CC BY
93
УДК 351.711
К. В. Чиндарова
Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Новосибирск, Россия)
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ МЕР ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК НА ПРИМЕРЕ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ
В статье дается сравнительный анализ особенностей развития и становления государственного заказа в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки. Изучается оптимальный опыт функционирования закупок в США, на основании чего даются рекомендации для процесса закупки товаров, работ и услуг. Выявляются слабые стороны котировочных заявок, даются возможные пути решения существующих недочетов и пробелов в работе государственного заказа.
Ключевые слова: государственный заказ, государственный контракт, электронный аукцион, коррупция, антикоррупционные меры.
На сегодняшний день во всех развитых странах государство является важнейшим заказчиком услуг и товаров на внутреннем рынке. Благодаря возможностям сферы государственного заказа разработано не меньше десятка тысяч партнерских площадок для поставщиков как крупного, так и малого частного бизнеса — ключевых производителей. В настоящее время российские электронные закупки закреплены в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (действующая редакция, 2016). В тексте нормативного акта мы можем найти понятийный аппарат основных используемых терминов, за исключением определения электронных закупок. При этом в ближайшее десятилетие России предстоит окончательно перейти на полную систему электронного архивирования, хранения и передачу информации как на уровне бытового использования, так и в сфере государственного регулирования. Данный этап будет сопровождаться использованием зарубежного опыта и осуществляться за счет исторических и географических особенностей нашей страны.
На данный момент в списке развитых стран правительство США является самым крупным заказчиком товаров и услуг для государственных нужд. На государственные закупки приходится около одной трети всех совокупных расходов федерального бюджета (общий объем государственных средств составляет около 500 млрд долл. и в этой сфере занято 12,5 % трудоспособного населения страны). Госструктуры США закупают 80 % артиллерийской техники, 1/4 часть строительных работ и ремонтно-эксплуатационных услуг, авиатехники и запасных частей; 20 % транспортного,
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2016. № 3/4 (6). © К. В. Чиндарова, 2016
офтальмологического и фотографического оборудования, научно-технической аппаратуры, систем управления и информационных услуг.
Почему мы видим такую колоссальную вовлеченность? В первую очередь это связано с относительно долгосрочным историческим развитием — контрактная система США сформировалась уже в 1921 г. и на данный момент является одной из старейших государственных контрактных систем среди зарубежных стран.
Федеральная контрактная система США стала законодательно оформляться с 1948 г. С 1984 г. она функционирует на основе «Федеральных правил планирования, размещения и исполнения государственного заказа», которые представляют собой сборник законодательных и подзаконных актов, определяющих требования в сфере порядка и в отношении процедур, которым должны следовать все федеральные органы при фунциониро-вании закупок и размещении заказов. Правила содержат более 1000 страниц и имеют 53 раздела, каждый из которых посвящен отдельному аспекту государственных закупок.
Правила детально регулируют единый процесс цикличного планирования, размещения и исполнения государственного заказа. Министерство обороны США руководствуется специальным документом «Правила закупок для нужд обороны — Дополнение». Библиотека контрактов, которая используется в рамках Федеральной контрактной системы (ФКС) США, насчитывает более 100 детально регламентированных видов государственных контрактов. Для сравнения: типовые контракты на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок (zakupki.gov.ru) насчитывают 7 единиц: на оказание образовательных услуг и повышение квалификации; на поставку и техническое обслуживание медицинских изделий; на диагностику и ремонт автотранспортных средств; на оказание
услуг выставочной и ярмарочной деятельности; на поставку продукции радиоэлектронной промышленности, судостроительной промышленности, авиационной техники; на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, типовых условий контракта при использовании результатов интеллектуальной деятельности и на выполнение работ по обращению с радиоактивными отходами, образовавшимися в результате утилизации атомных подводных лодок. После знакомства со списком складывается впечатление, что каждый типовой документ был создан «по необходимости», т. е. вследствие возникшего вопроса или проблемы, но не в качестве исключения возможных сложностей и затруднений, например, в отрасли детского питания и одежды, военного обмундирования, пиротехнических средств и т. д.
