CC BY
29
УДК 658.14/.17 (075.8)
Т.Ю. Кудрявцева
ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Система государственных закупок в России как институт рыночной экономики формируется с 1992 г. Указ Президента РФ «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» положил начало созданию контрактного механизма, обеспечивающего взаимодействие государственных заказчиков и подрядчиков и заключение государственных контрактов на конкурсной основе. Всемирная торговая организация рассматривает систему государственных заказов как основной инструмент борьбы с коррупцией в странах с развивающейся рыночной экономикой. В развитие этого принципа в России в 1997 г. вышел Указ Президента «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». В настоящее время основная цель государственной политики на рынке государственных заказов РФ - совершенствование контрактной системы с целью повышения эффективности расходования бюджетных средств и обеспечения прозрачности проведения всех процедур государственного заказа. Для достижения этой цели в 2005 г. был принят Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее 94-ФЗ). После принятия закон несколько раз подвергался исправлениям, и в настоящее время он создает основные рамочные условия взаимодействия государственных заказчиков и подрядчиков. Однако последние данные мониторинга сферы государственных закупок свидетельствуют о повышении уровня коррупции после вступления в силу 94-ФЗ [9, 11].
Цель данного исследования - выявление причин проблемных зон в российской системе госзакупок, объясняющих высокий уровень
коррупции. Для этого были проанализированы международный опыт, правовое поле, основные принципы организации, историческое развитие национальных систем закупок и опыт Соединенных Штатов Америки, Европейского союза и некоторых других развитых стран, а также использованы методы статистической обработки данных и метод экспертного опроса.
Активное исследование проблем рынка государственных закупок в России началось с 2000-х гг., с момента внедрения конкурсных торгов как базового принципа государственных закупок. За этот период сложился круг ученых, занимающихся данной проблематикой: Н.В. Афанасьев, Л.И. Якобсон, К.В. Кузнецов, Н.В. Нестеро-вич, И.П. Соколова, П.И. Талеров, В.А. Кныш. Особого внимания заслуживают труды академика РАН В.А. Федоровича в области детального и многолетнего исследования федеральной контрактной системы США. Изучение работ В.А. Федоровича позволяет определить пути дальнейшего развития рынка государственных закупок и необходимые методологические условия для функционирования института государственных закупок.
На основе данных официальной статистики Госкомстата России можно сделать следующий вывод. Рынок государственного заказа РФ (РГЗ) развивается быстрыми темпами. Объем государственных заказов ежегодно растет (см. рисунок), что делает данный рынок более привлекательным для предпринимателей. Так, общая стоимость государственных закупок, проведенных на конкурсной основе на всех уровнях власти за 2010 г., выросла по сравнению с 1999 г. в 5,3 раза. В настоящее время доля государственных расходов, осуществляемых в форме государственного заказа, составляет 8,5 % от ВВП [10].
Динамика ВВП и объема госзакупок в 2006-2009 гг. в % к 2005 г. [8] ) - номинальная величина ВВП; —) - номинальный объем госзаказа
Данные неофициальной статистики, мнения экспертов, представителей бизнеса и власти, публикации в СМИ свидетельствуют о том, что многочисленные попытки совершенствования законодательства, многолетние реформы государственных закупок не только не дали положительных результатов, но и способствовали значительному росту коррупции в сфере бюджетных расходов, усложнили процедуры поставки продукции для государственных нужд, приводят зачастую к недопоставке продукции и снижению ее качества. Доказательством существенных проблем в этой сфере являются постоянные сбои в поставке медицинских препаратов и лекарств, низкое качество, недовыполнение и несвоевременное выполнение строительных, ремонтных и дорожных работ, трудности в организации закупки научно-исследовательского оборудования и технически сложных товаров, завышение стоимости и потребностей бюджетных организаций при организации закупок и т. п.
Возникает вопрос: почему выработанный в международной практике и успешно действующий инструмент обеспечения эффективности бюджетного финансирования дает такие неожиданные и противоречивые результаты в России? Для объяснения причин этого явления выделим три основные группы факторов, определяющих сложившуюся низкую эффективность или неэффективность действующей системы государственных закупок:
1. Проблемы оценки и определения критериев эффективности государственных закупок.
2. Недостатки методологии организации государственных закупок.
