CC BY
167
УДК 332.146.2
Н.В. РАЗБЕЙКО, преподаватель кафедры «Хозяйственное право», е-mail: [email protected]
ГОУ ВПО «Донецкая академия управления и государственной службы при Главе Донецкой Народной Республики», г. Донецк, ДНР
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ, БИЗНЕС-СТРУКТУР И СТРУКТУР ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
На основе анализа опыта Франции, Китая, Чехии, России рассмотрено государственно-частное партнёрство, особые экономические зоны, социальное партнёрство. С учётом положительного опыта других стран предложены рекомендации по усилению контроля в процессе мониторинга инвестиционных проектов, возврата вложенных средств. Предложено разработать закон ДНР «О взаимодействии органов власти, бизнес-структур и структур гражданского общества».
Ключевые слова: взаимодействие органов власти, бизнес-структур и структур гражданского общества, государственно-частное партнерство, особые экономические зоны, инвестиционные проекты.
Razbeyko N.V. Foreign experience оf interaction оf public authorities, business structures and civil society structures.
Based on the analysis of the experience of France, China, the Czech Republic, Russia, the article investigates the public-private partnerships, special economic zones and social partnership. Taking into account the positive experience of other countries, recommendations on increasing the control in the process of monitoring investment projects, and the probability of return of invested funds have been suggested. It is proposed to
develop a law «On the interaction of public authorities, business structures and civil society structures» in the Donetsk People's Republic.
Keywords: interaction of government bodies, business structures and civil society structures, public-private partnership, special economic zones, investment projects .
Развитие взаимодействия органов власти, бизнес-структур и структур гражданского общества имеет большое значение. На современном этапе хозяйствования важно не только уметь привлекать частные инвестиции в сферу предоставления важнейших общественных услуг (ЖКХ, автомагистрали), но и сохранять существующие инвестиционные проекты на долгий срок. Это возможно при достижении согласия между бизнесом, властью и обществом. Поэтому изучение зарубежного опыта поможет расширить научные представления о взаимодействии органов власти, бизнес-структур и структур гражданского общества, сформировать актуальные предложения по улучшению экономического развития страны с целью повышения в конечном итоге благосостояния граждан.
Изучению феномена «гражданское общество» посвящено около 200 диссертаций по философии, политологии, юрис-
© Н.В. Разбейко, 2018
пруденции. Гражданское общество в современной России исследовали Н.А. Колесникова, Е.Л. Рябова [1]. В.В. Гриб изучал проблемы сотрудничества органов государственной власти и институтов гражданского общества [2]. В сфере экономики России Е.В. Боряк [3], И.В. Воронина [4], Н.Д. Демкина [5], В.А. Кунце-вич [6] исследовали становление, теоретико-методологические аспекты и роль гражданского общества.
На Донбассе О.А. Ашурков, Л.И. Кущ, Н.В. Черкасская исследовали проект Закона Донецкой Народной Республики «О государственно-частном и муниципально-частном партнёрстве» [7]. Л.И. Кущ разработала пути совершенствования перспективного законодательства о государственно (муниципально)-частном партнёрстве [8]. Т.Д. Василенко посвятила научную работу изучению взаимодействия органов власти и бизнеса как инструмента обеспечения социальной стабильности в промышленных регионах [9]. Однако проблемам взаимодействия органов власти, бизнес-структур и структур гражданского общества уделено недостаточно внимания, поэтому указанная проблема и является темой данного исследования.
Цель статьи - исследование зарубежного опыта для разрешения существующего противоречия между желанием бизнеса обогатиться, сэкономить на социальных нуждах, с одной стороны, желанием общества финансировать необходимые социальные проекты за счёт бизнеса и государства, с другой стороны. Разработать рекомендации по усилению контроля в процессе мониторинга инвестиционных проектов.
Взаимодействие органов власти, бизнес-структур и структур гражданского общества в мире происходит в следующих формах:
1) государственно-частное партнёрство (ГЧП);
2) особые экономические зоны (ОЭЗ);
3) социальное партнёрство;
4) другие формы.
1. Государственно-частное партнёрство
В мире государственно-частное партнёрство является долгосрочным договором, сторонами которого являются правительство, компания или консорциум, созданный для целей проектирования, строительства, финансирования и поддержания объекта (структуры), необходимого для использования в общественных целях. Компания или консорциум впоследствии получают вознаграждение за использование обществом структуры или объекта. Вознаграждение должно позволить компании или консорциуму погасить свои первоначальные инвестиции и покрыть расходы на финансирование и предоставление услуг.
