CC BY
11
СОВМЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫЕ АНТИКРИЗИСНЫЕ ПРОГРАММЫ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ, КАК НОВЫЕ ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
УДК 334.012.62
Юрий Анатольевич Тренин,
Аспирант кафедры Антикризисного управления, Институт экономики и антикризисного управления Тел: 8-962-9426314, Эл. почта: [email protected]
Статья посвящена анализу перспектив развития государственно-частного партнерства. Показан мировой опыт разработки антикризисных программ на примере государств-членов Европейского Союза.
Ключевые слова: антикризисное управление, кризис, инвестиции, предприятие, регион, рецессия, спад, региональный уровень
Yuriy A. Trenin,
Post-graduate student, the Department of Crisis Management,
Institute of Economics and Crisis Management, Tel: 8-962-9426314, E-mail: [email protected]
THE JOINT STATE AND PRIVATE ANTICRISIS PROGRAMS AT THE REGIONAL LEVEL AS NEW FORMS OF INTERACTION
The article is devoted to analysis of development prospects of public private partnership. The international practices of development of anti-crisis programs by the example of member states of the European Union are represented.
Keywords: crisis management, crisis, investing, enterprising, region, recession, disruption, regional level.
1. Введение
Почти два десятилетия существования рыночной экономики, к сожалению, не дали особо заметных достижений в развитии государственно-частного партнерства в России. Широкий диалог власти, бизнеса и гражданского общества, необходимый для разработки форм и методов такого партнерства, в 90-е годы не сложился ввиду явного взаимного недоверия бизнеса и государства. Однако и в более «благополучное» последнее десятилетие примеры ГЧП являются достаточно разрозненными, не имеющими общей концепции и четкой законодательной базы. Нет полной ясности о сути и целях такого партнерства и у самих предпринимателей. В результате проекты, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства, в докризисные годы нередко рассматривались как своеобразная форма частной благотворительности, а с началом кризиса ГЧП, наоборот, стали рассматривать как одну из форм поддержки бизнеса путем обеспечения его бюджетными заказами.
2. Механизмы государственно-частного партнерства в условиях экономического кризиса
В условиях экономического кризиса наиболее востребованным становится использование следующих механизмов ГЧП при реализации инфраструктурных проектов:
- использование на региональном и муниципальном уровнях лизинговых и концессионных механизмов;
- долевое финансирование инвестиционных проектов в области транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, оказания социальных услуг.
Между тем в развитых экономиках формы государственно-частного партнерства активно используются с начала 90-х гг. Главными признаками этой модели хозяйственного взаимодействия государства и частного сектора являются: во-первых, объединение их сильных сторон и преимуществ; во-вторых, разделение рисков и ответственности; в-третьих, использование с целью осуществления общественно значимых проектов. В качестве таких проектов чаще всего оказываются инфраструктурные проекты и оказание социальных услуг [6].
Выход из кризисной фазы не может быть обеспечен только возможностями государства, поэтому требуется решение проблем реального и добросовестного его взаимодействия с бизнесом при реализации антикризисных мер.
Однако реализовать антикризисную стратегию мешает определенное несовпадение векторов интересов бизнеса и власти. Власть сегодня ориентирована в основном на сохранение экономического потенциала и обеспечение жизнедеятельности общества, а интерес бизнеса - поиск различного рода преференций и лоббирование государственной поддержки для своих производств. Партнерство государства и бизнеса призвано решить антикризисные задачи, особенно макроэкономического уровня, и обрести реальные рычаги взаимодействия в сложных кризисных условиях [5].
Потрясения в мировой экономике активизировали дискуссии о роли государственных институтов в экономическом развитии страны, придав теме еще большую остроту. Речь идет и о несовершенстве законодательной базы и о поиске новых форм взаимодействия частного и государственного секторов. Так, авторы работы «Развитие государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации» утверждают, что государственно-частное партнерство — это предельно простая и конкретная вещь: не складчина бизнеса и государства и не экономическая помощь государства бизнесу, а, скорее, наоборот, это привлечение государством бизнеса для помощи и решения задач, за которые отвечает государство (развитие инфраструктуры, коммунальное хозяйство и т.д.) [3]. По мнению одного из авторов работы, заместителя директора Центра ГЧП Внешэкономбанка РФ, В. Сидорова, именно сегодня так важно переключение ресурсов государства на финансирование дорог, жизнеобеспечение регионов и т.д., а также перекладывание своих рисков на частных партнеров. У государства не всегда хватает ресур-
сов для выполнения своих обязательств. Правда, не всегда всё проходит гладко. Иногда бывает и так, что перенос рисков государства может привести и к банкротству бизнеса. И это тоже надо учитывать, особенно в фазе кризиса, когда риск неблагоприятного результата максимально велик.
