CC BY
709
В. И. Абрамов*
Защита прав ребенка в России как предмет научного исследования
Наука минувшего века внесла существенный вклад в разработку новой политики в отношении ребенка. Он признан самостоятельным субъектом права, выделен его особый социальный статус. Современная доктрина рассматривает ребенка как личность со своими законными интересами и правами, которые государство и общество, мир взрослых должны поддерживать и реализовывать в приоритетном порядке. Во Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей отмечено: «Дети мира невинны, уязвимы и зависимы». Им необходима особая помощь и защита. Взрослые должны протянуть детям сильную руку, памятуя при этом, что, когда сегодняшние дети вырастут, они протянут руку постаревшему взрослому человеку.
Общая оценка положения детей современной России исходит из данных официальных государственных докладов о положении детей в Российской Федерации, «Заключительных замечаний» Комитета ООН по правам ребенка по отчетам России о ходе реализации Конвенции о правах ребенка, анализа официальной статистики Госкомстата РФ, а также самостоятельно проведенных собственных научных исследований.
На основании этого можно сделать вывод о том, что, несмотря на многочисленные законы, Указы Президента РФ, другие нормативные правовые акты, проекты и программы по детской проблематике, принятые за прошедшие годы, кардинальных положительных изменении в сторону улучшения положений детей в России не произошло. К сожалению, приходится констатировать, что ситуация с положением детей, охраной и защитой их прав по-прежнему вызывает обоснованную тревогу, более того, угрожает национальной безопасности Российской Федерации.
* Доктор юридических наук, профессор кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного педагогического университета им. В. Г. Белинского.
Государственные документы один за другим повторяют, что стратегической базой улучшения положения детей в Российской Федерации является повышение уровня жизни населения на основе модернизации экономики и развития социальной сферы страны, что благодаря осуществлению последовательных мер, значительному улучшению финансирования социальной сферы и мероприятий государственной политики в интересах детей удалось добиться определенных результатов в этой области.
На межведомственной основе разработан проект Основных направлений государственной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2010 г. «Национальный план действий в интересах детей в Российской Федерации». Проект ориентирован на поэтапное последовательное решение наиболее важных задач жизнеобеспечения, зашиты прав и законных интересов детей, совершенствование механизмов их обеспечения, выработку и реализацию единых приоритетов социальной политики в интересах детей на всех уровнях власти.
В качестве главных направлений определены: обеспечение охраны здоровья и повышения качества медицинского обслуживания детей; развитие образования и воспитания детей; улучшение экономических условий жизнедеятельности детей; повышение эффективности государственной системы поддержки детей, находящихся в особо сложных обстоятельствах. Планом предусмотрены мероприятия по оказанию помощи семьям в содержании и воспитании детей; охране здоровья детей; помощи детям, нуждающимся в особой заботе государства; правовому обеспечению защиты детства и пр.
Наш прогноз о дальнейшем положении детей в России прямо обусловлен динамикой экономических процессов в стране, экономическим потенциалом семьи, уровнем политической и финансовой стабильности, экологической обстановкой, состоянием законодательного регулирования жизнедеятельности общества, разграничением полномочий между центром, субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления в части оптимальной реализации социальной политики. Преодоление негативных тенденций в дальнейшем будет происходить сложнее и медленнее, чем поддержание и укрепление позитивных, что в значительной мере обусловлено инертностью социальных процессов и невозможностью в короткий срок решить крупные проблемы, стоящие перед семьей, обществом и государством.
Неотрегулированность механизма реализации правовых актов, взаимоотношений территориальных и федерального бюджетов, недостаточное и нерегулярное финансирование социальных программ ведут к увеличению числа регионов, на территории которых не в
полной мере будут реализовываться предусмотренные федеральным законодательством социальные гарантии.
Отсутствие на государственном уровне концепции воспитания в новых социальноэкономических условиях, низкий и снижающийся воспитательный потенциал многих семей, ослабление роли школы и детских общественных объединений, усиление влияния экстремистских политических и религиозных организаций и движений, формирование средствами массовой информации потребительских стандартов у детей и молодежи, пропаганда жестокости и насилия - все эти факторы будут по-прежнему способствовать усугублению нравственно-психологического разлада между людьми, формированию соответствующего типа поведенческих реакций и, напротив, не будут способствовать приостановке роста социального сиротства, детской преступности, неуважения к созидательному труду, других негативных проявлений уличной среды и разрушительных идеологических влияний.