На сегодняшний день в российской системе государственных закупок вводится две принципиально не однотипные экономические модели государственного контракта — твердой цены и контракты возмещения затрат. Используются и смешанные контракты — например, так называемые «результативные» (которые предусматривают, что цена государственного контракта фиксирована, однако подрядчик имеет возможность возместить некоторые затраты дополнительно к фиксированной цене), а также контракты комплексного поощрения (в данном случае используется формула цены, учитывающая, как минимум, четыре параметра: затраты, норму прибыли, объемные и качественные характеристики поставляемого товара, сроки предоставления результата).
Стоит отметить, что в ФКС США предусмотрен важный процесс составления прогнозных планов в информационном ресурсе федерального портала РЛЛР8.
ФКС США характеризуется разветвленной организационно-функциональной структурой, ее основным центром является Офис государственного заказа США, координирующий работу Федеральной контрактной системы. Его деятельность в качестве структурного подразделения Административно-бюджетного управления США началась в 1974 г., он имеет уполномоченные права осуществлять функции по проведению политики в области организации и составления прогнозов, размещения и ведения государственного заказа до окончательного результата и дальнейшего итогового отчета и специального анкетирования.
Основным исполнительным элементом ФКС США являются контрактные офицеры в органах федеральной власти в ранге заместителя руководителя министерства, ведомства по государственному заказу. Должность контрактного офицера обязательна в структуре управления каждого государственного заказчика.
Основные функции контрактного офицера заключаются в следующем:
— рассмотрение и мониторинг существующих государственных потребностей;
— составление предварительных прогнозирующих списков;
— анализ цикличности закупок и утверждение этапов проектов реализации;
— составление текста контракта в соответствии с типовыми документами;
— закрытие государственного контракта.
Непосредственный контроль работы поставщика ведет технический представитель контрактного офицера. Он работает над возможными предложениями, идеями по ключевым решениям контрактного офицера и исполняет следующие функции: проводит инспекционные проверки с целью принятия или отказа в приемке выполняемой работы, а также представляет интересы государства по контролю за деятельностью подрядчика.
Также в структуре контрактной системы важнейшую роль играют сертифицированные публичные бухгалтеры. Изначальное формирование такого института было обосновано тем, что разветвленная структура государственных контрактов требует постоянной проверки и мониторинга. Функционал работников в данной отрасли заключается в следующем: своевременная идентификация рисков увеличения сметы государственного контракта, а также оперативный мониторинг затрат в ходе исполнения государственных контрактов. Сертифицированные публичные бухгалтеры представляют государственному заказчику поквартальные отчеты.
Поставщики и подрядчики составляют и детализируют план с подробным графиком исполнения и ведения государственного контракта, который помогает в итоге сопоставить итоговый результат с поставленными целями и произведенными затратами.
В целях сбора и исключения дублирования информации в сфере государственных закупок США было принято и введено в работу решение об интеграции контрактов штатов с 2014 г. Появилась Единая информационная система закупок (UPIS), немногочисленными штатами используемая как Система перспективного менеджмента (SAM). Благодаря функционированию данной системы значительно упростился поиск и мониторинг информации: ключевых факторов, типовых контрактов, ранее используемых договоров и информации о поставщиках. Итоговая версия позволила консолидировать информацию с более пятнадцати сайтов информационного мониторинга и архивирования. Эта система наполнена аналитическими инструментами, такими как: умный поиск, автоматическое архивирование и исключение дублирования информации, защита и дешифровка информации. При необходимости участник закупок может произвести сравнение процедуры с аналогичной по срокам выполнения, затратам и основным конкурирующим производителям.
В качестве примера можно привести сквозную нумерацию, благодаря которой поиск в системе должен занимать не более десяти секунд. Нумерация будет проходит во всех процедурах
РАЗДЕЛ 5. ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
начиная от введения заявки и заканчивая итоговым отчетом о закрытии контракта.