Стремительное развитие институтов го сударственно-частного партнерства в России на фоне кризиса может быть вызвано дефицитом государственного бюджета. Из-за недостатка средств государственный бюджет рискует попасть в зависимость от внешних заимствований и структура его распределения должна будет стать более прозрачной, что будет препятствовать бесконтрольному растрачиванию средств, превалирующему в последние годы.
В этой связи можно предположить, что международные кредиторы будут настаивать на повышении эффективности государственных программ, немыслимых без государственно-частных партнерств. Поэтому, по нашему мнению, в ближайшие годы начнется рост концессионных соглашений, государственно-частных альянсов и парт-нёрств, основанных не столько на дружеских взаимоотношениях власть имущих лиц и отдельных бизнесменов, а скорее на поиске эффективных вариантов сотрудничества.
Формат государственно-частного партнёрства (ГЧП) дает сегодня шанс для ускоренного развития регионов. Иначе высоковероятна деградация производственной культуры, несмотря на огромные природные богатства.
Наиболее актуальными инструментами ГЧП, получившими распространение в России, на текущий момент являются: [1]
• использование инфраструктурных займов Внешэкономбанка;
• концессионные механизмы;
• создание Особых экономических зон;
• привлечение средств Инвестиционного фонда Российской Федерации.
В условиях финансового кризиса многие регионы и муниципалитеты начинают проявлять практический интерес к передаче в управление частным инвесторам инфраструктурных объектов в ГЧП. Это позволяет снизить нагрузку на местные бюджеты на 10% и более.
Сотрудничество, к примеру, с Внешэкономбанком подразумевает перспективу получения оператором проек-
та целевых кредитных ресурсов. Помимо умеренной ставки процента (заметно меньше 20% годовых) это предполагает и весьма длительный срок кредита - от 5 до 15 лет. Хотя минимальный объем финансирования Внешэкономбанком составляет 2 млрд. рублей, воз-маожность объединения нескольких типовых проектов в одну программу позволяет применять механизм ГЧП и для средних по размеру объектов [1].
Ещё один механизм - концессия. В своем классическом понимании концессия подразумевает передачу имущества, находящегося в публичной собственности, частному инвестору либо оператору. Выгода сторон очевидна: в течение срока концессионного соглашения собственник получает плату за свое имущество, концессионер - доходы от его эксплуатации. Несмотря на существование базовой нормативно-правовой базы, регламентирующей механизм концессий в Российской Федерации, данный инструмент государственно-частного партнерства к настоящему моменту получил небольшое распространение в России, и пока только в Европейской части нашей страны.
На сегодняшний день в России действует лишь 4 концессионных соглашения, и все они реализуются в сфере автодорожного строительства. В условиях финансового кризиса был пересмотрен механизм финансирования самого
известного из них - проекта строительства автодороги «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге.
Для условного сравнения данных, представленных на рис. 1., приведем оценку законодательства стран с установившимся законодательным режимом концессии (Англии, Франции) и стран, где применение частного финансирования инфраструктурных проектов только зарождается. Любопытно, что ни Англия, с ее многомиллиардными объемами ГЧП рынка и репутацией пионера современного ГЧП, ни Франция, с почти двухсотлетней историей концессии, не набрали максимальной возможной оценки 700 баллов (по 100 возможных за каждый из семи приведенных параметров) [2].
В то же время, на сегодняшний день наработан значительный портфель проектов по третьему из перечисленных инструментов ГЧП - особым экономическим зонам. Можно сделать вывод о высокой степени внутренней готовности бизнеса и региональных властей к самостоятельной деятельности по созданию ОЭЗ.