3. Проблемы трансплантации международного института государственных закупок.
Рассмотрим подробно каждую группу факторов.
1. Проблемы оценки и определения критериев эффективности государственных закупок. Мнение о неэффективности государственных закупок не разделяют многие представители власти, так как по данным официальной статистики система государственных заказов достаточно эффективна. В соответствии с Письмом Министерства экономики РФ от 2 июня 2000 г. АС-751/4-605 эффективность бюджетных расходов измеряется как абсолютная и относительная экономия бюджетных средств по результатам конкурсных процедур и составляет сумму денежных средств, которые не были израсходованы вследствие применения конкурсных процедур, электронных площадок.
Показатели экономии рассчитываются по следующим формулам:
1) абсолютное сокращение расхода бюджетных средств в результате проведения всех конкурсов на поставку товаров:
сабс _ _ — С _ З^
где С*бс
- абсолютное сокращение расхода бюджетных средств в результате проведения всех конкурсов на поставку товаров, руб.; С^ -общая стоимость всех конкурсных предложений
заказчика, руб.; Ск - общая стоимость заключенных заказчиком контрактов, руб.; Снк - общая стоимость предложений, которые не привели к заключению контракта, руб.; ЗЕ - затраты заказчика на организацию и проведение конкурсов, руб.;
б) относительное сокращение расхода бюджетных средств в результате проведения всех конкурсов на поставку товаров, %,
^котн _
са
с- с
-100.
По данным Министерства экономического развития [10], экономия бюджетных средств в период с января 2006 г. по декабрь 2010 г. составила 41,4 % или 210 109,944 млн р. (табл. 1).
Государственный заказ удовлетворяет государственный или, что тождественно, общественный спрос и нацелен на удовлетворение общественных потребностей. Такие потребности общеизвестны, их объем и перечень обусловлен, с одной стороны, теорией отказов рынков, а с другой - масштабом и ролью государства в экономике. Государственные органы при проведении закупочных процедур представляют интересы общества. В этих условиях эффективность определяется как максимизация полезности потребления общественных благ при бюджетном ограничении. Следовательно, в действующем законодательстве понятие «эффективность» подменяется понятием «экономичность», и целевой функции государства как экономического агента устанавливается минимизация бюджетных расходов. Такое поведение,
нацеленное на минимизацию затрат, более свойственно производителям. Однако производители действуют в условиях конкуренции, а альтернативы общественным благам чаще всего не существует, или они не доступны всему населению. Встает вопрос: чьи интересы отстаивает государство при проведении конкурсных процедур на закупку продукции для государственных нужд?
Построение системы показателей эффективности государственных закупок с позиции полезности или удовлетворенности общества требует реформирования системы государственного управления и внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, когда целью государства становится достижение результатов деятельности, а не экономия бюджетных средств.
2. Недостатки методологии организации государственных закупок. Система государственных закупок России заимствована или трансплантирована из американской экономики. Федеральная контрактная система (ФКС) США считается самой успешной в мире. История ее становления и развития датируется 1890-ми гг., в этот период она активно использовалась в военном ведомстве США, а затем постепенно распространилась на остальные государственные министерства. За более чем вековой период развития ФКС превратилась в хорошо отлаженный механизм с устойчивым законодательным регулированием. Как отмечают многие эксперты и юристы, ни одна сфера деятельности в США не подлежит столь тщательному регулированию, как ФКС [7].
Информация о государственных заказах с 2008 по 2010 гг.
Таблица 1
Способ размещения заказа Количество размещенных заказов Количество заказчиков Сумма, млн руб. Экономия
млн руб. %
Открытый конкурс 54473 9914 1 306 723,162 118 866,187 9,10
Открытый аукцион 38981 5285 548 566,869 55 080,369 10,40
Запрос котировок 493084 14574 162 472,754 36 163,387 22,26
ФКС США основана на следующих методах:
- методы организации закупок;
- методы ценообразования;
- методы кооперации подрядчиков.
Основными методами организации закупок,
установленными ФКС США и международным законом «Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг», принятым на двадцать седьмой сессии Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли в 1994 г., являются: проведение открытых торгов и двухэтапных торгов, организация аукционов, запрос предложений, проведение конкурентных переговоров, торгов с ограниченным участием, запрос котировок, закупки из одного источника.
