CC BY
57
УПРАВЛЕНЕЦ / 11-12/27-28/2011
^ Дубровский Валерий Жоресович
Доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой экономики предприятий
Уральский государственный экономический университет 620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 257-57-40 E-mail: [email protected]
^ Ли Валентина Аркадьевна
Старший преподаватель кафедры Экономики предприятий
Уральский государственный экономический университет 620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 371-04-11 E-mail: [email protected]
Ключевые слова
регион
реальный сектор экономики
финансовые источники инвестиций
инвестиционный климат
государственные институты развития
формы государственно-частного партнерства
Аннотация
Рассматриваются институциональные основы формирования механизма государственночастного партнерства в регионах России. Показаны преимущества и недостатки инструментов государственно-частного партнерства с учетом зарубежного опыта. Предложено повышать эффективность партнерства посредством совершенствования правового режима, развития институтов и повышения информированности участников партнерства со стороны бизнеса.
Институциональные основы формирования механизмов государственно-частного партнерства
С преодолением последствий экономического кризиса создается благоприятная ситуация с финансированием инвестиционных проектов реального сектора экономики, целью которых является осуществление капвложений в реконструкцию или создание новых производств. На это указывают многие признаки инвестиционной активности. Растет объем планируемых инвестиционных программ промышленных предприятий, и соответственно повышается уровень инвестиционного спроса. Объем инвестиций, заявленных только в 2009-2010 гг., превысил 15 млрд дол. Причем в 40% случаев, а это 28 крупнейших проектов, началась активная фаза реализации [1]. При этом преобладает размещение инвестиций в производство новых продуктов и технологий. Снижаются ставки по кредитам производственным предприятиям, что положительно сказывается на увеличении объемов реальных инвестиционных сделок. Активно реализуются инициативы государства по созданию финансовых механизмов поддержки субъектов инновационной деятельности и форм организации инновационного бизнеса. Укрепляется роль таких институтов развития, как ВЭБ, ЕБРР.
Есть и другие примеры, которые указывают на определенное развитие инвестиционных процессов в российской экономике.
Вместе с тем с позиции отдельного производственного предприятия состояние инвестиционного процесса уже не выглядит столь оптимистично, как об этом свидетельствуют общие показатели. Финансовое положение многих предприятий таково, что в полной мере обеспечить себя кредитными ресурсами на цели финансирования инвестиций они не в состоянии. На это указывает значительный процент так называемых «проектов, не переживших кризис». Примерно треть проектов, заявленных предприятиями в 2008-2009 гг., были принудительно закрыты. Даже самым крупным российским компаниям при-
шлось отказаться от реализации десятков больших проектов (объем инвестиций в рамках одного проекта более 10 млн дол.) на общую сумму более 9 млрд дол. В стадии глубокой заморозки на неопределенное время - еще 73 проекта стоимостью около 26 млрд дол. [2]. В самом неблагоприятном положении оказались предприятия металлургической отрасли (проекты развития трубного и сталепрокатного производства) и энергетики, чьи инвестиционные программы разрабатывались на волне промышленного подъема. Сейчас, когда мощности недозагружены, а потребность в электроэнергии сократилась, очевидно, что и планы не могли остаться неизменными. Главной причиной создавшейся ситуации является серьезное падение спроса на продукцию и удорожание кредитных ресурсов, что ставит под сомнение эффективность любого проекта.
И тем не менее тенденция, свидетельствующая об активизации инвестиционного процесса, имеет место. Его (процесса) отличительной особенностью является то, как и в каких формах реализуются роль и функции важнейшего участника процесса - государства.
Во-первых, отметим существенное увеличение масштабов прямого участия государства в размещении инвестиций, нацеленного на структурные сдвиги в работе крупных секторов экономики. Во-вторых, обратим внимание на заинтересованность государства увеличить инвестиции в экономическое развитие через поиск и реализацию форм эффективного взаимодействия бизнеса и власти. Оказалось, что как первая, так и вторая функциональные задачи вполне согласуются в решениях проблем территорий, реализуемых в рамках масштабных региональных инфраструктурных проектов.