Безусловно, в российской системе архивации и систематизации материалов в сфере государственных контрактов мы можем наблюдать прогресс: мы видим динамику закупок, основных поставщиков и заказчиков, их рейтинги, для нас открыты заявки, технические задания, итоги выбора поставщика, но, к сожалению, процесс закрытия контракта в единой системе государственных закупок у нас не регулируется, в результате чего нет возможности отследить реальное выполнение поставленных условий в государственном контракте и технических условиях. В нашей публичной системе вообще отсутствует понятие «закрытие контракта», при котором каждый мог бы увидеть итог проделанной работы (услуга, приобретенный товар).
Вопрос противодействия коррупции, под которой обычно понимается злоупотребление властными полномочиями ради личной выгоды, на внутренних и международных рынках товаров, услуг и капитала является в США таким же злободневным, как и в России.
Интересно то, что в США схемы по коррупционному выводу средств приобретают легальный характер посредством прикрытия их официальными переводами денежных средств на счет политической партии или благотворительной организации. Так, городской подрядчик Джеффри Томпсон именно на избирательную кампанию мэра Вашингтона Винсента Грэя (Vincent C. Gray) в 2010 г. потратил более 650 тыс. долл. США, и это не единственный пример данной схемы.
Коррупция в системе государственных закупок приводит к колоссальным потерям для любой страны, причем не только финансовым. Ущерб государства и общества от коррупционных действий в процессе размещения государственного или муниципального заказа условно можно разделить на четыре вида:
1) финансовые потери — заключение сделок на невыгодных для государства и общества финансовых условиях. В первую очередь это завышение цен закупаемой продукции по сравнению с текущим рыночным уровнем, включение в условия государственных контрактов предоплаты вместо отсрочки платежа и т. п.;
2) количественные потери — завышение или занижение объема поставляемых материалов или оказанных услуг по сравнению с необходимым количеством; приобретение товаров и услуг в личных целях ответственных чиновников, а не для удовлетворения государственных нужд и т. п. ;
3) качественные потери — заключение сделок с нарушением требуемых технических условий, таких как: поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг ненадлежащего качества; худшие условия гарантийного и послегарантийного обслуживания; недостаточные требования по контролю качества выполнения работ и услуг и т. п.;
4) политические потери — ухудшение инвестиционного климата в стране, потеря доверия со
стороны граждан к государственным структурам и государству в целом, расшатывание экономической и финансовой системы страны, нарушение принципов свободной конкуренции и т. п.
Полностью устранить коррупцию в государственных закупках пока не удалось ни в одной стране мира, но это совсем не означает безнадежность и неэффективность мер по снижению ее уровня. Борьба с коррупцией в системе закупок, как в государственном, так и в коммерческом секторах экономики, невозможна без комплексного подхода к решению этой сложной проблемы. Российской и международной практикой выработаны четыре основных подхода, которые уже подтвердили свою действенность: психологические методы; технические методы; регламентация процессов; репрессивные меры.
Примерами подобного инструментария могут служить:
— оборудование переговорных комнат и рабочих мест специалистов по закупкам системами контроля и видеонаблюдения. Примером подобного рода системы является антикоррупционный метод, используемый в службе дорожной полиции США: здесь взаимодействие офицера полиции с правонарушителем должно происходить исключительно в фокусе специальной видеокамеры, установленной на каждом патрульном автомобиле;
— мониторинг служебной почтовой переписки. Широко распространен в коммерческом секторе, где является одной из функций подразделений внутренней безопасности. Правомерность применения данного метода в условиях государственной службы более чем спорна с юридической точки зрения;
— использование современных информационных технологий (системы электронных торгов, интернет-магазинов и электронных торговых площадок). Позволяет исключить непосредственный контакт специалиста-закупщика и представителя поставщика и является обыденной практикой в системе закупок коммерческого и государственного секторов. Однако в силу объективных ограничений доля таких закупок крайне незначительна, поэтому данный метод обычно применяется при сделках малого объема;
— закупки по существующим коммерческим или специально сформированным каталогам. Широко распространены как в коммерческом, так и в государственном секторе. Ярким примером использования этого метода является опыт Администрации общих услуг США, которая решает вопросы текущего обеспечения (материально-технического снабжения) всех федеральных ведомств. Администрация регулярно проводит рамочные конкурсы по закупке различной номенклатуры продукции/услуг, результаты которых (цены, сроки поставки и другие условия) сводятся в специальные каталоги, рассылаемые затем в государственные учреждения. При необходимости федеральные ведомства США находят в полученном каталоге нужную продукцию и закупают ее
по указанным условиям, без каких-либо дополнительных процедур.
