CC BY
77
С. В. Сухих, Е. М. Белый, Ю. Б. Вершинин ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В УСЛОВИЯХ МИРОВОГО ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА: СЛОЖИВШАЯСЯ СИТУАЦИЯ И НОВЫЕ ПРИОРИТЕТЫ РАЗВИТИЯ ДЛЯ РОССИИ
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП), инструменты финансирования, инвестиции, глобальный экономический кризис.
В условиях глобального экономического кризиса происходят изменения на всех мировых рынках финансирования инвестиций с использованием государственно-частных партнерств (ГЧП), что обуславливает необходимость разработки новых приоритетов для развития ГЧП в России.
Key words: public private partnership (PPP), world financial crisis, investments, financing
tools.
In the conditions of a global economic crisis there are changes in all world markets of investments to use of state-private partnership that causes necessity of working out of new priorities for development PPP in Russia.
Развитие государственно-частного партнерства (ГЧП) в Росси в настоящее время еще находится на этапе поиска приоритетов и не в состоянии оказать серьезное воздействие на процесс выхода страны из состояния экономического кризиса. К такому весьма неутешительному выводу можно прийти, если проанализировать основные итоги развития данной формы организации инвестиционного процесса:
- к настоящему времени реализовано только несколько проектов ГЧП на региональной законодательной базе;
- масштабные проекты ГЧП создавались в основном с оглядкой на условия предоставления средств из федерального Инвестиционного фонда и во многом не соответствуют сложившейся мировой практике привлечения частных инвестиций в инфраструктурные проекты;
- существующее законодательство о концессиях не защищает должным образом интересы частных инвесторов и кредиторов и не создает условий для развития этой формы хозяйствования;
- существующая институциональная и правовая среда в сфере "социального" ГЧП (здравоохранение, образование, общественный сектор в целом) пока не мотивирует частный бизнес к активному сотрудничеству, а создает больше преград.
Некоторым приятным исключением из вышесказанного может считаться внесение изменений в Налоговый кодекс РФ, которые с 1 января 2009 года предоставили ряд льгот по формированию образовательными учреждениями эндаумент-фондов. Изменения к лучшему происходят, однако их темпы не позволяют надеяться на быстрый слом сложившейся тенденции.
Причина, на наш взгляд, заключается в рассмотрении ГЧП в качестве "волшебной палочки", которая сама по себе может кардинально изменить уровень работы с инфра-
структурными проектами в стране и инвестициями в целом. Комплексной модернизации невозможно добиться только путем нахождения оптимальных финансовых схем сотрудничества государства и частого бизнеса, однако существует ряд областей, где ГЧП способно обеспечить создание конкурентной среды при осуществлении инфраструктурных проектов, привлечение частной независимой экспертизы и выстроить долгосрочные отношения сторон с учетом параметра жизненного цикла проекта.
В сложившихся условиях государственно-частное партнерство способно:
- придать импульс в посткризисном развитии экономики;
- предоставить за те же финансовые ресурсы более высокий уровень услуг для государственного сектора;
- добиться роста эффективности и снижения издержек уже на этапе строительства, что особенно актуально в условиях ограниченных бюджетных ресурсов;
- привлечь дополнительные финансовые ресурсы, незадействованные в текущей ситуации частным бизнесом.
Мировой финансовый кризис с одной стороны резко усложнил процесс поиска ресурсов для реализации проектов ГЧП, с другой - предоставил ряд возможностей для реализации новых технологий и инструментов финансирования.
Сложившаяся в стране институциональная инфраструктура ГЧП не выполняет возложенных на нее задач в силу общей неразвитости и ориентированности на комплексные мегапроекты, разработка которых осуществлялась в условиях исключительной благоприятной экономической обстановки. Среди отраслевых министерств только в Министерстве транспорта в настоящее время работают группы высокопрофессиональных экспертов для реализации проектов на принципах ГЧП. Необходимо учесть и тот факт, что данные группы разделены по 5 Федеральным агентствам и 2 ФГУПам.
Региональные центры ГЧП (признанная во всем мире форма инфраструктурной поддержки инвестиционного процесса) по состоянию на конец 2009 года существовали только в 6 регионах (в т.ч. в Санкт-Петербурге, Белгороде, Калмыкии), 11 субъектов проводят процедуры по их созданию, около 20 находятся в процессе принятия решения. Наступивший период повального дефицита региональных бюджетов резко затормозил процесс создания новых центров и сократил инвестиционные усилия региональных властей.
Сложившаяся практика подготовки заявок в Инвестиционный фонд, а также существующие критерии по отбору финансовых консультантов создавала конфликтную среду во взаимоотношениях частного сектора и государственных структур.