Потребность в восстановлении и развитии различных инфраструктурных объектов постоянно растет. Но на уровне регионов и муниципальных образований бюджетные ограничения в
Institutional Basics for the Public-Private Partnership Mechanism Formation
виде дефицитов региональных бюджетов, сокращения трансфертов из федерального бюджета стимулируют поиск альтернативных путей финансирования реконструкции и модернизации устаревших объектов инфраструктуры, строительства новых. В числе прочих наибольшую актуальность приобрел метод совместных действий государства и частного сектора по финансированию и управлению проектами, называемый «государственно-частное партнерство» (ГЧП). С применением механизмов ГЧП связываются надежды обеспечить каждому региону экономический рост, привлечение инвестиций, создание новых рабочих мест.
Сам термин «государственночастное партнерство» является дословным переводом английского термина «public-private partnership» (PPP) и давно применяется в других государствах: Франции, Великобритании, США, Канаде, Австрии, Бельгии, Дании, Австралии, Израиле, Ирландии, Финляндии, Испании, Португалии, Греции, Южной Корее, Сингапуре, Чехии. Во Франции такой опыт сотрудничества государства и бизнеса впервые был реализован еще в 1552 г. при постройке канала по концессионному принципу.
В Великобритании стоимость объектов частной финансовой инициативы, которая является там основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составляет 24 млрд фунтов стерлингов. В течение следующих трех лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд фунтов стерлингов. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны [3]. Суть такого партнерства состоит в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, т. е. фактически частный бизнес сам осуществляет строительство государственного объекта за счет собственных средств. Компенсация расходов частного инвестора осуществляется
впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Во многих случаях инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала.
Актуализация идеи партнерства государства и бизнеса в США и Великобританией произошла в 1980-е годы в результате политики приватизации. Государство, стремившееся выйти из сферы производства общественных благ, увидело в таком партнерстве возможность повысить качество общественных благ одновременно со снижением стоимости их производства для общества.
Несмотря на то что неолиберальная экономическая политика в целом строилась на программах повышения конкуренции, государственно-частное партнерство, в основе которого лежит не конкуренция, а кооперация и разделение рисков между государством и бизнесом, стало одним из механизмов передачи выполнения части государственных функций частным предприятиям. При этом неизбежным следствием партнерства считается размывание границ между государственным и частным секторами, поскольку для его успешного осуществления государственные структуры были вынуждены думать и действовать в логике частных предприятий, а частный бизнес освоить государственную логику и открыть свою внутреннюю «кухню» общественному контролю [3].
В России в настоящее время представление о том, что ГЧП является неотъемлемой частью программ приватизации неолиберального толка, ухода неэффективного государства из тех сфер, где его может заменить эффективный частный бизнес, разделяется все меньшим и меньшим числом исследователей. И прежде всего потому, что изменились сами сектора и произошло взаимное сближение между ними.
Так, в частном секторе появилась и стала быстро развиваться практика социальной корпоративной ответственности.
Valery Zh. Dubrovsky
Dr. Sc. (Ec.), Professor,
Head of Enterprises Economics Dprt.
Urals State University
of Economics
620144, RF, Ekaterinburg,
ul. 8 Marta/Narodnoy Voly, 62/45
Phone: (343) 257-57-40
E-mail: [email protected]
Valentina A. Lee
Sr. lecturer of Enterprises Economics Dprt.
Urals State University
of Economics
620144, RF, Ekaterinburg,
ul. 8 Marta/Narodnoy Voly, 62/45
Phone: (343) 371-04-11
E-mail: [email protected]
Key words
REGION
REAL SECTOR OF ECONOMY FINANCIAL SOURCES OF INVESTMENTS INVESTMENT CLIMATE STATE INSTITUTIONS OF DEVELOPMENT FORMS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP
Summary
The article reveals the institutional basics for the public-private partnership mechanism formation in regions of the Russian Federation. Considering the international experience, the present work specifies advantages and disadvantages of public-private partnership instruments. The authors suggest enhancing partnership efficiency through legal regime, institutions development and increasing awareness of partners.
UPRAVLENETS / 11-12/27-28/2011
УПРАВЛЕНЕЦ / 11-12/27-28/2011
Тогда как в государственном управлении переговоры стали все чаще предварять, а в некоторых случаях замещать приказы и директивы [4]. В результате концептуальном базисом ГЧП становится задача реформирования управления, как в частном, так и в государственном секторе. Ее актуальность обусловлена потребностью страны войти в глобальные торгово-экономические структуры (типа ВТО), развитием информационных технологий и растущим давлением со стороны потребителей, заинтересованных в качественных продуктах и услугах [5]. Суждения о неэффективном государстве, которое должно передать эффективному частному бизнесу производство общественных благ, ушли в прошлое.
