CC BY
56
ПРОБЛЕМЫ УГОЛОВНОГО И УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА
УДК 347.963
Назаров С.Н.
Декан Северо-Кавказской академии государственной службы, к.ю.н., доцент;
Харебава Г.Д.
Аспирант Северо-Кавказской академии государственной службы
НОВЫЕ СРЕДСТВА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
Статья посвящена прокурорскому надзору в сфере предпринимательской деятельности. На основе анализа действующего законодательства сделан вывод об ограничении специализированного надзора не только в отношении коммерческих, но и некоммерческих организаций. Обосновывается необходимость осуществления прокуратурой координации надзорно-контрольных органов. Исследован вопрос защиты прокуратурой прав хозяйствующих субъектов при их взаимоотношениях с саморегулируемыми организациями.
The article is devoted to the Procuracy supervision in the sphere of entrepreneurial activities. On the basis f the existing legislation the conclusion is made on the limitation of the specialized supervision not only referring to profit-making, but also to non-profit organizations. The necessity of the arranging of the Procuracy coordination by supervision - with the help of the controlling bodies. The problem of the defense by the Procuracy of the rights of economic subjects by their relations with self-regulating organization is researched.
Ключевые слова: прокурорский надзор, надзорно-контрольные органы, координация, саморегулируемые организации, коммерческие и некоммерческие организации.
Key words:procuracy supervision, supervisory-controlling bodies, coordination, self-regulating organization, profit-making and non-profit organizations.
Реализация инновационного пути развития рированием, а разрешительная система начала ве-страны вызывает необходимость в изменении всей дения бизнеса - уведомительной. системы государственного регулирования, кото- Изложенные обстоятельства вызвали необхо-рая «должна минимально стеснять рыночные от- димость не только активизации процессов переношения, но обеспечивать при этом безопасность хода от государственного контроля и надзора к продукции, предоставлять большую свободу пред- механизмам саморегулирования участников рынка принимательству, одновременно увеличивая ответ- в различных отраслях экономики, но и адаптации ственность за недобросовестное поведение» [1]. надзорно-контрольной деятельности к новым усло-
На необходимость реформирования государ- виям. ственного участия в сфере предпринимательства Это потребовало приведения к новым реалиям обращал внимание в марте 2008 г. на заседании и прокурорского надзора в сфере предпринима-Президиума Госсовета Президент РФ Д.Медведев, тельства, где его первостепенной задачей является, который сообщил, что «надзор за бизнесом проис- как отметил Генеральный прокурор РФ Ю.Чайка, ходит по 45 направлениям под руководством около защита интересов предпринимателей и свободы тридцати ведомств. Иными словами, получилась экономической деятельности [3]. цивилизованная форма взятки» [2]. Важное значение в связи с этим имеет приняВ результате принимаемых государством мер тый 26 декабря 2008 г. Федеральный закон № 294 административные механизмы регулирования на- «О защите прав юридических лиц и индивидуаль-чинают заменяться финансовыми гарантиями и ных предпринимателей при осуществлении госу-страхованием, обязательная сертификация - декла- дарственного контроля (надзора) и муниципаль-
76
С. Н. Назаров, Г. Д. Харебава
ного контроля» [4] (далее - Федеральный закон № 294), которым усилена процессуальная регламентация порядка проведения проверок, уменьшено количество плановых проверок до одной в три года, исключены внепроцессуальные права субъектов надзорно-контрольной деятельности и др.
Впервые на органы прокуратуры возложена обязанность по формированию ежегодного сводного плана проведения поднадзорными органами контроля и надзора плановых проверок (п.6 ст. 9 Закона); предоставлено право дачи согласия на проведение этими органами внеплановых проверок субъектов малого и среднего предпринимательства (п. 5 ст. 10 Закона).
В основе наделения прокуратуры РФ новыми полномочиями лежит положительный опыт прокуратуры республики Казахстан, в составе которой первоначально был создан Центр правовой статистики (в 1999 г.), реорганизованный в 2003 г. в Комитет по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан [5].
Российское правовое регулирование деятельности прокуратуры в сфере предпринимательства характеризуется, с одной стороны, осуществлением ею собственного надзора за исполнением законов хозяйствующими субъектами (именуемыми «органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций» в ч. 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ»), а с другой - возложением на прокуратуру обязанности по обеспечению защиты прав хозяйствующих субъектов, в том числе при их нарушении органами специализированного надзора и контроля.