Интенсивно развивающееся кризисное состояние напрямую угрожает национальной безопасности и дальнейшему прогрессу государства.
Озабоченность по поводу воплощения прав ребенка и их защиты в российскую действительность проявляется и на международном уровне. И это понятно, ибо мировое сообщество обеспокоено состоянием будущих поколений, их способностью на должном уровне поддерживать жизнь человека.
Причем речь идет о системе взаимодействующих социальных и правовых средств, применяемых для обеспечения реализации прав ребенка и их защиты, что мы и понимаем под механизмом защиты прав ребенка. Надо полагать, что механизм состоит из системы элементов, функционирование каждого из которых вовлекает в работу другого; а суть работы механизма выражается в том, что отдельно взятый его элемент приводит в действие другой, который «тянет» за собой целый ряд элементов. В таком понимании механизм защиты прав ребенка в России «хромает» в силу, прежде всего, двух причин.
Первая состоит в том, что в различных отраслях права (конституционном, гражданском, семейном, административном, уголовном и др.) существует огромный массив нормативных актов, так или иначе связанных с регулированием прав ребенка, накоплен большой объем знаний, содержащих рекомендации относительно реализации прав несовершеннолетних в различных сферах жизни общества, совершенствования институтов, связанных с детством. Однако в современном российском праве слабо представлена межотраслевая и межпредметная связь, что, в свою очередь, мешает совершенствованию
правового регулирования, восполнению пробелов и преодолению коллизий, реализации на практике декларированных в законодательстве в интересах детей подходов.
Вторая причина заключается не в отсутствии органов государства, призванных защитить права ребенка - на самом деле в государстве есть кому заниматься детством - а в отсутствии взаимодействия между ними. Эти вопросы должны решать органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел (ч. 1 ст. 4 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ). Надзор за соблюдением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется органами прокуратуры (ч. 3 ст. 10 Закона). Существует специализация судей, рассматривающих дела в отношении несовершеннолетних. В последнее время в ряде субъектов РФ появился институт Уполномоченного по правам ребенка.
Очевидна и третья причина, затрудняющая эффективность действия механизма правовой и социальной защиты ребенка. Нет единой системы субъектов, ориентированной только на решение этой социально важной задачи. Большинство из них осуществляет защитные функции в рассматриваемой области наряду с другими своими обязанностями. Это характерно практически для всех органов государственной власти и местного самоуправления.
Рассмотрим кратко деятельность органов государственной власти современной России по защите прав ребенка. Отдельное внимание уделим институту Президентства, который занимает особое положение в системе институтов государства. Поскольку Президент как глава государства является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ), постольку он призван играть главную роль в механизме защиты прав ребенка. Полномочия Президента РФ как гаранта прав человека связаны, главным образом, с его правом издавать указы и распоряжения как общего, так и специального ювенального характера. Принципиальное значение имеет право Президента самостоятельно определять основные направления государственной политики.
Президент РФ утверждает различные программы долгосрочного характера, в том числе президентские, рассчитанные на создание режима социальной защищенности граждан, благоприятных и безопасных условий жизни. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2002 г. № 732 утверждена Федеральная целевая программа «Дети России» на 2003 - 2006 гг., которой Указом Президента РФ от 18 августа
1994 г. № 1696 был придан статус президентской программы. Но отсутствие достаточного государственного финансирования и другие объективные факторы не обеспечили ее реализацию. Отрадно, что действие программы «Дети России» как не исчерпавшей себя Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2007 г. № 172 продлено до 2010 г., и ее финансирование увеличено более, чем в 2 раза, т.е. усилена ее социально-экономическая составляющая.
В результате анализа полномочий президента РФ, регламентированных в Конституции Российской Федерации, на первый план выдвигается еще одна возможность, на основании которой Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина, а именно - право создавать комитеты, комиссии и другие органы по охране и защите прав и свобод человека и гражданина. Они могут создаваться как на определенное время, так и на постоянной основе. Сейчас это - Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, деятельность которого осуществляется в пределах установленной компетенции независимо от других государственных органов. Целесообразно было бы также создание при Президенте РФ Общественного совета по проблемам детства.