Вместе с тем существует множество определений ГЧП. Например, Всемирный банк определяет ГЧП как наличие партнерского стиля взаимодействия в проектах по созданию объектов инфраструктуры в отличие от взаимоотношений «заказчик - поставщик». В ГЧП либо каждая сторона берет на себя ответственность за какой-нибудь отдельный участок работы, либо обе стороны отвечают совместно за все. ГЧП предполагает совместное принятие рисков, ответственности и отдачи, при этом деньги налогоплательщиков тратятся более эффективно [6]. Европейская комиссия определяет ГЧП как соглашения между двумя и более сторонами кооперировать усилия по достижению общих (или совместимых) целей, при этом общими становятся ответственность, власть, ресурсы, риски и, в идеале, выгоды от реализуемого проекта [7]. Рейтинговое агентство Standard & Poor's определяет ГЧП как любые средне- или долгосрочные взаимоотношения между государственным и частным сектором, основанные на разделении рисков и доходов, объединении профессиональных знаний и совместном финансировании и служащие достижению определенных политических результатов.
При всем многообразии определений под ГЧП чаще всего понимается партнерство между государственным и частным секторами по достижению общих целей в рамках отдельных проектов (например, инфраструктурных) и совместному распределению рисков при их реализации. На практике многие воспринимают ГЧП как частный случай проектного финансирования.
Существуют различные формы ГЧП, которые варьируются в зависимости
от степени вовлеченности бизнеса на разных этапах создания и эксплуатации объектов. Наименьшее участие предполагает только эксплуатацию объектов под управлением частной компании за выделяемые государством деньги, тогда как максимальное участие заключается в финансировании, строительстве, эксплуатации объекта с последующей продажей государству производимых услуг, собственником объекта при этом остается бизнес.
В отличие от большинства зарубежных государств, в России государственно-частное партнерство все еще находится на стадии становления и развития соответствующих инструментов. Хотя результаты такого партнерства уже можно наблюдать
Механизмы и условия для использования ГЧП уже начинают формироваться на федеральном уровне (особые экономические зоны, Инвестиционный фонд, лизинговые компании и т. д). Развитию ГЧП также способствуют: реализация принципов, закрепленных в Федеральном законе «О концессионных соглашениях», усилия государства по развитию инновационной инфраструктуры и повышению эффективности государственных институтов развития, поддержка деятельности венчурных фондов.
Действующее российское законодательство предлагает следующий набор инструментов, которые можно применять в проектах, реализуемых на основе ГЧП.
Инвестиционный фонд РФ. Данный инструмент создан для реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях ГЧП. Распределение средств осуществляется централизованно на конкурсной основе. Создание Инвестиционного фонда подтолкнуло многие регионы и корпорации к серьезной проработке крупных инфраструктурных проектов, которые ранее находились в состоянии идей, деклараций, концепций и т.п. Кроме того, ряд крупнейших частных инвесторов, наконец, четко определились с условиями, на которых они готовы участвовать в этих проектах. Однако широкого использования эта форма сотрудничества в настоящее время не получила, так как малая информированность о возможностях, сложная процедура отбора проектов, значительные задержки с выделением бюджетных средств в рамках уже принятых решений, относительно низкая эффективность государственных
инвестиций в целом не позволяют использовать эту форму сотрудничества более эффективно.