Не способствует стимулированию развития ГЧП и юридическая среда, которая также весьма далека от заключительной стадии формирования, и скорее представляет собой набор законодательных конструкций, балансируя на которых участники процесса пытаются выстроить свои отношения.
Процесс развития этих двух обязательных компонентов создания успешного ГЧП может быть положен в основу периодизации этого экономического явления в рамках страны.
Форма государственно-частного партнерство имеет весьма широкий спектр. Если учитывать т.н. контрактную (или договорную) форму ГЧП, то начало процессу широкого взаимодействия государства и бизнеса в ряде ключевых для нашей страны отраслей положили соглашения о разделе продукции (СРП), которые стали легитимными с 1995 года. Налицо одна из характерных черт ГЧП - разделение рисков. Ведь согласно данному договору субъекту предпринимательской деятельности предоставляется "на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального
сырья ..и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и за свой риск".
Одновременно получила широкое развитие институциональная форма ГЧП, которая предполагает участие частного сектора в капитале государственных предприятий. Процессы массовой приватизации в первой половине 90-х годов положили начало принципиально новым отношениям, в которых степень влияния той или иной стороны при принятии определенных хозяйственных решений определялось величиной доли в акционерном капитале.
Третья форма ГЧП, широко распространенная за рубежом при реализации масштабных инфраструктурных проектов - концессионные соглашения внедрялась в России в гораздо более скромных масштабах. Основной причиной стали недостатки в законодательстве, ведь первая попытка была предпринята еще в 1993 году, однако законопроект отклонил президент.
Вторая волна интереса к ГЧП связана с периодом 2004-2005 гг., когда помимо принятия двух основополагающих федеральных законов - № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и №115-ФЗ "О концессионных соглашениях", федеральное правительство смогло перейти к выстраиванию долгосрочной политики в области промышленного и инфраструктурного развития.
С данного периода и по 2008 год происходила доработка юридического обеспечения форм ГЧП, обеспечивающих поступательное развитие наиболее масштабных форм государственного участия, в том числе с использованием средств Инвестиционного фонда РФ: Федеральный закон №135-ФЗ "О защите конкуренции в отношении договоров концессии", Федеральный закон №257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в РФ" и другие.
Среди авторитетов в данной области нет единодушного мнения по вопросу отнесения крупных финансовых инициатив федерального правительства в инфраструктурной области последних лет к области ГЧП. Так, член рабочей группы Европейской экономической комиссии ООН по ГЧП В.Варнавский не относит большинство из проектов, финансируемых Инвестфондом (19 из 21) к проектам ГЧП [1]. Также категорично его мнение по поводу особых экономических зон (ОЭЗ), в которых он видит финансирование государством и бизнесом по сути разных объектов собственности в рамках решения общих задач.
Одновременно были предприняты усилия региональных властей ликвидировать отсутствие широкого правового поля по ГЧП путем принятия собственных законодательных актов в данной сфере - лидером стал закон Санкт-Петербурга "Об участие Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах".
Казалось, что качественный перелом во внедрении приемов и методов ГЧП уже наступил, и развитие этой формы хозяйствования набрало "критическую массу" изменений, которые по логике развития должны скоро перейти в качественный рост. Однако этого не произошло. После наступления финансового кризиса фактическое устранение государства в качестве активного инвестора на инфраструктурных направлениях остановило развитие как проектов ГЧП, так и управленческой практики с ними связанной.
Прошедший год показал, что развитие ГЧП фактически продолжается только в тех секторах, которых изначально не были запланированы как "прорывные", например ЖКХ, и где развитие новых форм хозяйствования выглядит скорее попыткой преодолеть хронические недостатки в хозяйственном процессе, а не возможностью тиражировать в кризисной экономике успешный предпринимательский опыт.
Процессу глубокого спада в других направлениях развития ГЧП в России способствовали весьма веские причины. Россия в настоящее время уже является частью глобального рынка ГЧП, который переживает в настоящий момент далеко не лучшие времена. Институциональные инвесторы испытывают серьезные проблемы в привлечении новых средств, а уровень доступного собственного капитала (по разным оценкам) колеблется в пределах 100-300 млрд. долл. США, что намного ниже предкризисного уровня [2].
В 2008 году на данный рынок вошел ряд новых игроков, таких как Merrill Lynch, Goldman Sachs, KKR, в то же время выбыли понесшие тяжелые потери Bear Stearns и Bab-cock&Brown. Если до кризиса в 2004-2008 гг. объем привлеченных средств более чем утраивался ежегодно: с 4 млрд.долл. США в 2005 году до 95 млрд. в 2008, то в третьем квартале 2008 года падение составило 93% к предыдущему кварталу.