Федеральное Собрание РФ как основной законодательный орган формирует правовую основу социальной защищенности и закрепляет уровень государственных материальных затрат на социальную сферу. Нормативная работа по обеспечению и защите прав детей в основных сферах их жизнедеятельности в России происходит по двум направлениям: в создании и принятии актов, полностью посвященных детям и семье, и в принятии актов отраслевого характера, содержащих отдельные нормы, регулирующие отношения, связанные с положением детей в семье и обществе.
К сожалению, до сих пор не принят пакет законов по ювенальной юстиции (ФКЗ «О внесении дополнений в судебную систему Российской Федерации» в части введения ювенальных судов (15 февраля 2002 г. успешно прошел первое чтение); ФКЗ « О ювенальных судах в Российской Федерации»; ФЗ «Об основах системы ювенальной юстиции»). Отметим, во многих странах мира ювенальная юстиция успешно действует. Непонятно также упорное непринятие ФКЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации», хотя об этом говорят и пишут на разных уровнях давно и убедительно.
Несмотря на эти очевидные недостатки, в стране, тем не менее создана солидная законодательная база: свыше 400 законов и других нормативных актов, регламентирующих вопросы детства. В них учтены практически все стороны жизнедеятельности детей. В этом -
заслуга Федерального Собрания России. Однако трагедией сегодняшней российской действительности являются бедность, бюрократизм власти, формальный характер многих демократических институтов, из-за чего многие законы либо бездействуют, либо выхолащиваются, что вызывает обеспокоенность Президента и Федерального Собрания.
За последние годы в России приобрели силу закона многие международные принципы в области прав и свобод граждан. Но правовая сфера во многих гуманитарных аспектах еще не соответствует нормам Совета Европы, особенно с учетом реализации провозглашенных гражданских прав в практике российских государственных структур. Поэтому создание в России службы омбудсмена - не дань политической моде или европейской традиции, а потребность российской жизни.
Согласно Конституции РФ, Уполномоченный назначается Государственной Думой, он не подчинен исполнительной власти. В то же время это не внутренняя парламентская структура (комитет или комиссия). Хотя учитывая цели и характер деятельности Уполномоченного, можно с уверенностью сказать, что он будет способствовать укреплению в том числе и парламентаризма.
Несмотря на то, что институт Уполномоченного имеет государственные атрибуты, по своей сути это элемент гражданского общества. Он позволит государству иметь отчетливое представление об индивидуальных интересах и интересах общества в их взаимоотношениях с государственными структурами. Омбудсмен выражает точку зрения гражданского общества и доводит ее до сведения исполнительных органов и законодателей. Традиционно омбудсмены занимаются неопределенно широким кругом проблем, в том числе защитой прав наиболее уязвимых категорий населения, а значит, и прав детей. Уполномоченный по правам человека в РФ не является исключением, и в своей текущей деятельности он периодически фокусирует свое внимание на проблемах детей. В структуре рабочего аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ есть Управление по правам ребенка. Согласно сложившейся практике в каждом ежегодном докладе о своей деятельности Уполномоченный по правам человека в РФ затрагивает проблему защиты прав детей.
Однако Комитет по правам ребенка ООН уже многие годы настоятельно рекомендует России в порядке реализации ею требований ООН по развитию системы независимого государственного общественного контроля за соблюдением прав детей учредить в Российской Федерации должность Уполномоченного по правам ребенка в РФ. Но, как говорится, «воз и ныне там».
Данные рекомендации следует перевести в плоскость обязывания, обязанности ввести этот институт, при чем не только на федеральном, но и на региональном уровне.
Обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних - одна из основных задач деятельности органов исполнительной власти, в частности таких ее органов, как: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; органы управления социальной защитой населения и учреждения социального обслуживания; органы управления образованием и образовательные учреждения; органы опеки и попечительства; органы управления здравоохранением и учреждения здравоохранения; органы по делам молодежи и учреждения органов по делам молодежи; органы службы занятости; органы внутренних дел; кроме того, защиту прав подростков осуществляют органы и учреждения культуры и спорта, досуга, туризма и др.