Особые экономические зоны. Идея особых экономических зон (ОЭЗ) - формирование точек роста на специально выделенных территориях за счет привлечения инвестиций на льготных условиях. В России выделены три типа ОЭЗ: промышленно-производственные, технико-внедренческие и туристско-рекреационные. В ближайшее время должны появиться и портовые зоны. Механизм ОЭЗ предполагает преференции по трем направлениям: налоговые и таможенные льготы, государственное финансирование инфраструктуры, снижение административных барьеров. Статус особой экономической зоны присваивается по результатам федерального конкурса, на котором рассматриваются заявки регионов. Уже первые конкурсы на создание ОЭЗ показали значительный интерес субъектов Федерации и инвесторов к этому инструменту. Например, в ходе подготовки заявки Ставропольского края на туристско-рекреационную ОЭЗ было подписано 40 соглашений о намерениях с потенциальными инвесторами, которые ранее не считали этот регион привлекательным для вложений. Всего в конкурсе участвовало 28 субъектов Федерации. Однако реализация этой формы ГЧП также сталкивается с рядом трудностей: слишком жесткая типизация ОЭЗ сильно ограничивает возможность формирования эффективных кластеров; ограниченное количество налоговых льгот (по мировым меркам российские ОЭЗ обладают относительно малыми льготами, поэтому не очень привлекательны для глобальных инвесторов, так как государство снижает только региональные и местные налоги); критерии отбора заявок на создание ОЭЗ отдают явное предпочтение развитым и динамичным субъектам Федерации; законодательство никак не регламентирует отбор резидентов (инвесторов) в создаваемую ОЭЗ и порядок распределения между ними земельных участков.
Концессии. Концессия - это передача коммерческой организации объекта государственной или муниципальной собственности для строительства, модернизации, реконструкции, эксплуатации, управления, обслуживания и т.д. на закрепленных в договоре условиях. При передаче имущества в концессию обязательным является условие использования конкурсного механизма.
Преимуществом данного инструмента являются возможность привлечения частных инвестиций, внедрение современных управленческих технологий, создание элементов конкуренции в монопольных сегментах, снижение финансовой нагрузки на бюджеты, повышение качества обслуживания потребителей. Концессии используются в следующих отраслях экономики: транспортная инфраструктура, объекты ЖКХ, природные ресурсы, другие сферы деятельности. Мировой опыт практически однозначно подтверждает целесообразность использования концессионных механизмов. Они применяются более чем в 120 странах - от США до Замбии и Бангладеш. В российских условиях концессии особенно актуальны с учетом высокого износа значительного числа инфраструктурных объектов и хронического недофинансирования (особенно в ЖКХ). В то же время пока уровень готовности российской государственной системы к практическому внедрению этого прогрессивного инструмента не очень высок. До сих пор отсутствуют многие важные механизмы реализации закона «О концессионных соглашениях», который сам по себе носит лишь рамочный характер. Отсутствует сбалансированный механизм разделения рисков, гарантирующий концессионеру возврат вложенного капитала и извлечение нормы прибыли. На региональном уровне развитие концессий сдерживается не только отсутствием соответствующей нормативной базы, но и неготовностью собственника к передаче прав на свои объекты частному бизнесу. Отсутствуют внятные процедуры такой передачи.
Российская венчурная компания. ОАО «Российская венчурная компания» (РВК) - государственный фонд венчурных фондов Российской Федерации со 100%-ным участием государства - создана в 2006 г. с целью поддержки инновационных технологий. Она служит источником недорогого финансирования для инновационных компаний, находящихся на ранней фазе развития. РВК инвестирует свои средства в инновационный сектор через посредство частных инвестиционных венчурных фондов, предоставляя каждому из них 49% их инвестиционных ресурсов. Основная задача формулируется следующим образом: РВК должна инвестировать средства в создание не менее 8-12 венчурных ПИФов по всей стране, которые в свою очередь должны профинансиро-
вать 100-200 «стартапов» российских предприятий.
Закрытые паевые инвестиционные фонды, относящиеся к категории особо рисковых (венчурных) инвестиций (ЗПИФВИ) и прямых инвестиций, имеют ряд особенностей, связанных с особым составом и порядком формирования имущественного фонда, а также процедурами управления ПИФом. В первую очередь венчурный ПИФ - это инструмент коллективного инвестирования. Правоотношения между управляющей компанией, пайщиками и другими субъектами регулируются Федеральным законом «Об инвестиционных фондах», который подробно регламентирует процедурные вопросы, устанавливая гарантии соблюдения прав пайщиков.
К таким гарантиям относятся:
• «сквозное» право собственности на имущество ПИФа;
• информационная открытость и прозрачность состояния фонда;
• контроль операций с фондом со стороны специализированного депозитария;
• регулярное проведение независимой оценки активов фонда и ежегодного аудита;
• предоставление пайщикам закрытого фонда прав на участие в управлении фондом в части принятия наиболее важных решений;
• контроль деятельности управляющей компании со стороны ФСФР России.