Как показала практика, существующие четыре типа российских ОЭЗ можно разделить на две неравные части. В первую входят особые зоны, формирование добавленной стоимости в которых происходит в сфере производства и реализации товаров и услуг. Это про-
Рис. 1. Сравнение Российского концессионного законодательства с законодательствами других стран [2]
№2, 2012
90
мышленно-производственные ОЭЗ, туристско - рекреационные и портовые ОЭЗ.
К другому типу нужно отнести технико-внедренческие ОЭЗ, в которых наряду с традиционными производством и реализацией товаров и услуг, основной объем добавленной стоимости может и должен создаваться за счет создания и коммерциализации интеллектуальной собственности. Среди четырёх видов особых экономических зон особенно привлекательны для Дальнего Востока ОЭЗ портового типа, хотя в отдельных регионах есть хорошие перспективы для туристско-рекреацион-ных (Камчатка) и промышленно-про-изводственных зон (Амурская область, Хабаровский край, Приморье) [1].
К числу наиболее значимых проектов в сфере ГЧП на Востоке России стоит отнести проект ПОЭЗ «Советская Гавань». Концепция ОЭЗ имеет комплексный характер, и сама конфигурация проектов резидентов позволит развивать различные виды деятельности: глубоководный экспортно-импортный и транзитный порт, центр дальневосточного судоремонта, добыча и переработка морепродуктов.
При развитии стивидорных проектов в порту, прежде всего, будут организованы перевалка насыпных железорудных грузов, контейнерные терминалы, перевалка неконтейнерных генеральных грузов, нефтепродуктов, автомобилей и колёсной спецтехники.
Конечно, и без использования такого механизма ГЧП, как особая экономическая зона, развитие порта Советская Гавань будет происходить, но его темпы и качество в этом случае будут на порядок скромнее. Сегодня регулярные железнодорожные подходы к бухте отсутствуют - ветка к причалам Советской Гавани, являющаяся восточным окончанием БАМа, была построена в годы второй мировой войны по временной схеме и находится в аварийном состоянии.
О возможностях. Несколько слов о преимуществах применения для всех сторон привлечения со-финансирования за счёт средств Инвестиционного фонда РФ на фоне прочих антикризисных мер [1]:
• средства направляются напрямую в инфраструктурные проекты, что ограничивает манипуляции и минимизирует инфляционное воздействие;
• масштабы инвестиций фонда по всей совокупности региональных про-
ектов несопоставимо ниже зачастую безадресных и размытых антикризисных мер;
• процедура отбора проектов для Инвестиционного фонда существенно ограничивает возможности для субъективизма;
• финансирование из средств фонда осуществляется строго целевым образом на основании утвержденной проектной документации и инвестиционных соглашений;
• проекты Инвестиционного фонда предусматривают привлечение на каждый рубль бюджетных средств порядка 2,5 рублей частных инвестиций. Среди самых первых проектов, планируемых к реализации с использованием средств Инвестиционного фонда, стоит выделить строительство инфраструктурных объектов в рамках создания горно-металлургического кластера (ГМК) в Приамурье.
3. Совместные государственно-частные антикризисные программы на уровне регионов
Несмотря на непростую текущую ситуацию с инвестициями и бюджетными возможностями, региональные и федеральные власти констатируют безусловную значимость инфраструктурных проектов для развития экономики, а это значит - в ближайшей перспективе стоит ожидать возобновления высокой активности в этом вопросе и возобновления утверждённого финансирования.
Государство играет важнейшую роль в создании условий для успешного претворения программы государственно-частного партнерства: в области совершенствования законодательства, создания специальных институтов в поддержку ГЧП и разработки механизмов финансовой поддержки. Это необходимо для оптимального распределения рисков между государственными и частными партнерами, что, в конечном счете, снизит стоимость проекта для налогоплательщиков и потребителей.
В то же время, для того, чтобы сектор был заинтересован инвестировать в транспортные, муниципальные и другие проекты социально значимой инфраструктуры, необходимо на законодательном уровне обеспечить так называемые нормальные условия ведения бизнеса, при которых риски инвестора сводятся к коммерчески разумным и приемлемым. Такие, которые обеспечивают участникам долгосрочные вза-
имовыгодные отношения и сбалансированное распределение рисков и доходов - что не в последнюю очередь интересует и волнует инвесторов [2].