В конце 2016 г. ООН приняла Решение о создании Рабочей группы по государственно-частным партнёрствам вместо существующей Группы специалистов по государственно-частным партнёрствам [10] с целью взаимодействия между государствами-членами, международными финансовыми учреждениями и другими заинтересованными сторонами, включая частный сектор, для того, чтобы осуществить развитие государственно-частного партнёрства в регионе.
В широком смысле ГЧП давно существуют во Франции под разными названиями и в различных формах, отмечая историю развития инфраструктурных сетей страны. Например, в 1887 г. государство Франция, муниципалитет Парижа, господин Эйфель подписали договор, согласно которому Эйфелю предоставлялась в личное пользование аренда башни сроком на 25 лет, а также предусматривалась выплата денежной субсидии в размере 1,5 млн золотых франков. В 1910 г.
Эйфель продлил аренду башни сроком на семьдесят лет [11].
В современном понимании, соответствующем договору о партнёрстве, ГЧП во Франции значительно продвинулись в определённых секторах государственного управления, таких как управление социальной инфраструктурой (школы, больницы, тюрьмы и т.д.). В результате Франция заняла лидирующую позицию в Европе в 2011-2012 годах, хотя ГЧП в целом остаются небольшим рынком по отношению к общему количеству государственных закупок [12].
В Китае правительство вкладывает 758,8 млрд. юаней в инвестиции ГЧП [13]. Так, в провинции Шаньси по состоянию на конец октября 2017 г. в Министерство финансов провинции было включено 166 интегрированных проектов платформы управления информацией с инвестициями в 140,9 млрд. юаней (в том числе, в индустрию услуг по оказанию помощи пожилым людям; сотрудничество правительства и социального капитала в сельскохозяйственном секторе). Модель ГЧП сэкономила около 5,1 млрд. юаней государственных расходов провинции Китая [13].
Кроме этого, в Китае Национальная библиотека проектных платформ с интегрированной информационной платформой ГЧП создаёт библиотеку репозитория и управления [13], чтобы помочь сообществу лучше понять и применить информацию о библиотеке проекта, а также содействовать научной и стандартизированной разработке рынка ГЧП.
В Чехии финансирование из бюджета в целях развития транспортной инфраструктуры осуществляется двумя путями: напрямую для реконструкции авто-банов, аэропортов; через государственный фонд развития инфраструктуры. Примером убыточного взаимодействия является сооружение зарубежной частной компанией в Чехии отрезка автобана D47 протяжённостью в 80 км, где была
использована британская модель частной финансовой инициативы (PFI). В результате государство прекратило сотрудничество и выплатило большую неустойку
[14].
В России развитие государственно-частного партнёрства происходит при поддержке ООН. С начала 2011 г. в Москве работает Офис по поддержке проектов Программы развития Организации Объединённых Наций (ПРООН) в Российской Федерации. Реализация проектов осуществляется в соответствии с процедурами ПРООН с участием Внешэкономбанка, согласно ст. 1 Соглашения [15] между Правительством РФ и Программой развития Организации Объединённых Наций (ПРООН), заключённого 17 ноября 1993 г. В России действует Внешэкономбанк (ВЭБ) - это не классический банк, а банк развития. Он представляет собой государственную корпорацию и является одним из ключевых инструментов стратегического развития экономики страны. Суммарный объём финансирования проектов со стороны ВЭБ до 2021 г. составит 1,4 трлн. руб., с учетом привлекаемого со-финансирования со стороны других инвесторов за 2017-2021 гг. может достичь 2,5 трлн. руб.
Например, при участии Внешэкономбанка действует «Фабрика проектного финансирования» - это механизм проектного финансирования инвестиционных проектов, предусматривающий предоставление денежных средств заёмщикам на основании договоров синдицированного кредита (займа), реализуемых с применением мер государственной поддержки и способствующих увеличению объёмов кредитования организаций, реализующих инвестиционные проекты.