Кроме того, ПИФ может быть использован в качестве инфраструктурного инструмента для холдинговых компаний с широким набором бизнесов.
Так, принято разделять:
• риски и интересы, связанные с акционерным владением и управленческими полномочиями, в рамках каждого бизнеса;
• риски и интересы, связанные с управлением (участием) отдельным бизнесом и управлением проектами (различными бизнесами).
Необходимо отметить, что передача активов в ПИФ не приводит к промежуточному налогообложению, так как доход, полученный в результате управления активами (в результате купли-продажи ценных бумаг или других активов, дивидендного дохода и пр.), у них не подлежит обложению налогом на прибыль. Кроме того, информация о владельцах инвестиционных паев не является публичной и общедоступной. На активы фонда не может быть обращено
взыскание как по долгам пайщиков, так и по долгам управляющей компании, т. е. фонд может рассматриваться как правовой механизм защиты активов. Преимущество данной формы сотрудничества заключается в возможности совершенно законно отсрочить выплату налогов, что позволяет привлекать крупных российских и иностранных инвесторов для участия в проектах наряду с использованием традиционных способов финансирования. Наиболее ярким примером партнерства государства и бизнеса является создание на средства Ханты-Мансийского НПФ закрытого ПИФа недвижимости «Югра Недвижимость» под управлением УК «Регион девелопмент». На средства этого ЗПИФа профинансировано строительство жилой недвижимости. Договоренность между УК «Регион девелопмент» и ипотечным агентством «ХМАО-Югра» позволила выдать через уполномоченные агентством банки кредиты населению на льготных условиях на приобретение жилья. В том числе в рамках окружного закона «Улучшение жилищных условий населения» на 2005-2015 гг. Созданный в 2005 г. тем же Ханты-Мансийским НПФ закрытый фонд «Югра Ипотечный Фонд» обеспечил рефинансирование выданных ранее кредитов [8].
Таким образом, государство обрело первый успешный опыт решения социальных задач без серьезных бюджетных затрат в рамках одного из приоритетных национальных проектов; население оформило кредиты, воспользовавшись государственными льготами и субсидиями, предоставленными так называемой социальной ипотекой, и, соответственно, приобрело недвижимость на выгодных условиях; банк получил гарантированный доход за счет секъюри-тизации закладных; НПФ - ликвидный и доходный актив - закладные ипотечного фонда и денежные средства фонда недвижимости; управляющая компания -доход от управления фондами.
Вместе с тем проблемой для применения этого инструмента является то, что государство имеет «опосредованное» участие в проекте, поскольку по действующему законодательству прямое внесение государственного имущества в закрытый фонд невозможно. Обратную сторону имеет и слабая координация деятельности компании по целям. Так, по оценке контролирующего органа, РВК предпочитала направлять средства не на основную деятельность, а на депозиты в банки: за
UPRAVLENETS / 11-12/27-28/2011
УПРАВЛЕНЕЦ / 11-12/27-28/2011
►
Источники
1. Коваленко С. Инвестиционные проекты Урало-Западносибирского региона // Эксперт-Урал. 2010. № 44 (442). 8 нояб.
2. Жога Г. Новое звено // Эксперт-Урал. 2011. №2-3 (450). 24 янв.
3. Supiot А. Work and the public/private dichotomy // International labor review. 1996. Т. 135.
4. Negotiated Rulemaking Act. USA. 1990.
5. Linder S. Coming to Terms with the Public-Private Partnership: A Grammar of Multiple Meanings // The American Behavioral Scientist. 1999. Vol. 43, No. 1.
6. World Bank Group Private Sektor Development Strategy Implementation Progress Report. Washington, D.C., 2003.
7. European Commission. Guidelines for Successful Public-Private Partnership. 2003.
8. Евстратова У. Возможности и перспективы закрытых ПИФов как инструмента государственно-частного партнерства. Режим доступа: http://www.investor. ru/main.
9. Голицына А. Аудиторам не хватило венчурных инвестиций // Ведомости.
2010. № 153. Режим доступа: http://www. vedomosti.ru/newspaper/article.
период ее существования в венчурные проекты было инвестировано всего 5,45 млрд р. из уставного капитала РВК, а остальные средства, более 25 млрд р., оставались в банковских вкладах [9].