Все эти органы и учреждения прямо или косвенно в ст.ст. 4 - 24 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» № 120-ФЗ от 24 июня 1999 г. названы в качестве субъектов защиты прав ребенка. Особое место в системе органов, защищающих права ребенка, отводится комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав; органам опеки и попечительства; милиции общественной безопасности (МОБ); подразделениям по делам несовершеннолетних (ПДН) органов внутренних дел.
Как видно, система органов, на которые возложены функции содействия ребенку в защите его прав, а также контроля за различными аспектами соблюдения прав ребенка (как ведомственных - органы образования, здравоохранения и др., так и надведомственных и межведомственных - омбудсмены, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и органы опеки и попечительства) в Российской Федераций, в основном, давно сложилась.
Однако реальное положение дел свидетельствует о недостаточности такого действия и контроля, поскольку на практике комплексный подход к защите прав ребенка не обеспечивается. Существующий контроль в подавляющем большинстве случаев означает контроль, осуществляемый органами исполнительной власти за собственными действиями (действиями учреждений, подчиненных органам исполнительной власти). К тому же контроль этот - узковедомственный: лишь в рамках компетенции ведомства.
Перечисленные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции обязаны обеспечивать соблюдение прав и законных интересов несовершеннолетних, осуществлять их защиту от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления, грубого обращения, сексуальной или иной эксплуатации, выявлять несовершеннолетних и семьи, находящиеся в социально опасном положении, а также незамедлительно информировать органы прокуратуры, комиссию по делам
несовершеннолетних и защите их прав, органы внутренних дел, органы опеки и попечительства и т.д. Именно в гарантий создания и функционирования целостного механизма защиты прав подростков: когда один орган упустил какое-либо нарушение прав подростка, на это нарушение ему указывает другой орган.
Каждому гражданину Российской Федерации гарантируется судебная защита его прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ). Следовательно, органы правосудия - одна из самых универсальных форм защиты граждан. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118 Конституции РФ). Обращаясь в суд, граждане подают исковое заявление, которое соответственно рассматривается в порядке конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ).
Конституционное судопроизводство осуществляется Конституционным Судом РФ -судебным органом конституционного контроля - и регулируется Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ. В соответствии с Конституцией РФ, человеку впервые предоставлено право обратиться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод.
Жалоба - единственная форма, в рамках которой граждане могут обращаться в Конституционный Суд РФ. Примечательно, что, как следует из содержания Закона, какой-либо специфики в отношении несовершеннолетних заявителей конституционное судопроизводство не предусматривает. Процедура подачи жалобы и порядок ее рассмотрения един для всех граждан, вне зависимости от их возраста. Словом, действует общий порядок. Получается, что даже малолетний ребенок имеет право обращения с жалобой в Конституционный Суд РФ.
Следующей процессуальной формой, в которой действует судебная система, является гражданское судопроизводство, которое регулируется Гражданским процессуальным кодексом РФ, принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также Федеральным законом «О мировых судьях в РФ» от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ.
Гражданское процессуальное право, в отличие от уголовно-процессуального, не выделяет в отдельную главу судопроизводство, связанное с зашитой прав детей, но помещает отдельные гражданские дела, затрагивающие права и законные интересы несовершеннолетних, в числе прочих в подразд. 4 разд. 2 ГПК РФ «Особое производство», дела в котором, как и в уголовно-процессуальном разбирательстве, рассматриваются судами по общим правилам искового производства с особенностями, установленными
процессуальным законодательством. Другие же дела, затрагивающие права несовершеннолетних, рассматриваются просто по общим правилам искового производства.
По мнению одних исследователей, сегодня гражданская процессуальная дееспособность ребенка стала шире, поскольку, согласно ч. 2 ст. 56 СК РФ, ребенок, чьи права и законные интересы нарушены, в том числе при невыполнении или при ненадлежащем выполнении родителями (одним из них) обязанностей по воспитанию, образованию ребенка либо при злоупотреблении родительскими правами, вправе самостоятельно обращаться за их защитой в орган опеки и попечительства, а по достижении возраста 14 лет - в суд. Но мы соглашаемся с другими авторами, которые считают, что это право не может быть реализовано до принятия соответствующего федерального закона, предусматривающего случаи и механизм обращения ребенка в суд.