Синдицированный кредит (займ) обладает следующими признаками:
организационное и финансовое участие Внешэкономбанка;
хеджирование процентных рисков заёмщиков и кредиторов за счёт субсидий Правительства РФ;
целевая государственная гарантия Российской Федерации, направленная на удешевление финансирования проектов и защиту рисков инвесторов в облигации, размещаемые для целей финансирования проектов фабрики;
особый порядок расчёта достаточности капитала и формирования резервов по кредитам и займам, предоставляемым в рамках фабрики, для российских кредитных организаций.
Таким образом, видами государственно-частного партнёрства в России являются: синдицированный кредит; поддержка проектов Национальной технологической инициативы - Внешэкономбанк развития финансирует инвестиционные и экспортные проекты в следующих формах: кредитование, гарантии и поручительства; участие в уставных капиталах хозяйственных обществ; финансовая и гарантийная поддержка экспорта; другие виды ГЧП.
2. Особые экономические зоны Особые экономические зоны - часть территории региона, на которой действует льготный налоговый режим предпринимательской деятельности, а также может применяться процедура свободной таможенной зоны. ОЭЗ создаются для развития обрабатывающих и высокотехнологичных отраслей экономики, туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктуры, разработки и коммерциализации технологий, а также для производства новых видов продукции. ОЭЗ - один из способов привлечения инвестиций в приоритетные виды экономической деятельности. В России за деятельность ОЭЗ отвечает Департамент регионального развития Минэкономразвития РФ.
Деятельность ОЭЗ в РФ регламентируется Федеральным законом «Об особых
экономических зонах в Российской Федерации» (далее - Закон об ОЭЗ) [16]. Решение о создании ОЭЗ утверждается Правительством Российской Федерации и оформляется постановлением Правительства Российской Федерации. ОЭЗ создаются на 49 лет. Согласно Закону об ОЭЗ резидент ОЭЗ не вправе иметь филиалы и представительства за пределами территории ОЭЗ. Вместе с тем индивидуальные предприниматели и коммерческие организации, не являющиеся резидентами ОЭЗ, могут осуществлять предпринимательскую деятельность в ОЭЗ, за исключением портовой особой экономической зоны.
На территории Российской Федерации могут создаваться ОЭЗ 4-х типов:
промышленно-производственные (ППТ ОЭЗ);
технико-внедренческие (ТВТ ОЭЗ); туристско-рекреационные (ТРТ ОЭЗ);
портовые (ПОЭЗ).
В России функционирует 25 ОЭЗ (9 промышленно-производственных, 6 технико-внедренческих, 9 туристско-рекреа-ционных и 1 портовая). За 12 лет работы в ОЭЗ зарегистрировались более 650 резидентов, из которых более 100 компаний с участием иностранного капитала из 35 стран мира. За эти годы общий объём заявленных инвестиций составил более 850 млрд. руб., вложенных инвестиций -более 260 млрд. руб.; было создано более 25 тыс. рабочих мест, уплачено более 67 млрд. руб. налоговых и таможенных платежей.
Каждая ОЭЗ наделена своим особым юридическим статусом с предоставлением инвесторам ОЭЗ налоговых льгот, таможенных и административных преференций, а также гарантий доступа к инженерным, транспортным и деловым инфраструктурам. Издержки инвесторов при реализации проектов в ОЭЗ в среднем на 30% ниже, чем по Российской Федерации.
Так, согласно ст. 284 Налогового кодекса РФ [ 17] для участников ОЭЗ, которые сведены в одни кластер решением Правительства РФ, установлена нулевая процентная налоговая ставка по налогу, подлежащему зачислению в федеральный бюджет (в отношении прибыли).
Государство за счёт бюджетных средств строит в особых экономических зонах инновационную, инженерную, транспортную и социальную инфраструктуру. Схема создания особых экономических зон представлена на рис. 1.
Высший исполнительный орган гос. власти субъекта РФ
X
Исполнительно-распорядительный орган муниципальных образований
Правительство РФ
Министерство экономического развития РФ
Соглашение о создании
Министерство финансов РФ
ОАО «Особые экономические зоны»
Рис. 1. Схема создания особых экономических зон
В 2006 г. учреждено АО «Особые экономические зоны» - это непубличное акционерное общество (единственным собственником всех акций которой является Российская Федерация в лице Министерства экономического развития РФ), которое управляет действующими и вновь создаваемыми особыми экономическими
зонами. Уставной капитал общества разделен на 131 069 466 обыкновенных именных бездокументарных акций номинальной стоимостью одна тысяча рублей каждая. Дополнительно общество размещает 38 788 109 обыкновенных именных бездокументарных акций.