Внешэкономбанк. Государственная корпорация «Внешэкономбанк» создана с целью привлечение частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору (непосредственное исполнение, оказание услуг потребителям, регулирование, ответственность за организацию, исключительное право собственности) на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций. Предпочтение отдается проектам, реализация которых основана на механизмах государственно-частного партнерства. Федеральный закон «О банке развития» закрепляет за Внешэкономбанком функцию участника рынка ГЧП. Меморандум о финансовой политике государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» определяет приоритет инструментов ГЧП, устанавливает показатели, механизмы и ограничения финансирования. Стратегия развития Внешэкономбанка на период 2008-2012 гг. устанавливает стратегической целью развитие механизмов ГЧП, определяет целевые показатели проектов ГЧП с участием Внешэкономбанка, формулирует задачи развития деятельности Центра. Целевым показателем является обеспечение доли проектов ГЧП в общем объеме портфеля проектов, финансируемых Банком, на уровне не ниже 30%. С целью содействия разработке и реализации проектов на основе государственно-частного партнерства в июне 2008 г. был создан Центр ГЧП, являющийся структурным подразделением Банка.
В настоящее время Внешэкономбанк принимает участие в таких крупных проектах ГЧП, как реконструкция аэропорта «Пулково», скоростная автомагистраль «Москва - Санкт-Петербург» на участке 15-58 км, «Комплексная программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения г. Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области». А также оказывает услуги инвестиционного консультирования субъектам Российской Федерации по разработке инвестиционных проектов, осуществляемых на условиях ГЧП.
Существенный недостаток этого инструмента - возможность либо самого государства, либо структур субъектов
Федерации и муниципалитетов в любой момент выйти из проекта. При этом отсутствуют механизмы компенсации потерь инвесторов при досрочном расторжении контракта. Другими словами, бизнесмен, участвующий в проекте, потенциально может остаться один на один с возникшими проблемами.
Очевидно, что широкое применение инструментов ГЧП в России подтверждает актуальность данного явления для российской экономики и, следовательно, необходимость установления его формального определения.
Вместе с тем анализ использования инструментов участниками ГЧП заставляет обратить внимание на две существенные институциональные проблемы внедрения механизмов государственно-частного партнерства на федеральном уровне.
1. Отсутствует общепринятое правовое определение понятия ГЧП. Хотя этим понятием активно оперируют авторы различных нормативных актов. Отметим следующее. Федеральное законодательство включает лишь отдельные нормы о ГЧП. В основном отношения власти и бизнеса регулируются подзаконными нормативными актами, в том числе указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ при утверждении федерально-целевых программ с элементами ГЧП.
2. Наблюдается дефицит процессуальных норм, без которых трудно обеспечить нормальную реализацию ГЧП и защиту интересов его участников.
Региональное законодательство в вопросе о ГЧП продвинулось дальше. В 6 субъектах РФ приняты законы о ГЧП (Санкт-Петербург, Томская область, Дагестан, Горный Алтай, Саратовская область, Республика Коми), в некоторых из них закреплено понятие ГЧП и его формы. В целом ГЧП рассматривается как взаимовыгодное сотрудничество (отношения) регионов и частного бизнеса в реализации социально значимых проектов. И реализуется такое сотрудничество в следующих формах:
• заключение исключительно концессионных соглашений (ст. 11 Закона Саратовской области от 28.06.2007 г. № 116-ЗСО);
• заключение и исполнение соглашений, в том числе концессионных (п. 1 ст. 4 Закона г. Санкт-Петербурга от 25.12.2006 г. № 627-100, п. 1 ст. 4 Закона Республики Дагестан от 01.02.2008 г. № 5, п. 1 ст. 4 Закона Республики Алтай от 05.03.2008 г. № 15-РЗ);
• создание смешанных компаний или присоединение государственных образований и частных партнеров к существующей компании (Стратегия экономического и социального развития Республики Коми на 2006-2010 гг. и на период до 2015 г., одобренная постановлением Правительства Республики Коми от 27.03.2006 г. № 45).
В других российских регионах рассматриваются лишь единичные проекты ГЧП, как правило, это большие проекты с участием инвестфонда РФ.
