественных отношений» (государством, его органами, должностными и иными органами и лицами).
Под состоянием законности в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства следует понимать взятую за определенный промежуток времени совокупность количественных и качественных показателей, отражающих реальную обстановку по соблюдению входящими в рассматриваемый нами предмет прокурорского надзора органами, должностными и иными лицами положений Конституции Российской Федерации, исполнению действующего законодательства в сфере оказания поддержки малому и среднему бизнесу, а также исключению злоупотреблений своим правом на получение поддержки со стороны субъектов малого и среднего предпринимательства.
В механизме гарантий законности органам прокуратуры отведено особое место как государственному институту, целью которого является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, а основной функцией - осуществление надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ст. 1 Закона о прокуратуре).
В организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации предлагается оценивать состояние законности исходя из анализа и обобщения практики прокурорского реагирования, в том числе представленной в виде ведомственной государственной статистической отчетности о состоянии прокурорского надзора, разработанной Генеральной прокуратурой Российской Федерации на основании ст. 51 Закона о прокуратуре.
Таким образом, состояние прокурорского надзора в сфере оказания поддержки малому и среднему бизнесу в определенной степени отражает состояние законности в рассматриваемой сфере.
Здесь необходимо сразу оговориться, что в науке прокурорского надзора давно сформировалось мнение, согласно которому только лишь статистические показатели, не умаляя их действительно ценного практического значения, например, для информационно-аналитической работы прокуроров, не дают полного представления о состоянии прокурорского надзора. Учеными постоянно разрабатываются дополнительные «формализованные экспертные! оценки деятельности органов прокуратуры, снижающие субъективизм, опасный искажением цели, задач и реальных возможностей прокуратуры».
В настоящее время отсутствует статистическая отчетность, позволяющая анализировать состояние законности по рассматриваемому нами направлению. Вместе с тем, учитывая, что надзор в сфере оказания поддержки малому и среднему бизнесу рассматривается в прокурорско-надзорной практике как одно из основных направлений надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности, можно сформировать представление об общих тенденциях правонарушаемости на основании анализа имеющихся к. статистических данных.
© Жердева И.Н., 2017.
За недолгий период статистического наблюдения за состоянием прокурорского надзора в сфере защиты прав субъектов предпринимательства, который был начат с 2008 года, сформировалась устойчивая картина, свидетельствующая о состоянии законности в данной сфере.
Так, за 2008 г. органами прокуратуры установлено 48357 нарушений законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, что сопоставимо с количеством нарушений, выявляемых на уже признанных "традиционно неблагополучными" участках надзора за исполнением законодательства в сфере экономики (в сфере исполнения законов о государственной и муниципальной собственности; жилищно-коммунальном хозяйстве; землепользовании; государственной, муниципальной службе; лицензировании; противодействии коррупции).
В последующие годы число выявленных органами прокуратуры нарушений в сфере защиты прав субъектов предпринимательства увеличилось более чем вдвое и составило 84381 и 109190 нарушений в 2009 г. и 2010 г. соответственно. Увеличился удельный вес нарушений законов в сфере защиты прав предпринимателей в общей структуре выявляемых органами прокуратуры правонарушений в сфере экономики с 4% в 2008 г. до 10% в 2010 г.
Стоит отметить, что уровень выявляемых нарушений в сфере защиты прав предпринимателей остается неизменно высоким. Так, согласно Докладу Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки «О состоянии законности и правопорядка в 2016 году и о проделанной работе по их укреплению», оглашенному на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26.04.2017 в 2016 г. прокурорами устранено 170 тыс. нарушений прав предпринимателей.
Проведенный анализ планов работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации с 2005 г. по настоящее время также свидетельствует об активизации надзорной деятельности по данному направлению начиная с 2008 г., что одновременно подтверждается и результатами проведенного анкетирования. Так интересно отметить, что только 29,3% из числа опрошенных констатировали, что надзор за соблюдением прав предпринимателей осуществлялся на постоянной основе и до 2005 г.