В целом, в настоящее время можно выделить три подхода к пониманию сущности ГЧП: ГЧП как любое взаимодействие бизнеса и государства; ГЧП как форма проектного финансирования. Третий подход к определению ГЧП предполагает наличие двух его форм -проектной и программной. Такой подход позволяет распространить концепцию ГЧП на сферу страхования, прежде всего, аграрного страхования с государственной поддержкой.
Программная форма ГЧП, представляет собой всесторонне (институционально, законодательно, организационно, методологически, экономически) разработанную государственную программу, реализуемую совместно с частными компаниями, имеющую ярко выраженную социальную направленность и общегосударственное значение [7].
Выявлены признаки программы как формы ГЧП, отличающие ее от проекта: цель имеет важный социальный характер, но четкие временные рамки отсутствуют, программа долгосрочная; ограничения деятельности изначально не определены или недостижимы (сроки, ресурсы, время, качество, допустимый уровень рисков); результат не уникален, разработаны показатели эффективности программы, которые позволят дать оценку партнерства.
При этом можно выделить общие для обеих форм ГЧП сущностные признаки: правовой (законодательное закрепление ГЧП на соответственном уровне управления (закон, постановление правительства), институциональный (создание специального института (структуры - SPV (special purpose vehicle), который может иметь различный организационно-правовой статус, механизм функционирования, но конкретные, заранее определенные цель и функции), финансовый (схема участия государственных средств и частного капитала в реализации ГЧП, возможности привлечения третьих лиц (участников) наряду с государством и частными компаниями конкретного профиля для обеспечения финансирования, кредитования, страховой защиты, инвестиций и т.д.), социальный (решение социальной задачи в конкретной области), распределения рисков участников (передача государством части своих рис-
ков бизнесу).
При этом можно сделать вывод о том, что программы экономической поддержки государством приоритетных для общества отраслей (подотраслей) до сих пор не получили статуса программ ГЧП из-за их несоответствия сущностным признакам. Целесообразно придать этим программам статус ГЧП посредством проведения необходимых мероприятий правового, институционального, организационного и финансового характера.
Формирование новых форм взаимодействия регионов и корпораций должно сопровождаться стратегическим планированием развития территорий, в том числе разработкой стратегий развития регионов и региональных антикризисных программ.
Опыт подобных разработок имеют государства Европейского Союза, на территории которых расположены монопрофильные районы, в том числе Германия (Рур) [4].
Система целеполагания разработки антикризисных программ должна быть основана на повышении стабильности развития региона. Помимо прочих задач, в региональные антикризисные программы целесообразно включить алгоритм перераспределения функций корпораций и регионов в части поддержки социального сектора городов.
Социальный блок антикризисных программ включает: [4]
1) систематизацию направлений социальной политики;
2) установку системы приоритетов в социальной политике;
3) оптимизацию социальных расходы с точки зрения их необходимости для населения, значимости для региональных властей и корпораций;
4) повышение эффективность управления социальными объектами;
5) выбор оптимальных механизмов распределения ответственности между регионами и корпорациями с учетом ограниченности финансовых ресурсов.
Инициатором разработки антикризисных программ могут выступать как муниципальные и региональные власти, так и корпорации, предприятия которых являются градообразующими.
При этом реализация программ в части перераспределения ответственности должна быть основана на открытом диалоге государства и бизнеса.
Результатом разработки и реализации антикризисных программ станет повышение эффективности государ-
ственных и корпоративных мер поддержки социального сектора, выбор палитры оптимальных государственных и частно - государственных инструментов, выделение приоритетных проектов и определение способов их реализации.
4. Заключение
Таким образом, не остается сомнений, что грамотно продуманная политика государства способна создать необходимую социальную среду для развития взаимовыгодных отношений власти и бизнеса, для смешанных инвестиций частного и государственного капитала. Государство, не подавляя рыночных тенденций, способно выступить в качестве сильного института, заботящегося о развитии жизнеобеспечивающих сфер экономики и социальной среды.