Отсутствие массовой практики использования механизмов ГЧП в российских регионах обусловлено следующим рядом причин:
• несовершенство нормативноправовой базы;
• недостаток квалифицированных специалистов;
• несогласованность действий региональных и муниципальных органов власти;
• отсутствие системного подхода к использованию механизмов ГЧП.
В заключение укажем на препятствия, лежащие на пути успешной реализации концепции партнерства:
• несоответствие между ожиданиями и результатами партнерства как со стороны государства, так и со стороны бизнеса;
• отсутствие у государства четких целей и приверженности к партнерству;
• сложная процедура принятия решений;
• невнятная политика государства в отношении отдельных секторов экономики;
• недостаточная законодательная база;
• слабый риск-менеджмент;
• низкое доверие к государственной политике;
• неразвитость местных рынков капитала;
• малое количество инструментов и механизмов привлечения долгосрочных финансовых ресурсов по приемлемым ценам (зачастую стоимость частных денег превышает стоимость государственных кредитных ресурсов, что приводит к удорожанию проекта);
• недостаточная прозрачность проектов;
• невысокий уровень конкуренции. При этом высокие издержки участия в тендерах приводят к необоснованному росту операционных затрат по проекту.
Проблемой остается поиск ответа на вопрос, как должно быть организо-
вано ГЧП, чтобы государство и бизнес ^ могли реализовать преимущества своего участия в проекте. В этой части специалисты сходятся во мнении о необходимости создать специализированные инструменты согласования интересов бизнеса и власти, а также механизм передачи некоторых публичных полномочий бизнесу от государства. Определенные трудности возникают в связи с тем, что проекты ГЧП создаются в сферах локальных монополий и имеют сложную структуру участников (инвесторы, оператор, поставщики, муниципальные и государственные предприятия, органы власти). Серьезные экономические проблемы у проектов ГЧП могут возникнуть в связи с применением методов тарифного регулирования, зачастую не соответствующих контрактным требованиям. Это особенно характерно для сферы ЖКХ. Наконец, методология исчисления себестоимости не стимулирует сокращение издержек.
Помимо этого, при внедрении механизмов ГЧП необходимо всегда учитывать специфику российской правовой системы. Неурегулированность многих вопросов ГЧП в законодательстве приводит к необходимости создания нормативной базы на муниципальном уровне и корректировкам существующего регионального законодательства.
Ранее упомянутый Федеральный закон «О банке развития» отчасти решает некоторые из вышеназванных проблем. Например, за Банком развития закреплены такие компоненты системы разработки и реализации проектов ГЧП, как формирование методологии экономических моделей долгосрочного развития, предоставление грантов субъектам федерации РФ, в том числе муниципалитетам. А также разработка стратегий территориальных институтов долгосрочного развития по методологии Банка, выбор инструментов участия в капитале проектных организаций, выдача гарантий и страхование рисков неисполнения контрактных обязательств по проектам ГЧП с участием субъектов РФ и муниципальных образований. Проекты ГЧП в основной своей массе долгосрочные, поэтому необходима система, которая сможет работать на горизонт 25 иболее лет. Тогда результатом приложенных усилий станет эффективная система вовлечения частного сектора в реализацию масштабных программ регионального социально-экономического развития, ориентированных на достижение общественно полезных целей и удовлетворяющих публичные интересы.
References
1. Kovalenko S. Investments projects of the Urals and Western Siberia // Ekspert-Ural. 2010. No. 44 (442), November 8th.
2. Zhoga G. The new unit // Ekspert-Ural.
2011. No. 2-3 (450), January 24th.
3. Supiot A. Work and the public / private dichotomy // International labor review. 1996. Vol. 135.
4. Negotiated Rulemaking Act. the USA, 1990.
5. Linder S. Coming to Terms with the Public-Private Partnership: A Grammar of Multiple Meanings // The American Behavioral Scientist. 1999. Vol. 43, No. 1.
6. World Bank Group Private Sector Development Strategy Implementation Progress Report. Washington, D.C., 2003.
7. European Commission. Guidelines for Successful Public-Private Partnership. 2003.
8. Evstratova U. Opportunities and prospects of private mutual funds as an instrument of public-private partnership. http:// www.investor.ru/main.
9. Golitsina A. Auditors were short of venture capital investments // Vedomosti,. 2010. No. 153, August 18th. http://www.ve-domosti.ru/newspaper/article.
UPRAVLENETS / 11-12/27-28/2011