Одной из актуальных задач существующего законодательства является исключение такого вида государственной закупки, как котировочная заявка. По количеству размещенных процедур запрос котировок находится на втором месте по популярности после открытых аукционов в электронной форме у заказчиков. Представители Федеральной антимонопольной службы не раз высказывались о необходимости исключения запроса котировок из числа способов размещения государственных и муниципальных заказов в связи с его потенциальной коррупциогенностью. Предлагалось заменить запрос котировок коротким электронным аукционом, но Министерство экономического развития при подготовке проекта закона о контрактной системе приняло решение сохранить этот простой, быстрый и необходимый заказчику в определенных ситуациях способ осуществления закупки, дополнив его правовое регулирование новыми ограничениями и антикоррупционными механизмами. Одним из условий применения запроса котировок является то, что цена контракта не должна быть более 500 тыс. руб. Однако данное ограничение можно обойти с помощью закупки нескольких партий, их разбивки или добавления дополнительных услуг, например установки персонального компьютера или обучения специалистов.
Также хочется отметить и тот факт, что присутствовать на процессе проведения торгов по способу определения поставщика котировочными заявками может себе позволить чаще всего только организация местного территориального размещения, имеющая филиалы или материальные средства для транспортировки, что чаще всего себя не оправдывает. В качестве одного из способов разрешения данной ситуации возможно подключение онлайн-трансляции проведения вскрытия конвертов котировочных заявок, публикации аудио- и видеоматериалов в режиме прямого доступа поставщиков по единому ресурсу.
Говоря об электронных аукционах, следует отметить, что увеличение вероятности победы «нужного» участника торгов достигается за счет следующих факторов:
— количество товаров, которые нужно описать при подготовке заявки может исчисляться тысячами (соответственно, количество показателей десятками тысяч);
— при подготовке заявки участники не могут воспользоваться размещенной на официальном сайте единой информационной системы государственных закупок проектно-сметной документацией (в ней, как правило, наименования конкретных товаров присутствуют), так как разработчиками усложненного технического задания допускается при зашифровке нужных подрядчику товаров отступление от положений проекта.
Таким образом, основания для отклонения неугодных заявок всегда можно найти из-за допущенных сторонними организациями «ошибок». В результате аукцион признается несостоявшимся, а контракт заключается с единственным подрядчиком.
На сегодняшний день российская информационная система имеет недочеты, которые мы можем наблюдать и в других развитых странах (США, Великобритания, Нидерланды). Хочется отметить, что пробелы в сфере государственных контрактов являются итоговым звеном в развитии и вехой на этапе становления электронного документооборота. Архивация данных — сложный и объемный процесс, который требует не только человеческих, трудовых ресурсов, но и смену трудоспособного поколения, способного с легкостью осуществить передачу информации с помощью современных технических ресурсов. Благодаря этому коррупциогенный фактор нам помогут исключить именно технический ресурс и публичность электронных ресурсов. Ответственность перед обществом, отчетность в общедоступных ресурсах — возможности нового этапа в развитии государственного заказа.
K. V. Chindarova
FOREIGN EXPERIENCE OF THE ANTICORRUPTION MEASURES AT THE GOVERNMENT PROCUREMENTS ON EXAMPLE OF THE UNITED STATES OF AMERICA
In article is provided comparative analysis of features of development and becoming the state order in Russian Federation and United States of America. Optimal experience of function of government procurement in USA is investigated, and this is used for recommendations to improve the process of procurement the goods, works and services. Weaknesses of quoted bid are identified, possible solutions of current shortcomings and gaps in the working of state order are provided.
Keywords: state order, state contract, electronic auction, corrupt, anticorruption measures.