При этом повышение координирующей и организующей роли государства, наряду со снижением уровня административного контроля, налогового администрирования, а также формирование адекватной нормативной базы, являются тем комплексом мер взаимодействия государства с предпринимательскими структурами, который обеспечит оптимальное стратегическое развитие общественных отношений в России, соответствующее ключевым приоритетам стратегии социально-экономического развития России до 2020 г. [5]
Таким образом, совместные частно - государственные антикризисные программы на региональном уровне являют собой новые формы взаимодействия. Результатом разработки и реализации антикризисных программ станет повышение эффективности государственных и корпоративных мер поддержки социального сектора, выбор совокупности оптимальных государственных и частно-государственных инструментов, выделение приоритетных проектов и определение способов их реализации.
Литература
1. Болгов A.B. Использование различных форм государственно-частного партнерства при реализации инфраструктурных проектов в условиях кризиса // Четвертый Дальневосточный Международный экономический форум (Хабаровск, 8-9 сент. 2009 г.): материалы. - Хабаровск, 2009. - Т. 2: Панельные дискуссии. - С. 101-106.
2. Зверев A.A. Законодательство о государственно-частном партнерстве: риски и перспективы развития // Сбор-
ник статей под общей редакцией А.А. Зверева. - М. - 2009. - С.37-47.
3. Кабашкин В.А., Левченко А. А., Сидоров В.А. Развитие государственно-частного партнёрства в регионах Российской Федерации. - Белгород: ИПЦ «ПОЛИТЕРРА», 2008. - 466 С.
4. Моногорода России: как пережить кризис? Анализ социально-экономических проблем моногородов в контексте мирового финансово-экономического кризиса, влияющего на состояние градообразующих корпораций. -М. : Ин-т регион. политики. - 2008. -81 С.
5. Мочальников В.Н. Государственно-частное партнёрство в стратегии социально-экономического развития России // Вестник института экономика РАН. 2010. № 1. С. 97 - 105.
6. Сергушкин А. Государственно-частное партнерство: самарский опыт // Самарский вестник архитектуры и строительства 10.02.10. [Электронный ресурс]. - URL: http:// www.samaracitynews.ru/content/item/ 1672/ (дата обращения 10.08.2011).
7. Щербаков В.В. Государственно-частное партнерство в страховании сельскохозяйственных рисков: автореф. ... канд. экон. наук: 08.00.10. - М., 2010. -26 С.
8. Ряховский Д.И. Оптимизация нормативно-правового, административного и налогового регулирования в целях активизации инвестиционной деятельности// Вестник университета «Государственный университет управления»
- М., 2010.-№37. - с. 25-29.
9. Ряховский Д.И. Оптимизация форм и методов налогового контроля// Бизнес в законе -М., 2011.-№6.- с.102-206.
References
1. Bolgov A.V Using of various forms of state-private partnership at realization of infrastructural projects in the conditions of crisis//the Fourth Far East International economic forum (Khabarovsk, 8-9 sept. 2009): materials. - Khabarovsk, 2009. - Т. 2: Panel discussions. - p. 101-106.
2. Zverev A.A. Legislation about stateprivate partnership: risks and development prospects//the Collection of articles under A.A.Zvereva's general edition. - М - 2009.
- p.37-47.
3. Kabashkin V.A., Levchenko A.A., Sidorov V. A. Development of state-private partnership in regions of the Russian Federation. - Belgorod: Pub. «POLITERRA», 2008. - 466 p.
№2, 2012
92
4. Monocities of Russia: how to endure crisis? The analysis of social and economic problems of monocities in a context of the world financial and economic crisis influencing a condition of main cities corporations. - M: In region. Politicians. -2008. - 81 p.
5. Mochalnikov V N. State-private partnership in strategy of social and economic development of Russia//the Bulletin of institute economy of the Russian Academy
of Sciences. 2010. № 1. p. 97 - 105.
6. Sergujkin A. State-private partnership: the Samara experience//the Samara bulletin of architecture and building 10.02.10. [The Electronic resource]. - URL: http://www.samaracitynews.ru/content/ item/1672/ (date of the reference of 8/10/ 2011).
7. Scherbaks W State-private partnership in insurance of agricultural risks: Sciences: 08.00.10. - M., 2010.
- 26 p.
8. Ryakhovskyi D.I. Optimization of is standard-legal, administrative and tax regulation with a view of activation of investment activity//the university Bulletin «State university of management» - M., 2010. № 37. - p. 25-29
9. Ryakhovskyi D.I. Optimization of forms and methods of tax administration// Business in the law - TH., 2011. № 6. p.102-206.