Среди факторов бурного роста прокурорской активности по рассматриваемому направлению целесообразно выделить две группы причин, объективно влияющих на данный процесс.
Первая группа, имеющая по отношению к органам прокуратуры внешний характер, связана с законодательной деятельностью государства и включает принятие важного пакета законопроектов, решивших ряд задач в сфере осуществления предпринимательской деятельности:
обеспечение государственной поддержки предпринимательской деятельности; имплементацию в российское законодательство международных антикоррупционных норм, в том числе обеспечивших реализацию принципов прозрачности, открытости и гласности при предоставлении государственных услуг, распоряжении государственным имуществом;
упорядочение государственного контроля (надзора) и муниципального контроля за субъектами предпринимательства, в том числе с наделением органов прокуратуры новыми полномочиями в связи с осуществлением проверок контролирующими органами.
С принятием и вступлением в силу нового федерального законодательства органы прокуратуры приступают к осуществлению надзора за их исполнением на территории Российской Федерации.
Вторая группа причин, носящих внутренний характер, связана с принятием Генеральной прокуратурой Российской Федерации ряда важных управленческих решений по обеспечению надлежащей организации и усилению прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательства: изданы новый приказ об организации надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности, приказы о порядке реализации органами прокуратуры новых полномочий; на основании обобщения и анализа практики прокурорского реагирования подготовлен ряд указаний об усилении надзора; решены кадровые вопросы организации работы по осуществлению надзора в обозначенной сфере; введены формы статистического наблюдения за состоянием прокурорского надзора в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности.
Активизация прокурорского надзора в данной' области во многом также объясняется пристальным вниманием, уделяемым в последние годы руководством страны вопросам защиты прав предпринимателей, их свободы экономической' деятельности, что повлекло за собой' ряд организационных мероприятии-. Так, в 2012 г. в составе Генеральной'прокуратуры Российской-Федерации и всех прокуратур субъектов Федерации созданы специальные подразделения по надзору за соблюдением прав предпринимателей. В 2013 г. проведено Всероссийское совещание прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур по вопросам защиты прав предпринимателей, по результатам которого намечены новые цели, перед прокурорами поставлены дополнительные задачи, в том числе по обеспечению должного взаимодействия с представителями объединении- предпринимателей.
Существенная часть выявленных в 2010-2016 гг. прокурорами нарушении" связана с несоблюдением, нередко прямым игнорированием проверяющими органов государственного и муниципального кон-
троля (надзора) требовании- Закона N 294-ФЗ, устанавливающих основания, процедуру и сроки проверок. Типичными среди них следует назвать: проведение внеплановых выездных проверок без согласования с прокуратурой- либо при отсутствии основании, проведение проверочных мероприятии, не включенных в установленном законом порядке в ежегодный- сводный- план плановых проверок, нарушение порядка уведомления о начале плановых и внеплановых проверок, проведение проверок без распоряжении- (приказов) или их неправильное оформление, несоблюдение сроков и перио-дичности контрольных мероприятии, нарушение порядка оформления результатов проверок.
Основными причинами и обстоятельствами, способствующими нарушению законов в отношении предпринимателей- при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора), является, как правило, недобросовестность должностных лиц, осуществляющих возложенные на них полномочия, игнорирование сотрудниками надзорных ведомств требовании- закона, отсутствие должного контроля за деятельностью подчиненных со стороны их руководителеи, а также недостаточная правовая грамотность должностных лиц органов контроля (надзора), особенно муниципального уровня. Распространение данных видов нарушении, кроме того, обусловлено недостатками и пробелами как самого Закона N 294-ФЗ, так и законодательства, устанавливающего административную ответственность за нарушения, допускаемые в процессе осуществления контроля (надзора).
