CC BY
219
РАЗВИТИЕ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РЕГИОНАХ РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
О. Н. РОТАХИНА
В статье освящаются вопросы развития форм государственно-частного партнерства в регионах России. Рассматриваются такие формы партнерства как аренда, контракты на выполнение работ, оказание услуг, концессия, соглашение о разделе продукции, совместные предприятия. Статья содержит сравнительный анализ вышеуказанных форм, затрагивает региональные инструменты развития государственно-частного партнерства, касается практических вопросов, связанных с функционированием той или иной формы.
Ключевые слова: формы государственно-частного партнерства, регион, предпринимательство, инвестиции.
Процесс экономической и правовой квалификации многочисленных форм государственночастного партнерства в России находится лишь на начальной стадии. Принятые в мировой практике классификации ГЧП выделяют обычно следующие его формы:
1. Контракт - юридически обязательное соглашение между двумя или несколькими лицами, в котором определяются действия, подлежащие исполнению с их стороны, и ответственность за выполнение (невыполнение) этих действий [8].
Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах.
Особенно важно привлечение малого предпринимательства к государственным и муниципальным заказам, так как во многом расширяет кооперацию между малым, средним и крупным бизнесом, а также создает конкурентную среду и благоприятный предпринимательский климат. Подобные заказы стимулируют расширение производства, привлечение дополнительных ресурсов, вхождение в реальный сектор экономики и инновационную сферу.
2. Аренда в ее традиционной форме и в форме лизинга.
Аренда - предоставление имущества (земли) его хозяином во временное пользование другим лицам на договорных условиях, за плату [8, с. 27-28].
Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Традиционные договора аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества.
Лизинг - долгосрочная аренда (на срок от 6 месяцев до нескольких лет) машин, оборудования, транспортных средств, сооружений производственного назначения, предусматривающая возможность их последующего выкупа арендатором [8, с. 210].
Лизинг получил широкое распространение в развитых странах. После выхода в 1996 г. Гражданского кодекса РФ, Федерального закона «О лизинге» от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ все направления лизинга, осуществляемые в России, получили определенную организационную и правовую основу [5].
Специфика лизингового взаимодействия проявляется в следующем:
1. продавец имущества, как правило, знает, что оно приобретается в целях сдачи его в аренду;
2. при сдаче имущества в аренду на условиях лизинга собственником сдаваемого имущества остается лизингодатель;
3. собственник имущества за передачу его во временное пользование получает всегда вознаграждение;
4. пользователь имущества в случае обнаружения дефектов направляет свои претензии или собственнику, или непосредственно продавцу оборудования, с которым никакими договорными отношениями он не связан;
5. пользователь имущества в условиях финансового лизинга имеет право досрочно или после окончания срока договора приобрести его в собственность.
Первые места на рынке лизинга стабильно занимает лизинг автотранспорта и железнодорожного подвижного состава - наиболее ликвидные активы. В сумме на них приходится половина всех лизинговых сделок. Лизинг зданий и сооружений в настоящее время занимает невысокую долю - около 1,6 % рынка. Можно выделить еще два сегмента с хорошим потенциалом - лизинг медицинского оборудования и оборудования для ЖКХ [3].
3. Концессии (концессионное соглашение) -специфическая форма отношений между государством и частным партнером, получающая наибольшее распространение.
В российской экономической теории отсутствует единство взглядов на сущность и содержание данного термина. В современном экономическом словаре под редакцией Б. А. Райзберга, Л. Ш. Лозовского, Е. Б. Стародубцевой: «Концессия - уступка государством на определенный срок своих имущественных прав и прав на отдельные виды хозяйственной деятельности негосударственным иностранным или отечественным компаниям на определенных условиях» [8, с. 195].
В. Г. Варнавский дает два определения концессии. Первое характеризует ее как систему отношений между государством (концедентом) и юридическим и физическим лицом (концессионером), возникающих в результате предоставления концессионеру прав на владение, пользование, а при определенных условиях и распоряжение государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов государственной деятельности. Второе (в более утилитарном смысле) означает передачу концессионеру объекта государственной (муниципальной) собственности для строительства, модернизации, реконструкции, эксплуатации, управления, обслуживания и т. д.