Стоимость долгового финансирования достигло стоимости акционерного капитала, в силу паралича рынков секьюритизации и синдицированных кредитов. Инвестиционные фонды, обладающие собственными финансовыми ресурсами, испытывают проблемы временного характера в вопросах инвестирования в новые проекты [3].
Мировой рынок ГЧП также претерпел ряд изменений, которые повлияли не только на условия привлечения финансирования, но и наложили ряд ограничений качественного характера. К ним можно отнести повышение консервативности структуры финансирования новых проектов - с привычных докризисных 95/5 (заемные/собственные средства) соотношение составляет в настоящий момент 70/30 и хуже.
В чем-то уже ставший типичным срок долгового финансирования (особенно по дорожному строительству) снизился с 30 лет до 12-20 лет. Верхним потолком финансирования проектов эксперты называют планку в 750 млн. ЕВРО, что в сочетании с относительно коротким (для западных стран) периодом финансирования делает невозможным широкое развитие новых проектов. Активными игроками на рынках (что не характерно для инвестиционной сферы) стали национальные банки, суверенные фонды и международные банки развития.
Ухудшение финансовых условий начала новых проектов совпало с неизбежным ростом "накладных" расходов - увеличились сроки подготовки проектов, рассмотрения заявок, что в сочетании с отсутствием доступа к синдицированным кредитам снижает потенциальный интерес инвесторов к данной отрасли. Все эти характерные для финансовых систем развитых стран особенности в полной мере проявляются и в России, только в значительно более негативном варианте. Если пропорции финансирования новых проектов у нас снизились с 70/30 до 50/50, то сроки долгового финансирования сократились более чем в 2-3 раза. Многие сектора финансового рынка, такие как рынки валютных опционов и свопов фактически не работают, что снижает интерес иностранных инвесторов к российскому рынку. В условиях кризиса резко возросло количество макроэкономических факторов, которые негативно влияют на поведение потенциальных инвесторов.
Особую проблему составляет российская банковская система, которая оказалась совершенно непригодным компонентом плодотворного сотрудничества государства и частного сектора. Капитализация ведущих Тор-30 российских банков сократилась к 2008 году в несколько раз, несмотря на огромные вливания за счет федерального бюджета. Даже ведущие банки не в состоянии оказывать позитивное влияние на улучшение инвестиционной ситуации в стране. Так, например, крупнейший из российских квазигосударственных банков - Сбербанк по итогам 10 месяцев 2009 года немного нарастил кредитный портфель (по сравнению c предшествующим годом), но данный рост был нивелирован необходимостью увеличения резервов в связи со снижающимся его качеством.
Очевидно, наступил период третьего этапа в развитии ГЧП в нашей стране, который будет характеризоваться следующими отличительными чертами:
- федеральный бюджет станет гораздо более избирательным при поддержке инфраструктурных проектов, финансироваться по существующим схемам будут только "статусные" проекты, такие как Олимпиада-2014;
- региональные бюджеты будут не в состоянии осуществлять какую-либо серьезную деятельность по модернизации инфраструктуры, их финансовое состояние не показывает сколько-нибудь существенных перспектив по изменению ситуации к лучшему;
- крупные, прежде всего, институциональные инвесторы на ближайший период станут гораздо более осмотрительными в оценке рисков проектов и, особенно, прогнозов продаж и динамике потребительского спроса;
- на первый план выйдет задача аккумулирования разрозненных финансовых ресурсов, принадлежащих домохозяйствам, а также среднему и малому бизнесу, которые в настоящий момент являются объектом интереса лишь в качестве потенциальных депозитных ресурсов для банковской системы страны.
Не отрицая важность предоставления такого источника для повышения капитализации кредитных организаций, хочется подчеркнуть, что прямое использования сбережений населения и бизнеса для модернизации инфраструктуры страны является более эффективным не только для экономики, но и для самих не институциональных инвесторов.
В данной связи, представляет интерес результаты опроса, проведенного одной из ведущих аудиторских компаний среди 56 респондентов: из них 25 представителей региональных органов управления, 17 банков, 3 фонда, 8 юридических фирм, 3 девелоперские компании.
Данные опроса показали, что государственная поддержка в настоящий момент является наиболее ожидаемой формой участия государства в экономических процессах, в том числе предоставление рыночных гарантий (регулирование тарифов) - 40% , финансовое участие -30%, унифицированная юридическая и финансовая база - 15% и 10% соответственно.