При трансплантации института государственных закупок в Россию методология организации закупок была внедрена лишь частично. В действующем законодательстве установлено применение конкурсных процедур, упрощенных закупок - аукционов, запросов котировок и закрытых процедур. В России не применяются способы организации закупок для технически сложных товаров (конкурентные переговоры и запрос предложений), что не позволяет эффективно организовывать закупки крупных строительных работ, научно-исследовательских работ и инновационной продукции.
Рассмотрим назначение и функции различных методов ценообразования в ФКС США. Механизм ценообразования ФКС базируется на таких характеристиках, как технические параметры заказов, плановая цена и прибыль, фактическая цена и прибыль, а также сложной матрице поощрений или санкций за срыв заказа или невыполнение технических или экономических условий контракта [7]. В табл. 2 представлены базовые механизмы ценообразования, которые в настоящее время применяются на практике в контрактах, заключаемых между предприятиями и государством, в том числе их многочисленные модификации.
Прибыль подрядчиков рассматривается в качестве главного стимула для обеспечения эффективной работы по государственным контрактам. Различие между той или иной формой государственного контракта сводится к тому, что в первом случае прибыль включается в цену контракта и все риски, связанные с перерасходом затрат, несет подрядчик, во втором случае прибыль устанавливается государственным заказчиком отдельно, в виде специального вознаграждения подрядчику (в процентах от затрат), и все риски, обусловленные перерасходом плановых затрат, несет государство. В последнем случае существует риск завышения подрядчиком
Таблица 2
Базовые методы ценообразования в контрактных отношениях между предприятиями и государством [3]
Метод ценообразования База для расчета цены Метод определения прибыли Область применения
Контракты с фиксированной ценой Планируемые издержки и плановая прибыль Прибыль заложена в заранее установленную цену контракта В областях, где можно прогнозировать предстоящие затраты с достаточной степенью вероятности
Контракты с фиксированной ценой поощрительного типа Корректировка окончательного размера прибыли в зависимости от показателей эффективности работы фирмы
Контракты с возмещением издержек производства Фактические издержки Прибыль устанавливается отдельно, обычно в процентах от размера фактических издержек В областях, где невозможно прогнозировать предстоящие затраты с достаточной степенью вероятности
Контракты с возмещением издержек производства поощрительного типа Корректировка окончательного размера прибыли в зависимости от показателей эффективности работы фирмы
фактических затрат, поэтому внедрение такого метода ценообразования допустимо лишь при обеспечении результативного контроля над затратами подрядчика.
В системе государственных закупок России методы ценообразования не регулируются ни одним нормативным актом, единственное исключение - это индексация цен при закупках в Министерстве обороны. По умолчанию используется метод фиксированных цен.
В российском законодательстве и практике государственных закупок нигде не устанавливается, что прибыль является основным стимулом предприятий при участии в торгах и заключении государственного контракта. Государственных заказчиков не интересуют издержки подрядчика и размер получаемой прибыли, ведь в случае метода фиксированных цен все риски, связанные с инфляцией, удорожанием сырья и материалов, изменением таможенных тарифов и колебанием валют, берут на себя подрядчики. В результате государственные подрядчики стремятся компенсировать возможные риски в цене контракта, что приводит к увеличению стоимости аналогичной продукции для государственных нужд по сравнению с рыночными закупками. Если это невозможно ввиду высокой конкуренции при проведении конкурсных процедур, государственные подрядчики стремятся к сговорам для раздела рынка государственных заказов, например по территориальному признаку, с целью снижения конкуренции и установления монопольной власти, что впоследствии отражается на росте цен продукции для государственных нужд. При возникновении некомпенсируе-мых государственным заказчиком рисков на этапе выполнения государственного контракта государственные подрядчики с целью экономии затрат недовыполняют работы, недопоставляют продукцию или снижают ее качество. Поскольку на рынке государственных заказов непосредственный получатель продукции и ее покупатель (распорядитель бюджетных средств) - разные экономические агенты, факты нарушения условий государственных контрактов скрываются от потребителей продукции как заказчиками, так и подрядчиками, которые в этой ситуации вынуждены вступать в сговор: для мини-
мизации рисков и ответственности за невыполнение условий контракта подписываются акты приема невыполненных работ или заключаются контракты о дополнительном бюджетном финансировании.