на определенных, закрепленных в договоре условиях и в соответствии с концессионным законодательством [9].
Другой российский исследователь, крупный специалист по правовым вопросам в данной сфере С. А. Сосна рассматривает концессию через понятие концессионного договора как особую форму предоставления частному лицу на временной основе прав на хозяйственное использование государственного или муниципального имущества [9].
Особенность концессии состоит в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении. Право же собственности на получаемую по концессии продукцию передается концессионеру.
Исследователи выделяют ряд характерных признаков концессии:
- предметом концессии всегда является государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования;
- одним из субъектов концессионного соглашения выступает государство пли муниципалитет;
- цель концессии - удовлетворение общественных потребностей;
- она всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение);
- концессия опирается на возвратность предмета соглашения, который предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении [1].
Концессии получили наибольшее распространение в инфраструктурных отраслях, где необходим приток частных инвестиций на высококвалифицированное управление. Выделяют, по меньшей мере, три вида концессий: на уже существующие объекты инфраструктуры, на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов и передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании. В рамках этих видов возможны
варианты концессионных отношений, основанные на различном сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами, а также допустимых пределов их конкретной предпринимательской и инвестиционной деятельности (сооружение, эксплуатация, управление) [9].
Широкое распространение получили концессии в царской России в железнодорожном строительстве во второй половине XIX в. Во многих городах царской России коммунальные сети и общественный транспорт находились в концессионном управлении частных компаний. Концессии занимали ведущее положение в сотрудничестве страны с иностранным капиталом в 20-е гг. в СССР. Советское государство предоставляло объект концессии (предприятия или определенную территорию для разработки природных ресурсов) и осуществляло контроль над его использованием, качества продукции; в хозяйственно-административную деятельность не вмешивалось.
Экономический потенциал концессий в современной России оценивается как высокий. В качестве приоритетных направлений применения концессий рассматриваются объекты производственной инфраструктуры: автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, электростанции, коммунальные системы.
4. Соглашение о разделе продукции (СРП) -соглашение, которое направлено на обеспечение притока иностранных инвестиций к сфере добычи минеральных ресурсов. В мировой практике такие соглашения особенно активно используются в сфере нефтедобычи.
СРП напоминает традиционную концессию, но все же отличается от нее. Различия заключаются, прежде всего, в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Если в концессиях концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Условия и порядок раздела продукции между государством и инвестором определяются в специальном соглашении. Имеются различные модели раздела продукции, например, сразу на две части или после вычета затрат инвестора.
Соглашение о разделе продукции - форма ГЧП, которая стала легитимной в России в 1995 г., после принятия Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». СРП является таким договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору -субъекту предпринимательской деятельности
«на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск» [б].
Характерные особенности СРП:
- определение прав инвестора на продукцию, принадлежащую ему на основе права собственности, на продукцию, вывезенную с таможенной территории РФ без тех или иных ограничений экспорта, в том числе квотирования и лицензирования, а также без обязательных требований к инвестору относительно реализации этого сырья через особые коммерческие и некоммерческие организации;
- специальный порядок налогообложения, уплаты налогов и сборов, которые заменяются разделом продукции между государством и субъектом Российской Федерации, а также инвестором, кроме налога на прибыль и платежей, которые взимаются за пользование недрами;
- предоставление государством гарантий стабильности условий хозяйственной деятельности инвесторов на весь срок действия СРП независимо от изменения в российском законодательстве.
Подобная форма партнерства особенно важна для России при переходе к освоению новых районов нефтедобычи, особенно на арктическом шельфе. В 200б г. в России в рамках СРП разрабатывалось три проекта: Харьягинское нефтяное месторождение (оператор - Total), «Сахалин-1» (оператор - ExxonMobil) и «Сахалин-2» (оператор - Sakhalin Energy). В некоторые годы они обеспечивали почти половину прямых иностранных инвестиций в Россию.