Административное судопроизводство - следующая процессуальная форма, в которой действует судебная система России. Несмотря на то, что, в соответствии с ч. 1 ст. 2.3 КоАП РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста 16 лет, и в соответствии со ст. 22.1 данного Кодекса дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, рассматриваются в числе прочих органов и судьями и мировыми судьями в пределах компетенции, установленной ст. 23.1 названного Кодекса, говорить об административном судопроизводстве в отношении несовершеннолетних правонарушителей не приходится.
Объясняется это тем, что в силу ст. 23.2 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, рассматривают районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Административное судопроизводство в отношении несовершеннолетних правонарушителей может возникнуть не по общему правилу, а скорее - в порядке исключения при обжаловании в суд постановления комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Тогда производство по делу будет вестись в соответствии с нормами разд. 4 КоАП РФ, в частности в соответствии с гл. 25 - о правах и обязанностях лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, правах потерпевших, свидетелей и других участников производства по делу и в соответствии с гл. 29 - о порядке рассмотрения дел об административных правонарушениях.
Следует также заметить, что, хотя Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ и предусматривает судебное производство (гл. 3 - производство по материалам о
помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа и гл. 3№ - рассмотрение материалов о помещении несовершеннолетних в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел), но это не административное судопроизводство, т.к. оно регулируется не КоАП РФ, а названным Федеральным законом.
УПК РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (с последующими редакциями) определяет порядок уголовного судопроизводства судебной системы в России. Уголовнопроцессуальное законодательство традиционно выделяет правила производства по делам несовершеннолетних в отдельную гл. 50 УПК РФ, нормы которой, однако, не создают особого порядка производства по рассматриваемой категории уголовных дел. Производство по таким делам осуществляется по общим правилам, установленным УПК, однако с особенностями, которые не применимы к уголовным делам в отношении к другим категориям лиц.
Рассмотрим противоречия между УК и УПК, которые по-разному подходят к вопросу о распространении специально установленных для несовершеннолетних правил на лиц, которые к моменту рассмотрения судом дела достигли восемнадцатилетнего возраста. Положения гл. 14 УК, предусматривающие особенности наступления уголовной ответственности и освобождения от нее, и правила гл. 50 УПК применяются к лицам, которые на момент совершения преступления достигли возраста четырнадцати лет, но не достигли восемнадцати лет.
При этом особые правила УК применяются к таким лицам независимо от возраста подсудимого на момент вынесения приговора, а в исключительных случаях - и к лицам, которые совершили преступления в возрасте от восемнадцати до двадцати лет. Уголовнопроцессуальные правила производства в отношении несовершеннолетних имеют иной порядок применения.
Несмотря на положения ст. 420 УПК, устанавливающей, что изложенные в гл. 50 требования применяются по уголовным делам в отношении лиц, не достигших возраста восемнадцати лет к моменту совершения преступления, анализ других помещенных в этой главе норм свидетельствует о том, что в большинстве случаев речь идет о лице, которое не достигло указанного возраста не к моменту совершения преступления, а к моменту совершения процессуального действия. Выявившаяся неточность нуждается в толковании-разъяснении или устранении. В тексте УПК имеются и другие, менее существенные, упущения.
Механизм защиты прав ребенка в современной России помимо государственных властных структур включает еще неправительственные правозащитные организации, международные институты и самозащиту, о которой упоминалось ранее. Мировой опыт свидетельствует, что реализация прав человека во многом зависит от целенаправленного участия в ней представителей общественности, которые, пользуясь общепризнанным правом на объединения, создают независимые от власти организации, отражая возрастающее в мировом сообществе стремление к демократии. Такие организации, частично или полностью посвятившие себя проблемам защиты прав человека, как правило, определяются введенным в оборот в 1945 г. Уставом ООН, впоследствии закрепленным в международных документах и воспринятым внутренним законодательством многих государств термином «неправительственные организации» («non-governmental organizations»). Они действуют в мире на протяжении более 100 лет, и практически все страны мира на пути к демократии прошли необходимые этапы, связанные со становлением института неправительственных организаций, которые посвятили себя борьбе за права человека. Опыт этот разнообразен, как разнообразны и сами правозащитные организации.