Следует отметить, что положения Федерального закона № 294 охватывают большее число юридических лиц, чем предшествовавший ему Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-Ф3 (с посл. изм.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (далее - Федеральный закон № 134) [6].
Это обстоятельство непосредственно определяет пределы деятельности прокуратуры, устанавливаемые этим законом, учитывая современную классификацию юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации.
Так, Федеральным законом № 134 государственный контроль (надзор) определен как проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требо-
ваний к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами - ст. 2 Закона. Т.е. под обязательными требованиями понимается только законодательство, устанавливающее таковые в сфере производства товаров и оказания услуг.
Такой же подход к определению понятия «обязательные требования» использован в Федеральном законе «О техническом регулировании» (от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ) [7], в котором под обязательными требованиями понимаются установленные техническим регламентом обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации и т.д.
Новый Федеральный закон № 294 в определяет государственный контроль (надзор) как деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (выделено нами - С.Н., Г.Х), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок (ч. 1 ст. 2 Закона).
Как видно, используемое в новом законе понятие «обязательные требования» имеет уже другое правовое содержание, более широкое, охватывающее не только законодательство, регламентирующее требование к товарам и услугам (т.е. сферу предпринимательства), но и все другие сферы правового регулирования.
Таким образом, несмотря на очевидную направленность нового Федерального закона № 294 на сферу предпринимательской деятельности, полномочия прокуратуры, предусмотренные в нем, распространены не только на коммерческие, но и на некоммерческие организации, имеющие статус юридических лиц.
Введенная этим же законом обязанность органов прокуратуры по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок (ч. 6 ст. 9 Закона), по нашему мнению, не может быть сведена лишь к фиксации представляемых надзорно-контрольными органами сведений о планируемых ими проверках.
Формирование прокурорами сводного плана следует рассматривать как элемент надзорной деятельности, позволяющий уже на этом этапе выявлять такие нарушения, как соответствие объектов надзора компетенции надзорного (контрольного) органа и др.
Аналитическая деятельность органов прокуратуры с базой данных о надзорно-контрольной деятельности позволит вскрыть проблемы интенсивности проверок отдельно взятых сфер предпринимательской деятельности (например, сферы производства поваров, сферы оказанию услуг и др.); установить интенсивность проверок соответствующих органов в определенный временной период (месяц, квартал, полугодие) в отношении конкретных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и т.д.
Выявление в результате проблемных вопросов не может оставить прокуратуру безучастной к их решению: прокурор должен будет принимать меры по оптимизации сроков проведения проверок, их относительно равномерному распределению между объектами надзора и т.д.
Таким образом, новые полномочия прокуратуры, связанные с составлением единого плана, содержащего информацию о плановых проверках всех надзорно-контрольных органов, с необходимостью предварительного согласования с органами прокуратуры вопросов проведения выездных внеплановых проверок и т.д. «выводят» прокуратуру на необходимость координации ею надзорно-контрольной деятельности, фактически предопределяют положительное решение этого вопроса.
Обращает на себя внимание в связи с этим то обстоятельство, что в отличие от ранее действовавшего положения Федерального закона № 134, закреплявшего полномочия координации деятельности органов государственного контроля (надзора) за федеральными органами исполнительной власти, новый Федеральный закон № 294 это положение не воспроизвел. Таким образом, созданы условия для законодательного закрепления координации деятельности надзорно-контрольных органов прокуратурой.
В настоящее время Федеральный закон № 294 возлагает на органы прокуратуры учет про-
водимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства, а также ежегодный мониторинг внеплановых выездных проверок (п.19 ст.10 Закона).
Ликвидация избыточных административных барьеров в сфере предпринимательства реализуется не только посредством оптимизации надзорно-контрольной деятельности органов государства, но и путем передачи ряда государственных функций саморегулирующим организациям. Идея саморегулирования заключается в защите интересов одной и той же профессии в первую очередь от чрезмерного вмешательства государства в предпринимательскую сферу. Развитие системы таких организаций в Указе Президента РФ от 23.07.2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 20032004 г.г.» признано приоритетным направлением.
Создаваемым саморегулируемым организациям (далее - СРО) передается и часть функций по контролю. В настоящее время решение этого вопроса и пути его реализации только обозначены. Современное законодательство о СРО не содержит четких критериев их деления на виды и типы, сложно назвать перечень организационно-правовых форм, в которых они могут быть созданы. В юридической литературе отмечается, что «отсутствие законодательно предусмотренных механизмов взаимодействия между органами государственной власти и СРО негативно сказывается на осуществлении оперативного контроля за соблюдением ими требований действующего законодательства» [8, с. 18].