5. Совместное предприятие - хозяйственная организация, учрежденная большим числом юридических лиц, создаваемая национальными предприятиями, или совместно с зарубежными партнерами на основе совместной собственности на территории одной из стран, где находится учредитель [S, с. 373].
Отличительные признаки совместных предприятий: объединение собственности партнеров; их совместное участие в управлении предприятием; разделение между партнерами прибылей, а также коммерческого и производственного риска; коллективная ответственность за эффективность работы [1].
Практика совместного владения имеет и ряд недостатков. Партнеры могут иметь различные мнения относительно капиталовложений, марке-
тинга и других принципов деятельности. В зависимости от структуры и характера совместного капитала они могут быть либо акционерными обществами, либо совместными предприятиями с долевым участием сторон. Существенная особенность совместных предприятий любого типа - постоянное участие государства в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности. Самостоятельность частного партнера в принятии решении здесь более ограничена, чем, например, в концессиях.
Среди региональных инструментов регулирования государственно-частного партнерства наиболее распространены: льготы по налогам, бюджеты развития, субсидирование процентов по кредитам, венчурные фонды. На региональном уровне сегодня 73 субъекта применяют налоговые льготы, 61 - гарантии по займам, 60 практикуют соинвестирование коммерческих проектов, 50 регионов предоставляют инвестиционные налоговые кредиты, 43 субсидируют процентные ставки [10].
По мнению Г. О. Грефа, инструменты ГЧП в России - это Инвестиционный фонд Российской Федерации, особые экономические зоны, технопарки, Российская венчурная компания, Банк развития.
Инвестиционный фонд Российской Федерации образован в 2006 г. в объеме 69,7 млрд. руб. Наполнение фонда происходит за счет повышения цены отсечения нефти при формировании Стабилизационного фонда и досрочного погашения внешнего долга - то есть за счет экономии на процентах [11].
В рамках государственно-частного партнерства средства государства, региона направляются на инфраструктуру, а средства инвесторов - на инвестиционные проекты. Правительство РФ направляет средства Инвестиционного фонда только на мегапроекты стоимостью минимум 5 млрд руб. и вкладом в ВВП страны от 0,01 %. Такие инвестиции и эффективность - в большинстве своем прерогатива крупных корпораций, и региональный бизнес оказался за бортом сформировавшегося тренда. Его уделом оставалась поддержка из местного бюджета, несопоставимого с суммами, выделяемыми из Инвестфонда.
В 2008 г. было объявлено о создании региональных инвестиционных фондов. Они будут формироваться за счет средств Инвестиционного фонда РФ для поддержки инфраструктурных проектов. Местные фонды будут за счет средств большого фонда софинансировать в регионах проекты ГЧП размером не менее 500 млн руб.
Инвестиционный фонд региона, как правило, создается в бюджетоизбыточных регионах, ре-гионах-донорах. Позволяет направить средства регионов-доноров на совершенствование инфраструктуры депрессивных муниципалитетов и на развитие перспективных.
Уже разработана структура и принципы работы регионального Инвестиционного фонда Краснодарского края, основанного на государственночастном партнерстве. Особенность фонда в том, что региональная администрация выступает в нем в качестве партнера частных инвесторов, внося в общий объем капитала (100-150 млн долл.) 30 % своих средств [10]. Отобранные в Краснодарском крае перспективные компании получат с помощью фонда возможность провести техническую модернизацию, внедрить передовые технологии, освоить новые виды продукции, значительно улучшить свои показатели и тем самым существенно повысить свою капитализацию на рынке.
ОАО «Российская венчурная компания» («РВК») в инновационной системе играет роль государственного фонда венчурных фондов. Целью РВК является инвестирование в создание 8-12 венчурных фондов по всей стране. Они в свою очередь разовьют от 100 до 200 российских «стартапов» (малых инновационных высокотехнологичных компаний). Капитал ОАО «РВК» будет инвестироваться в венчурные фонды под частным управлением [7].