Для того, чтобы стать резидентом выбранной особой экономической зоны, необходимо разработать и предъявить бизнес-план, пройти экспертный совет и заключить с органами управления особыми экономическими зонами соглашение об осуществлении деятельности. Образец формы бизнес-плана предоставляет государственная компания АО «Особые экономические зоны». Однако конкретные формулы для использования не указаны. Экспертный совет оценивает не только финансовую состоятельность и наличие ресурсов для реализации бизнес-плана у заявителя, но и социально-экономический эффект, а также значение в развитии кластера экономики.
3. Определенный интерес представляют структуры гражданского общества. Взаимодействие институтов гражданского общества (далее по тексту - ГО) между собой или с органами власти, бизнес-структурами в социальных целях можно назвать социальным партнёрством (например, участие в урегулировании коллективных трудовых конфликтов, в профсоюзном массовом движении, общественный контроль над обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и т.д.).
Однако при взаимодействии указанных субъектов права в сфере хозяйствования возникает иное партнёрство - с целью получения прибыли как государством, так и бизнесом. При этом достигается определённый социальный эффект (например, использование обществом автомагистралей с повышенной комфортностью), но этот эффект не является первостепенным, полученным «любой ценой». Такие проекты должны быть выгодны прежде всего государству.
В России при взаимодействии органов власти, бизнеса и общества используются такие институты гражданского общества:
обращения граждан в органы государственной и местной власти [2];
Общественная палата РФ (которая создается на основании Федерального закона [18]) и общественные палаты субъектов РФ;
Совет Общественной палаты РФ по взаимодействию с общественными палатами субъектов Российской Федерации (Совет общественных палат России);
деятельность общественных объединений;
деятельность некоммерческих организаций;
общественные советы (постоянно действующие совещательно-консультативные органы общественного контроля) при органах исполнительной власти субъектов федерации;
Общероссийское общественное движение «НАРОДНЫЙ ФРОНТ ЗА РОССИЮ», являющееся массовым общественным объединением;
общественные советы при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах;
институты уполномоченных по правам человека, по правам ребёнка и по правам предпринимателей и др.
Заключения, предложения и обращения Общественной палаты носят рекомендательный характер, поэтому важно использовать механизмы действенного реагирования органов власти на такие предложения.
В ДНР необходимо использовать опыт взаимодействия органов власти, бизнес-структур и структур гражданского общества России. Например, форум «Сообщество» в России - это открытая площадка для взаимодействия между обществом, бизнесом и властью, которые проводит Общественная палата РФ для повышения качества разработки и реализации социальных проектов и развития межсекторного сотрудничества. Форум призван выявить лучшие региональные и
федеральные практики гражданской активности, объединить единомышленников, придать импульс развитию гражданского общества в регионах [19].
Выводы
Только благодаря развитию экономики, а также в процессе переговоров при достижении компромиссов можно найти удобный вариант для всех участников взаимодействия. Для этого следует разработать закон ДНР «О взаимодействии органов власти, бизнес-структур и структур гражданского общества».
Кроме этого, необходимо принять закон ДНР «Об Общественной палате». При формировании общественных советов, а также при их работе можно использовать практику консультаций органов исполнительной власти с общественными палатами. В то же время необходимо разработать механизмы действенного реагирования органов власти на предложения, поступающие из бизнес-структур и структур гражданского общества.
Очень важно наладить управление рисками, соответствующее лучшей практике, включая разработку единых стандартов, способствующих глубокой проработке бизнес-моделей клиентов, что будет вести к финансированию только успешных проектов, о чем указано в Стратегии развития до 2021 г. и в бизнес-модели деятельности ВЭБ [20].
При оформлении бизнес плана, представляемого при заключении договора о государственно-частном партнерстве либо при оформлении соглашения в ОЭЗ, либо при получении финансирования от спонсоров, партнёров, банков, необходимо закрепить в методических рекомендациях по оформлению бизнес-планов конкретные формулы для проведения расчётов. Это позволит подготовить бизнес-план по заранее заданным параметрам, что уравняет всех претендентов при составлении плана; запретит использование формул, завышающих полученные
результаты расчётов; воспрепятствует коррупционной составляющей при распределении денежных ресурсов; облегчит проверку поданных материалов на соответствие требованиям. Это улучшит контроль рисков в процессе мониторинга инвестиционных проектов, повышение качества портфеля и вероятность возврата вложенных средств.