Особенностью современных процессов в сфере СРО состоит в том, что происходит расширение круга субъектов профессиональной деятельности (наряду с адвокатурой к ним следует отнести нотариат, арбитражных управляющих, оценщиков и др.), с одной стороны, и субъектов предпринимательской деятельности (строительной и иной) - с другой.
Распространенным в деятельности СРО является нарушение принципа добровольности членства в них. Несмотря на положения ч. 2 ст. 30 Конституции РФ о том, что никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребывание в нем, СРО порой создают условия, вынуждающие предпринимателей вступать в них, что непосредственно связано с отчислением в бюджет СРО денежных средств.
В некоторых случаях это имеет и правовую основу. Так, в Градостроительном кодексе РФ действует ряд норм (ч. 2 ст. 47, ч. 4 ст. 48, ч. 2 ст. 52),
78
Н. В. Веретенников
устанавливающих правило о том, что работы (а это практически все виды работ), которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельство о допуске к таким видам работ, на что обращается внимание в юридической литературе [9, с. 39].
Осуществляя надзор за соблюдением прав хозяйствующих субъектов, прокуратура не должна оставлять без внимания вопросы соблюдения действующего законодательства саморегулируемыми организациями в сфере предпринимательской деятельности и при необходимости осуществлять защиту их субъектов.
Литература
1. Не мешайте рынку // Российская газета. 2008. 22 мая. УДК 347.963
2. Мал бизнес, да дорог // Российская газета. 2008. 28 марта.
3. Чиновника отлучат от бизнеса // Российская газета. 2008. 28 октября.
4. СЗ РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
5. Бессарабов В., Ашиткова Т. Упорядочение контрольных проверок предпринимателей // Законность. 2007. № 12; Рябцев В., Агеев А. Законность проверок контролирующими органами субъектов хозяйственной деятельности (опыт прокуратуры Казахстана) // Законность. 2008. № 6.
6. СЗ РФ. № 33 (ч. 1). Ст. 3436.
7. СЗ РФ. 2002. № 52 (ч.1). Ст. 5140.
8. Валявина Е.Ю. Развитие законодательства о некоммерческих организациях // Журнал российского права. 2009. № 1.
9. Павловский Е.А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. № 1.
Веретенников Н.В.
Прокурор Заветинского района
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОКУРОМ ЗАКОННОСТИ В СТАДИИ ВОЗБУЖДЕНИЯ УГОЛОВНОГО ДЕЛА
В статье освещены вопросы обеспечения прокурором законности в стадии возбуждения уголовного дела, а также недостатки законодательной регламентации способов проверки сообщений о преступлениях. Органом дознания, дознавателем, следователем при проведении проверок сообщений о преступлениях не всегда принимаются законные и обоснованные решения, что влечет нарушение прав и законных интересов граждан и требует от прокурора принятия мер к восстановлению нарушенных прав граждан. Автор исследует сложившуюся практику осуществления прокурорского надзора за принятием итоговых процессуальных решений в стадии возбуждения уголовного дела.
In this article are taken up questions of public prosecutor's supervision of legality of accepted remedial decisions in stages of excitation of criminal case, and also lacks of a legislative regulation of ways of check of messages on crimes. The investigators, the inspectors at carrying out of checks of messages on crimes the lawful and proved decisions that attracts infringement of the rights and legitimate interests of citizens not always make and demands from the public prosecutor of acceptance of measures to restoration of the broken rights of citizens. The author investigates the developed practice of realization ofpublic prosecutor's supervision of acceptance of final remedial decisions in a stage of excitation of criminal case.
Ключевые слова: прокурорский надзор; возбуждение уголовного дела; сообщение о преступлении; процессуальное решение; законность.
Keywords: public prosecutor's supervision; excitation of criminal case; the message on a crime; the remedial decision; legality.
Цель прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела задается общими задачами стадии. Прокурорский надзор призван «обеспечить успешную реализацию непосредственных за-
дач стадии возбуждения уголовного дела, которые либо прямо определены уголовно-процессуальным законодательством, либо вытекают из него» [1, с. 9]. Прокурорский надзор на стадии возбуждения