Размер каждого венчурного фонда, создаваемого при участии ОАО «РВК» ограничен суммами от 600 млн до 1,5 млрд руб. Финансовое участие РВК в венчурных фондах ограничено объемом 49 %, 51 % средств предлагается предоставить частным венчурным инвесторам [7].
Деятельность ОАО «РВК» направлена на модернизацию отечественной экономики. В его функции входит отбор на конкурсной основе частных венчурных управляющих компаний и приобретение паев венчурных фондов в форме закрытых паевых инвестиционных фондов, создаваемых венчурными управляющими компаниями. Результатом деятельности РВК должно стать создание в течение нескольких лет собственной индустрии венчурного финансирования в России.
Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк) - российская государственная корпорация. Внешэкономбанк -агент государства по обслуживанию внешнего долга, взысканию кредиторской задолженности бывшего СССР, управлению средствами Пенси-
онного фонда России, а также по предоставлению кредитов и гарантий российским экспортерам.
На данный момент Внешэкономбанк является самым эффективным участником ГЧП. Его последняя инициатива - перенести центр тяжести ГЧП в регионы. ВЭБ выступает за создание региональных корпораций в форме открытого акционерного общества. Региональные корпорации - институты развития на местах. Корпорация развития обеспечивает привлечение всего спектра инструментов государственно-частного партнерства, как Российской Федерации, так и конкретного региона. Банк намерен их активно кредитовать, а также входить в число учредителей или акционеров. Уже созданы Южно-Якутская, Самарская, Калужская и Красноярская корпорации. Пока ВЭБ имеет долю только в корпорации развития Красноярского края. В ближайшее время могут появиться корпорации развития на Северном Кавказе, в Сибири и на Дальнем Востоке.
3 февраля 2007 г. постановлениями Правительства РФ в России создано семь особых экономических зон туристско-рекреационного типа: в Краснодарском и Ставропольском крае, в Иркутской области, в Республике Бурятия, в Республике Алтай и Алтайском крае. Кроме того, на всей территории Калининградской и Магаданской областей действует Особая Экономическая Зона.
Многие субъекты Федерации (например, Липецкая область) считают важным распространить федеральную концепцию о создании особых экономических зон на региональный уровень. ОЭЗ регионального уровня представляют собой обособленный комплекс на территории субъекта Федерации, в пределах которого создаются благоприятные условия для ведения предпринимательской деятельности с предоставлением участникам
Особая, свободная или специальная экономическая зона (сокращенно ОЭЗ или СЭЗ) -
ограниченная территория с особым юридическим статусом по отношению к остальной территории и льготными экономическими условиями для национальных и/или иностранных предпринимателей [4].
Формирование их в том или ином регионе зависит от комплекса факторов - наличия материальных, финансовых и человеческих ресурсов. Мировой опыт подтверждает, что организация ОЭЗ в экономически благополучных регионах позволяет эффективно использовать государственные средства, привлекать частные капиталы. Поэтому российские власти приняли решение о создании ОЭЗ первоначально в экономически сильных регионах.
22 декабря 2005 г. постановлением Правительства РФ в России организовано шесть особых экономических зон (табл. 1).
административных и налоговых льгот в рамках региональных мандатов.
В регионах с развитым научно-техническим потенциалом одна из ключевых проблем - отсутствие эффективной системы связей и кооперации между субъектами инновационной экономики. Одной из организационных форм, которая позволяет комплексно решить эту проблему и является технопарк.
Смысл создания технопарка в том, чтобы сконцентрировать на единой территории специалистов общего профиля деятельности. Ученые могут здесь проводить исследования в НИИ, преподавать в учебных заведениях и участвовать в процессе внедрения результатов своих исследований в жизнь. Российские технопарки служат в первую очередь своеобразными «площадками безопасности», ограждающими находящиеся
Таблица 1
Типы ОЭЗ в России
Тип ОЭЗ Наименование Профиль деятельности
Промышленно- производственные Липецкая область (Грязинский р-он) Производство бытовой техники и комплектующих для нее.