Всеми респондентами были отмечены серьезные недостатки по работе с ГЧП-проектами. Органы государственного и муниципального управления должны улучшить т. н. " ГЧП-навыки" (качество работы с государственно-частными проектами и оказание консультационной и информационной поддержки) (65%); существует недостаток информации о возможностях в сфере ГЧП (60%), инвестиционный климат в Росси менее привлекателен, чем в других странах (85%). Наиболее привлекательными секторами для запуска проектов в формате ГЧП в 2009-2011 годах станут: транспорт (65%), социальная инфраструктура (24%), коммунальные услуги и оборона (по 3% каждая). Каждый сектор ГЧП должен быть обеспечен поддержкой ОГМУ в виде разнообразных специализированных отраслевых фондов вместо одного большого инвестиционного фонда - отметило 55% респондентов. Наконец, в качестве одной из определяющих особенностей современного состояния ГЧП отмечено сжатие рынков ликвидности и необходимость увеличения числа небольших проектов [4].
Физические лица также являются одним из возможных дополнительных источников финансирования ГЧП проектов: инфраструктурные облигации могли бы стать привлекательной альтернативой по отношению к банковским вкладам сроком более чем 1 год. Так, например, денежные вклады, привлеченные банками в России в 2008 г., составили 1,9 трлн. долл. США (+29,10 % по сравнению с 2007 г.), из которых 84% составляли рублевые депозиты (+29.55 % по отношению к 2007).
Три наиболее крупные по объему категории депозитов включают в себя: рублевые депозиты сроком на 1-3 года (49 %), рублевые депозиты до востребования (15 %) и рублевые депозиты сроком от 181 дня до 1 года (11 %). Около 1 % всех депозитов сроком 1-3 года при-
нес бы около 9 млрд. долл. США ликвидности на долговой рынок. Характерным зарубежным примером поиска источников фондирования может стать опыт Франции. Во Франции физические лица могут открывать в любых коммерческих банках необлагаемые налогом и обеспеченные государственной гарантией специальные сберегательные счета до 15 тыс. ЕВРО. Прибыль индексируется в зависимости от уровня инфляции и трехмесячной межбанковской ставки Euribor. Все собранные таким образом средства централизуются эквивалентом ВЭБа во Франции, который использует долгосрочные обеспеченные ссуды (срок погашения до 25 лет) для развития социального жилья и инфраструктурных проектов.
В российских условиях подобных эквивалентом могли бы стать инфраструктурные депозитные счета: в условия открытия таких депозитов включаются ограничения на максимальную сумму вклада на одно лицо; средства с данных счетов могут инвестироваться только в инфраструктурные проекты; подобные счета в любых банках в обязательном порядке должны подпадать под государственную систему страхования вкладов, процентная ставка может устанавливаться скользящей, в зависимости от динамики ставки рефинансирования ЦБ РФ; возможно применение льготного налогового режима.
Реальная ситуация в данной области пока такова, что предложение о выпуске инфраструктурных облигаций (в которые предполагалось инвестировать до 10% пенсионных накоплений) позволит аккумулировать лишь около 3 млрд.долл. США. Данных средств хватит максимум на финансирование 3 крупных инфраструктурных проекта в области дорожного строительства.
Общая турбулентность экономической обстановки в стране в ближайшие годы сделает привлекательным сектор государственно-частного партнерства, прежде всего, за счет прогнозируемости объема денежных поступлений в ходе реализации проекта. Задача госсектора в новых условиях - развить "ГЧП-навыки" и обеспечить информационную поддержку инициируемым проектам.
В новой посткризисной экономике России кроме транспорта и энергетики (традиционно привлекательных областей для реализации проектов на принципах ГЧП) более значительное значительную роль будут играть т.н. «новые» сектора: социальная инфраструктура (здравоохранение, образование, туризм, спорт, пр.), программы возрождения городов (особенно моногородов), социальная инфраструктура сектора национальной обороны (включая жилье для военнослужащих и пр.), другие направления предоставления общественных услуг.
Литература
1. Круглый стол "Государственно-частное партнерство в недвижимости - новые возможности экономического развития". Институт экономики недвижимости, ГУ-ВШЭ. Москва, 14 декабря 2009г.
2. Infrastructure, PPP and the credit crisis. https://www.kpmg.com/Global/en
/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Press-releases/Pages/Press-release-Infrastructure-PPP-credit-crisis-28-Jan-09.aspx
3. Despite crisis, positive outlook for PPPs in Russia September 21, 2009 www.psdblog.worldbank.org
4. Внешэкономбанк и проекты государственно-частного партнерства в России. Новые задачи и возможности в условиях экономического спада - совместный доклад ЗАО «Делойт и Туш СНГ» и Внешэкономбанк. www.deloitte.com
© С. В. Сухих - канд. экон. наук, проректор по АХР и КС (административно-хозяйственной работе и капитальному строительству) Ульяновского государственного университета; Е. М. Белый - канд. экон. наук, доц. каф. финансов и кредита Ульяновского госуниверситета; Ю. Б. Вершинин - канд. экон. наук, доц. той же кафедры, [email protected].