Институт неправительственных правозащитных организаций призван, во-первых, дополнить существующий государственный механизм защиты прав граждан, во-вторых, осуществлять контроль над деятельностью государства, несущего главную ответственность за соблюдение прав человека, и, в-третьих, способствовать комплексному решению данной проблемы. Условно неправительственные правозащитные организации можно разделить на 2 группы: организации общей компетенции и организации специальной компетенции.
Появление в России неправительственных правозащитных организаций специальной компетенции стало реакцией на целый ряд острых проблем в сфере защиты прав отдельных категорий граждан. В группу организаций специальной компетенции входят неправительственные правозащитные организации общероссийского и регионального масштабов, действующие в интересах детей. К ним относятся, прежде всего, Региональная общественная организация «Право ребенка» Российского исследовательского центра по правам человека (с сетью отделений в разных городах страны), Международная общественная организация «Союз социальной защиты детей» (с сетью региональных отделений), Международное общественное информационно-просветительское движение «Добро - без границ», Межрегиональная общественная организация «Колыбель», Общероссийская общественная организация «Молодежное единство», Общероссийская общественная организация инвалидов «Детям России».
570 общероссийских (с их региональными отделениями), межрегиональных, региональных и международных неправительственных правозащитных организаций, работающих в интересах детей, объединены в Общероссийский союз общественных объединений «Гражданское общество - детям России», возглавляемый Э.А. Памфиловой. Другой такой союз - Общероссийский общественный фонд «Российский Детский Фонд», возглавляемый А.А. Лихановым.
Общественные объединения и организации, представляющие собой один из элементов гражданского общества, играют важную роль в решении проблем детства. Они участвуют в разработке и реализации государственных федеральных, региональных и местных программ по вопросам развития, воспитания, образования детей, охраны здоровья, организации их отдыха и досуга, выступают с самостоятельными программами и реализуют их, уделяя при этом особое внимание детям, нуждающимся в попечении общества.
В целом позитивно оценивая деятельность неправительственных общественных организаций по различным направлениям их деятельности, многие исследователи считают, что для российских правозащитников остается проблематичным вопрос взаимодействия их с государственными учреждениями. В этой связи важным представляется разработка и принятие Федерального закона «Об основах системы взаимодействия органов власти РФ с негосударственными некоммерческими организациями» (и соответствующих региональных аналогов). Такой закон должен регламентировать совместную деятельность государственных и негосударственных структур по реализации различных мероприятий, направленных на защиту прав детей.
Приходится констатировать, что в ситуации, когда сам ребенок или его юридические представители ничего не могут сделать для защиты его прав на национальном уровне, единственным выходом остается обращение в наднациональные институты защиты прав человека. Данное право установлено в ч. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает право каждого гражданина на обращение в международные органы защиты прав человека в том случае, когда все средства правовой защиты, доступные ему внутри государства, были исчерпаны.
Все международные органы по правам человека, но и участвующие в защите прав ребенка, действуют на универсальном уровне (т.е. в рамках ООН) и на региональном уровне (т.е. в пределах конкретного региона). Универсальные органы в зависимости от их юридической природы, в свою очередь, подразделяются на внедоговорные контрольные механизмы и договорные (конвенционные) контрольные органы. С другой стороны, универсальные органы могут быть общей и специальной компетенции.
Внедоговорные механизмы - это органы ООН, ст. 57 Устава которой предусматривается создание различных вспомогательных специализированных учреждений ООН. Среди таких учреждений, которые занимаются и правами детей, можно назвать: а) Международную организацию труда (МОТ); б) Всемирную организацию здравоохранения (ВОЗ); в) Организацию ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО); г) Международный Детский Фонд ООН (ЮНИСЕФ); д) Фонд ООН по Народонаселению; е) Программу Развития ООН; ж) Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ).
Из внедоговорных органов ООН прямое отношение к вопросу о контроле за соблюдением прав ребенка имеют Генеральная Ассамблея ООН, Совет Безопасности ООН, Экономический и Социальный совет (ЭКОСОС), Комиссия ООН по правам человека.