Елабуга (Татарстан) Выпуск автокомпонентов, автобусов, бытовой техники, создание высокотехнологичного производства.
Технико- внедренческие Дубна (Московская область) Развитие производства программных продуктов, систем сбора, обработки и передачи данных, электронного приборостроения, элементов электронной техники, исследования и разработки лекарственных препаратов, медицинской техники и материалов.
Томск Развитие информационно-коммуникационной и электронной технологий.
Зеленоград Разработка и освоение изделий микросистемотехники, интегральной оптики, оптоэлектроники и интеллектуальной системы навигации.
Санкт-Петербург Производство программных продуктов, средств связи различного назначения и бытовой радиоэлектронной аппаратуры.
в них предприятия от агрессивной внешней среды. Сроки пребывания малых фирм в технопарке не ограничены и составляют на сегодняшний день в среднем около 10 лет (при международном стандарте в 2-3 года).
На сегодняшний день в России создано около 80 технопарков, преимущественно при вузах [2].
Таким образом, в России наметились позитивные тенденции внедрения института государственно-частного партнерства в регионах России. В российской практике используются все формы ГЧП, однако, в меньшем масштабе, чем в развитых странах. Предпочтение отдается концессиям, которые считаются наиболее прогрессивной формой ГЧП. Несмотря на принятие соответствующего закона, концессии пока не получили в российской практике широкого применения. Главная причина этого - недостаточная защищенность прав концессионера. Риски, которые он несет, высокие расходы, связанные с самой концессионной деятельностью, отягощаются еще и необходимостью уплачивать высокую концессионную плату государству.
В настоящее время, при непосредственном участии бизнеса, в России создан достаточно обширный спектр институтов развития ГЧП: торгово-промышленные палаты, особые экономические зоны, технопарки, Инвестиционный фонд Российской Федерации, ОАО «Российская венчурная компания» и т. д.
Литература
1. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. № 8. С. 61-78.
2. Елизарова Е. Ю. Технопарк в сфере высоких технологий // Эко. 2008. № 5. С. 86-109.
3. Кашкин В. В. Российский рынок лизинга: тенденции и перспективы // Деньги и кредит. 2008. № 6. С. 68-72.
4. Князева Н. Перспективный экономический проект // Человек и труд. 2006. №3. С. 70-71.
5. О лизинге: федер. закон № 164-ФЗ от 29.10.1998 г. иКЬ: http://www.consultant.ru/online/base/ ?req=doc;base=LAW;n=20780;page=esse
6. О соглашениях о разделе продукции: федер. закон № 225-ФЗ от 30.12.1995 г. И^: http://nalog. consultant.ru/doc8816
7. Погорелов Д.И. Финансовый потенциал Российской венчурной компании // Финансы. 2006. № 10.
С. 36-37.
8. Райзберг Б. А., Лазовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М., 2004. С. 192.
9. Свистунов Н. Концессии - инструмент активизации международных инвестиционных проектов в России // Проблемы теории и практики управления. 2004. № 3. С.75-79.
10. Столяров Б., Шмаров А. РРР: перевод на русский // Эксперт. 2006. № 48. С. 35-39.
11. Тернавский А. А., Петрикова Е. М. Инвестиционный фонд РФ как инновационный инструмент инвестиционной политики // Финансы. 2007. № 11. С. 13-17.
* * *
DEVELOPMENT OF FORMS OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP IN REGIONS OF RUSSIA AT CURRENT STAGE
O. N. Rotakhina
This article reports the issues of development of forms of the state-private partnership in regions of Russia. Such forms of the partnership as lease, contracts for performance of works, rendering of services, concession, agreement on production partition, joint ventures are examined. This article contains the comparative analysis of the above forms, mentions the regional tools of development of the state-private partnership, and touches the practical issues concerned with functioning one form or another.
Key words: form of state-private partnership, region, entrepreneurship, investment.