В основе организации государственных закупок в ФКС США лежит метод кооперации подрядчиков. Большое значение для успешного выполнения государственных контрактов имеют формы кооперационных связей подрядчиков или система субподрядов. Эти формы различаются распределением функций между соисполнителями работ, их взаимоотношениями с заказчиком и между собой. По своей сущности они соответствуют традиционным формам частнопредпринимательского рынка, т. е. представляют собой частные фирмы, партнерства, ассоциации или корпорации. Выбор формы обычно осуществляется государственным заказчиком с учетом сложности, масштаба, срочности выполнения контракта, а также предложений претендентов.
В России формы кооперации государственных подрядчиков также не регламентируются ни одним нормативным актом. На практике это приводит к тому, что государственный заказчик заключает контракт на выполнение работ с одной фирмой, а она в свою очередь заключает несколько субконтрактов, и работы выполняет третья фирма. Эта фирма не участвовала в системе торгов, ее опыт и квалификация сотрудников может быть недостаточной, но государственный заказчик не имеет права вмешиваться в хозяйственную деятельность подрядчика, а тем более контролировать его взаимоотношения с другими контрагентами. С одной стороны, привлечение к выполнению работ для государственных нужд предприятий-субподрядчиков приводит к завышению стоимости контракта, с другой стороны - существуют заказы на крупные строительные работы, где заключение контракта с одной фирмой, не располагающей достаточной производственной мощностью, неоправданно. В целях снижения концентрации в отрасли государство может обязать главного подрядчика передать часть контракта по системе субподряда. Главное преимущество заказчика в случае не стихийно формируемой системы
субподряда, а регламентированной государственным контрактом, заключается в том, что государство имеет возможность контролировать процесс выполнения государственного заказа всеми субподрядчиками, выбирать оптимальную форму их взаимодействия, обеспечивая более высокий уровень выполнения работ, содействуя развитию межотраслевой и внутриотраслевой кооперации и специализации и снижению концентрации в отраслях национальной экономики. Вопрос выбора оптимальной формы взаимодействия особенно важен в инновационной сфере экономики, где одна малая инновационная фирма может возглавить работу крупных промышленных предприятий разных отраслей.
3. Проблемы трансплантации международного института государственных закупок. На наш взгляд, причины неудачной трансплантации международного института государственных закупок, или прокьюремента, следствием которой стал рост коррупции и неэффективное расходование бюджетных средств, заключается в нарушении принципов реформирования национальной экономики и в недостаточном учете уровня развития базовых институтов рыночной экономики в России. Процесс трансплантации подразумевает процесс заимствования института, развившегося в иной институциональной среде [4]. Институт является общественным благом, но одни группы населения могут выигрывать от его внедрения, другие, наоборот, несут потери. Следовательно, один и тот же институт может быть и положительным, и отрицательным благом. На первых этапах введения системы государственных закупок невозможно определить ту группу населения (кроме представителей теневой экономики), которая выигрывает от ее внедрения: потребители потребляют некачественную продукцию, предприятия несут дополнительные издержки и риски, государство перерасходует бюджетные средства. В конечном итоге, чем больше отрицательный спрос на институт, тем выше трансформационные издержки государства, связанные с поддержанием функционирования и становления института. Сила сопротивления внедрению института была такова, что в течение
первых десяти лет реформ (с 1992 по 2003 гг.) основной надзорный орган в этой сфере - Антимонопольный комитет - констатировал тот факт, что в большинстве регионов страны конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд не организуются и закупки ведутся в основном из единственного источника, что является нарушением действующего законодательства [5]. В результате с 2003 по 2005 гг. был разработан и принят новый закон, который действует в настоящее время, - 94-ФЗ.
Действующий институт прокьюремента в России дисфункционален. Эта дисфункция проявляется в атрофии и перерождении данного института. В результате активизировались его деструктивные функции. В США - стране-доноре института - уровень коррупции в системе государственных закупок оценивается до 60 % от стоимости всех крупных контрактов [7]. В России этот уровень достиг 90 % и более от стоимости всех государственных контрактов [6]. Институт сохранил формальную идентичность, но превратился в инструмент теневой экономики по управлению потоками бюджетных средств.