Действующая в настоящее время система договорных (конвенционных) органов, т.е. органов, учрежденных международными конвенциями, конкретными договорами по правам человека ради обеспечения выполнения именно их положений, состоит из шести комитетов.
Это - Комитет по правам человека, который создан в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. с целью имплементации его норм; Комитет по ликвидации расовой дискриминации -Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.; Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин - Конвенцией о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.; Комитет против пыток -Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.; Комитет по экономическим, социальным и культурным правам - Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.; Комитет по правам ребенка - Конвенцией о правах ребенка 1989 г.
Особый интерес представляет Комитет ООН по правам ребенка, поскольку именно этот орган напрямую занимается защитой прав ребенка. Остальные же пять комитетов могут осуществлять защиту прав ребенка лишь косвенно - посредством рассмотрения докладов в пределах своих мандатов, которые включают всех лиц или определенную группу лиц, которые, в свою очередь, могут включать или не включать в свое число детей.
На региональном уровне (для европейского региона) наиболее эффективным международным механизмом защиты прав человека, и детей в том числе, является Европейский Суд по правам человека, решения которого обязательны к исполнению государством, в отношении которого они вынесены.
Возможность обращения в Европейский Суд по правам человека появилась у российских граждан с момента присоединения к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. Эта Конвенция позволяет детям подавать жалобы в Европейский Суд по правам человека самостоятельно или при помощи своих законных представителей. Кроме того, Европейский Суд по правам человека, действующий на основании Конвенции 1950 г., имеет право интерпретировать ее в свете отдельных положений Конвенции ООН о правах ребенка.
Российская Федерация ратифицировала Конвенцию 1950 г. 30 марта 1998 г., и она вступила в силу для России 5 мая того же года. На региональном уровне (только регион -территория республик бывшего Советского Союза) действует и еще один механизм защиты прав человека, уполномоченный защищать и права ребенка. Дело в том, что в 1995 г. была подписана Конвенция СНГ о правах и свободах человека (Российской Федерацией ратифицирована), которая нацелена на соблюдение международных стандартов в области прав человека всеми государствами-участниками СНГ. В развитие положений Конвенции 24 мая 1999 г. был принят Федеральный закон РФ, направленный на защиту соотечественников за рубежом . Кроме того, 30 ноября 2000 г. Советом глав правительств СНГ было принято Решение о защите детства в государствах - участниках СНГ. Контроль за соблюдением прав человека в СНГ осуществляет Комиссия по правам человека, Положение о которой утверждено Советом глав государств Содружества 24 сентября 1993 г.
Таким образом, защита прав ребенка на международном уровне может осуществляться в различных формах, посредством различных механизмов и различных органов и организаций. Основная проблема в этой области заключается в рекомендательном характере большинства принимаемых решений и отдаленности деятельности многих органов от реальной жизни и реальных прав конкретных лиц.
Множественность указанных элементов механизма защиты прав ребенка повышает значимость координационных начал в управлении деятельностью по социальной и правовой защите прав и законных интересов несовершеннолетних. По наблюдению многих теоретиков и практиков их пока не удается замкнуть в одну цепочку.
Конструктивным представляется подход, нацеленный на формирование общих принципов и межотраслевых механизмов регулирования правоотношений с участием детей, согласование норм различных отраслей права и практики их применения по защите прав ребенка.
Подводя итог, следует отметить, что главное на сегодняшний день в России - то, что органы представительной и исполнительной власти всех уровней еще не уделяют должного
внимания проблемам детства. Необходимы совместная разработка и реализация комплексных целевых программ, принятие нормативных актов, создание сети новых учреждений социального обслуживания и досуга детей. Кроме того, необходим постоянный сравнительный мониторинг положения детей в России при содействии государственных и неправительственных структур общества. Государственная социальная и правовая политика вообще, и по отношению к детям в частности, должна определяться и осуществляться на основе конструктивного научного анализа, оценки и прогнозирования.
Было бы правильным предложить обществу и государству внимательно отнестись к ст. 3 Конвенции ООН о правах ребенка, которая устанавливает, что «во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка». Часть 2 этой же статьи Конвенции возлагает на государства-участников обязанность «обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия». Российская Федерация выполняет указанные требования Конвенции не в полном объеме.