Так, проблемным остается вопрос привлечения к административной- ответственности за нарушения, предусмотренные ст. 19.6.1 КоАП РФ, лиц, имеющих специальные звания. Это в том числе сотрудники Федеральной- миграционной- службы, Государственной- противопожарной- службы, Государственной инспекции безопасности дорожного движения, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в деятельности которых выявляется наибольшее количество грубых нарушении прав предпринимателей. В связи с этим предлагается, что необходимо включить ст. 19.6.1 КоАП РФ в перечень статей, предусмотренных ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ, с целью привлечения имеющих специальные звания сотрудников контролирующих органов к административной- ответственности за несоблюдение законодательства о государственном контроле (надзоре).
Безусловно, положительное воздействие на обеспечение состояния законности в сфере защиты прав предпринимательства оказали законодательные новации, предоставившие прокурору полномочия по согласованию внеплановых выездных проверок и формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок.
Так, за период формирования ежегодных сводных планов в 2010-2014 гг. прокурорами рассмотрены предложения контролирующих органов о включении в них около 5,8 млн. проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При этом каждое второе такое предложение было обоснованно отклонено как не соответствующее требованиям закона, в том числе по причине отсутствия основания для проведения плановых проверок. Существенная часть утвержденных за указанный- период плановых проверок по предложению прокуроров должна была проводиться совместно несколькими органами исполнительной- власти в целях снижения административного давления на бизнес.
Однако существует серьезная проблема законодательного урегулирования порядка осуществления совместных плановых проверок. Так, согласно ч. 1 ст. 7 Закона N0 294-ФЗ органы контроля при организации и проведении проверок осуществляют взаимодействие, в том числе по вопросам определения целей, объема, сроков проведения плановых проверок. При рассмотрении планов проверок органы прокуратуры вносят предложения руководителям органов государственного контроля о проведении совместных плановых проверок (ч. 6.1 ст. 9 Закона N0 294-ФЗ).
Вместе с тем следует отметить, что отсутствие законодательного регулирования порядка осуществления совместных плановых проверок органами государственного и муниципального контроля (надзора), а также межведомственного взаимодействия налоговых и контрольно-надзорных органов на протяжении анализируемого периода создавало трудности при планировании контролирующими органами проведения совместных проверок, формировании прокурорами ежегодного сводного плана проведения плановых проверок и способствовало необоснованному увеличению количества проверочных мероприятии".
Таким образом, анализ имеющейся практики свидетельствует о том, что остро стоит проблема отсутствия законодательного регулирования проведения совместных проверок. Следует отметить, что п. 17 Порядка формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного приказом Генерального прокурора Российской-Федерации от 11.08.2010 N0 313, органам прокуратуры предписано исключить игнорирование предложении" органов прокуратуры о проведении совместных плановых проверок.
Однако требования о совмещении проверок закон не предусматривает, и поэтому предложения органов прокуратуры нередко остаются неисполненными. Действующее законодательство не регламентирует порядок учета органами контроля предложении" прокуратуры о проведении совместных проверок,
не определяет полномочия прокуроров в случае отклонения таких предложении. Данная ситуация позволяет органам контроля не соглашаться с предложениями прокуратуры без всяких на то основании-. Это способствует увеличению количества проверочных мероприятии, ухудшению инвестиционного климата, исключает возможность ограничения общего срока проведения плановых проверок и сводит на нет усилия государства по сокращению административного давления на бизнес.
Положительной" можно назвать сложившуюся за последние годы тенденцию снижения количества отказов прокуроров в согласовании проведения внеплановых выездных проверок, число которых с 2010 г. по 2016 г. сократилось с 50% до 40%.
В большинстве случаев причиной" отказов в проведении внеплановых проверок являлось отсутствие основании" для их проведения, несоблюдение требовании к оформлению решения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой" выездной проверки. Как видно, прослеживается тенденция постоянного снижения количества отказов прокуроров в согласовании проведения внеплановых выездных проверок. Это объясняется в том числе повышением качества материалов, представляемых органами контроля в прокуратуру для согласования внеплановых выездных проверок, уровня правовой" грамотности должностных лиц органов контроля, чему во многом способствует широкомасштабная работа по правовому просвещению, проводимая органами прокуратуры.