В.М. Полтерович [4] выделяет три причины дисфункции института:
- социокультурная среда;
- начальные социальные и макроэкономические условия;
- выбор технологии трасплантации.
Степень различия функциональности институтов рыночной экономики России как реципиента и США как донора института велика. Уровень развития предпринимательской культуры, степень действенности судебной системы, степень участия общества в контроле за действиями государства имеют существенное значение. Следует отметить, что институт был трансплатирован после более чем столетнего реформирования в условиях рыночной экономики. Успешной трансплантации в России противодействует прежде всего отсутствие институциональной инфраструктуры рыночной экономики. Успешно действующая судебная система, открытое гражданское общество противостояли бы заключению коррупционных или невыгодных, с точки зрения общества как
потребителя государственных услуг, государственных контрактов и способствовало бы перераспределению потерь и их компенсации в результате судебных решений, но этого не происходит.
Выбор технологии трансплантации также оставляет желать лучшего - произошло лишь частичное копирование института. Как отмечалось выше, в России внедрены только отдельные части международного института прокьюремента, такие как организация конкурсных закупок в виде открытых, закрытых торгов, запроса котировок и аукционов. Столь значимые элементы системы государственных закупок, как методы ценообразования и кооперации, позволяющие обеспечивать соответствие целей государственных подрядчиков и заказчиков при проведении закупок и управлять рисками государственных контрактов, не нашли применения.
Подводя итог настоящей работы, следует выделить проблемы функционирования системы государственных закупок России после ее неудачного реформирования с 1999 по 2010 гг., которые проявились в росте коррупции и поставке некачественных общественных благ.
Первая проблема обусловлена неправильным поведением государственного заказчика, стремящегося к экономии бюджетных средств при заключении государственных контрактов, в то время как его основная задача - качественное удовлетворение общественных потребностей и отражение интересов общества при проведении закупочной операции. Таким образом, в российской практике превалирующей целью государственных закупок является не обеспечение эффективности, а экономия, что приводит к поставке на общественный рынок некачественных или низкокачественных товаров, работ и услуг.
Вторая проблема вызвана недостаточной или частичной регламентацией методологии организации государственных закупок. Частичная трансплантация только отдельного элемента американской ФКС - конкурсных торгов - и «подгонка» на соответствие международным нормам федерального закона не привела к эффективному расходованию бюджетных средств, а только спровоцировала рост уровня коррупции. Такие системообразующие элементы рынка государственных закупок, как методы ценообразования, призванные стимулировать подрядчика к получению прибыли при условии качественного выполнения государственного контракта и контролировать уровень его затрат, а также методы кооперации, обеспечивающие контроль за иерархией подрядчиков и субподрячиков при выполнении контракта, не регламентируются российском законодательством. В результате система абсолютно недееспособна при заключении крупных строительных контрактов, закупке инновационной продукции и научно-исследовательских работ.
Третья проблема обусловлена неготовностью российской институциональной среды принять институт развитой рыночной экономики, что проявилось в дисфункциональности трансплантированного института. В свою очередь неразвитость институциональной среды вызвана низким уровнем предпринимательской культуры, низкой степенью действенности судебной системы и участия общества в контроле за действиями государства, отсутствием доверия общества к государственной власти и непрофессионализмом государственных служащих и реформаторов.
Материалы подготовлены и публикуются при поддержке Совета по грантам Президента РФ (грант МК-2062.2010.6).
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Афанасьев, Н.В. Государственные закупки в рыночной экономике [Текст] / Н.В. Афанасьев, Н.В. Афанасьева, В.А. Кныш. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004.
2. Демиденко, Д.С. Влияние институциональных ограничений на эффективность бюджетных расходов
[Текст] / Д.С. Демиденко, А.В. Бабкин, Т.Ю. Кудрявцева // Научно-технические ведомости СПбГПУ. Серия «Экономические науки». - 2009. - № 6-2(90). - С. 16-20.
3. Кудрявцева, Т.Ю. Управление государственными закупками [Текст] : учеб. пособие / Т.Ю. Кудрявцева. - СПб.: Изд-во Политех. ун-та, 2009. - 66 с.