Перспективами дальнейших поисков в данном направлении могут стать анализ форм и механизмов взаимодействия органов власти, бизнес-структур и структур гражданского общества.
Список использованной литературы
1. Колесникова, Н.А. Гражданское общество в современной России: монография / Н.А. Колесникова, Е.Л. Рябова. -М.: Междунар. издат. центр «Этносо-циум», 2016. - 266 с.
2. Гриб, В.В. Обращение граждан в органы государственной и местной власти как эффективная правовая форма воздействия на публичную власть / В.В. Гриб // Юридический мир. - 2010. - № 12. -С.20-23.
3. Боряк, Е.В. Частная собственность как базовое условие становления гражданского общества в современной России: дис. ... канд. экон. наук: 08.00.01 / Е В. Боряк. - Москва, 2003. - 173 с.
4. Воронина, И.В. Роль гражданского общества в функционировании экономических систем: автореф. дис. ... канд. экон. наук: 08.00.01 / И.В. Воронина. - Тамбов: Тамбовский гос. ун-т им. Г.Р. Дарживина, 2007. - 26 с.
5. Демкина, Н.И. Теоретико-методологические аспекты формирования гражданского общества в условиях современной российской экономической системы: автореф. дис. ... канд. экон. наук: 08.00.01/ Н И. Демкина. - Москва, 2005. - 26 с.
6. Кунцевич, В.А. Становление гражданского общества как условие
развития социально-экономической ответственности фирм в России: автореф. дис. ... канд. экон. наук: 08.00.01 /
B.А. Кунцевич. - Волгоград, 2009. - 22 с.
7. Ашурков, О.А. О проекте Закона Донецкой Народной Республики «О государственно-частном и муниципально-частном партнерстве» № 316-д» / О.А. Ашурков, Л.И. Кущ, Н.В. Черкасская // Вестник Института экономических исследований. - 2016. - № 3 (3). -
C. 137-149.
8. Кущ, Л.И. Государственно (муни-ципально)-частное партнёрство: пути совершенствования перспективного законодательства / Л.И. Кущ // Вестник Института экономических исследований. -2016. - № 3 (3). - С. 110-118.
9. Василенко, Т.Д. Взаимодействие органов власти и бизнеса как инструмент обеспечения социальной стабильности в промышленных регионах (на примере Украины и России) / Т.Д. Василенко // Вестник Института экономических исследований. - 2016. - № 3 (3). - С. 83-91.
10. Об утверждении создания Рабочей группы по государственно-частным партнёрствам вместо существующей Группы специалистов по государственно-частным партнёрствам: решение экономического и социального совета ООН от 06.09.2016 г. № ECE/EX/2016/L.17 [Электронный ресурс]. - URL: http://www. unece.org/
11. Frédéric Vasseur. Mairie de Paris. Le Paris des gens célèbres, Gustave Eiffel. (фр.) // 1999. - Р. 128. ISBN-10: 2130500102, ISBN-13: 978-2130500100
12. Bergère F. and X. Bezançon. 10 ans de PPP dans la commande publique, Éditions le Moniteur, France. - 2014.
13. Официальный сайт Министерства экономики Китая [Электронный ресурс]. - URL: http://jrs.mof.gov.cn
14. Public Private Partnership International: Em Unternehmerleitfaden fur PPP-Engagements im Ausland / Bundesministerium fur Wirtschaft und Arbeit, 2004.
15. Partnership framework agreement between the united nations development programme and the government of the russian federation signed by Helen Clark, the Administrator of the United Nations Development Programme, and Igor I. Shuvalov, the First Deputy Prime-Minister of the Russian Federation, on 23 January 2015.
16. Об особых экономических зонах в РФ: федеральный закон РФ от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. -№ 30. - Ст. 3127.
17. Налоговый кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 32. -Ст. 3340.
18. Об Общественной палате Российской Федерации: федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 15. - Ст. 1277.
19. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2017 г. - М.: Общественная палата Российской Федерации, 2017. - 100 с.
20. Стратегия развития до 2021 г. и бизнес-модель деятельности ВЭБ [Электронный ресурс]. - URL: https:// new.veb.ru/upload/files/21VEB_Strategy_R us.pdf
Статья поступила в редакцию 25.10.18