Следует отметить, что в целях исправления ситуации, сведения к минимуму проверок хозяйствующих субъектов в Закон N0 294-ФЗ многократно вносились изменения, направленные на унификацию видов, форм, методов контроля (надзора), определение органов, осуществляющих надзорные функции, определение уполномоченных должностных лиц, их прав, обязанностей" и ответственности, введение обязательности раскрытия информации о результатах проверок, расширение гарантии" прав подконтрольных субъектов. По инициативе Президента Российской" Федерации В.В. Путина, озвученной" 12 декабря 2013 г. в Послании Федеральному Собранию Российской" Федерации, Правительством России совместно с Генеральной" прокуратурой" Российской" Федерации разработан законопроект о внесении изменении" в Закон N0 294-ФЗ, определяющих порядок создания и ведения в сети Интернет единого реестра проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, информации об их результатах и принятых мерах. Федеральным законом от 31.12.2014 N0 511-ФЗ в Закон N0 294-ФЗ внесены указанные изменения - с 1 июля 2015 г. введена в действие ст. 13.3 «Единый" реестр проверок».
В заключение можно сделать выводы, что с момента появления прокурорско-надзорная отчетность в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности свидетельствует о неуклонной тенденции к росту нарушений прав субъектов предпринимательской деятельности.
При этом сохраняющаяся в последние годы тенденция роста числа нарушений прав субъектов предпринимательства идет на стабилизацию, о чем уже свидетельствуют статистические данные за 2016 г. в сравнении с 2015 г., а также характер выявляемых правонарушений.
К актуальным системным проблемам осуществления контрольно-надзорных функции" органами государственной" власти и органами местного управления можно отнести:
разрегулированность контрольно-надзорной" деятельности, не позволяющую оценить избыточность давления контроля (надзора) и построить доверительную систему взаимоотношении" бизнеса и государства;
несистемное распределение контрольно-надзорных полномочии" по уровням публичной" власти, влекущее дублирование исполнения контрольно-надзорных функции" в отношении одного и того же предмета различными контрольно-надзорными органами, а также слабое межведомственное взаимодействие при проведении контрольно-надзорных мероприятий;
неэффективное осуществление контрольно-надзорных мероприятии", вызванное в том числе нераспространенностью в практике риск-ориентированного подхода при планировании проверок;
неурегулированность на законодательном уровне порядка проведения совместных плановых проверок, а также отсутствие органа, уполномоченного на разработку и утверждение указанного порядка;
несовершенную, непрозрачную и неуправляемую систему проверяемых обязательных требований (подконтрольные субъекты не знакомы с исчерпывающим перечнем обязательных требовании", исполнение которых у них могут проверить; во многих отраслях применяются нормативные правовые и распорядительные акты СССР и РСФСР, содержащие морально устаревшие требования);
широкие возможности административного усмотрения контрольно-надзорных органов при низкой эффективности обжалования действий" контрольно-надзорных органов.
Библиографический список
1. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2010 год: Информ.-аналитич. доклад / Под общ. ред. ректора Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации И.Э. Звечаровского. М., 2011. С. 117.;
2. Сушкова И.А. Развитие и совершенствование законодательства в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)//Теория и практика общественного развития, 2012;
3. Чубенко И.С. Состояние прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности. Динамика и тенденция развития//Актуальные проблемы российской науки, 2012;
4. Жукова С.М. Пути оптимизации законодательства российской федерации о государственном контроле (надзоре) в сфере предпринимательской деятельности//Известия Оренбургского государственного аграрного университета, 2011;
5. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 01.05.2017) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" "Собрание законодательства РФ", 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249.
ЖЕРДЕВА ИРИНА НИКОЛАЕВНА - магистрант, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Россия.
