CC BY
25
УДК 004:33
КАЧЕСТВО РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В УСЛОВИЯХ ИНФОРМАЦИОННОЙ ЭКОНОМИКИ
Е. В. КРАСИЛЬНИКОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры бухгалтерского учета Е-mail: ok-russia@yandex.ru
Поволжская академия государственной службы имени П. А. Столыпина
Автором обосновываются методологические подходы к определению качества размещения государственного заказа в условиях информационной экономики, характеризующихся широким использованием интернет-технологий в сфере государственных закупок и переходом к проведению аукционов в электронной форме. Выявляются факторы, препятствующие достижению качества процесса размещения заказа и качества его результата. Обосновываются подходы к оптимизации действующей институциональной модели размещения заказов.
Ключевые слова: электронные закупки, аукцион, качество процесса и результата размещения заказа, обеспечение государственных нужд, государственный контракт, закупочный цикл, федеральная контрактная система.
С середины 1990-х гг. и по настоящее время в РФ происходит становление такого неотъемлемого института современной смешанной социально ориентированной экономики, как институт государственного (муниципального) заказа.
Некоторые итоги размещения государственного (муниципального) заказа за последние годы приведены в таблице.
Основными особенностями современного этапа развития государственных (муниципальных) закупок являются формирование единого электронного информационно-коммуникативного пространства (общероссийский портал закупок) и переход закупок в область электронной торговли
(сегмент «бизнес-правительство», business-to-govemment — B2G). Электронные государственные закупки предполагают, что получение информации, необходимой для осуществления юридических действий сторон, осуществление установленных действий и процедур и оформление сделки по приобретению-поставке продукции, осуществляются путем обмена данными в электронной форме, прежде всего с помощью компьютерных сетей и Интернет [1].
Характеристика процессов размещения государственного (муниципального) заказа в Российской Федерации за 2006—2009 гг.*
Показатель 2006 2007 2008 2009
Объем выделяемых бюд- 1,9 3,3 3,98 Свыше
жетных средств бюджетной 4,5
системы РФ, трлн руб.
Сокращение расходов бюд- 107 167 214 280
жетных средств (экономия),
млрд руб.
Количество поступивших 2 500 9 900 14 000 27 000
жалоб участников размеще- (52) (58) (53) (52)
ния заказа в рамках адми-
нистративных процедур
защиты нарушенных прав,
ед. (обоснованных, %)
Источник: составлено автором по данным: Концепция формирования федеральной контрактной системы в Российской Федерации (проект); URL: http://wwwhse.ru/data/2011/02/22/1208565984/ proekt2_koncepcii_fks_1405_vnesenniy_v_pravitelstvo. pdf; Катамадзе А. Т., Доронкин А. С. Реформа государственного и муниципального заказов // Госзакупки. ру. 2010.
Переход на электронные государственные (муниципальные) закупки наряду с процессами всеобщей компьютеризации и информатизации, становлением технологий «электронного правительства» становится еще одним шагом на пути формирования в нашей стране «информационного общества». В Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации (утверждена Президентом РФ от 07.02.2008 № Пр-212) обозначен ряд целевых ориентиров — контрольных значений показателей развития информационного общества в РФ до 2015 г., в числе которых доля размещенных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд с использованием электронных торговых площадок в общем объеме размещаемых заказов должна составить100 %.
С 1 января 2011 г. заказчики независимо от уровня бюджетной системы около 70 % своих закупок будут размещать путем проведения открытых аукционов в электронной форме на пяти отобранных электронных торговых площадках. Предполагается, что выход данных преобразований на «проектную мощность» позволит экономить в год до 1 трлн руб. [6, с. 35—36].
Основополагающими документами, определяющими понятие и содержание государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений1, а также порядок и правила осуществления государственных и муниципальных закупок, закупок бюджетных учреждений на конкурентной основе, являются Гражданский и Бюджетный кодексы РФ и Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выпол-
нение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с последующими изменениями и дополнениями)2.
Данный закон указывает на цели регулирования отношений, связанных с размещением заказов на поставку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд. В числе данных целей являются: обеспечение единого экономического пространства на территории РФ при размещении заказов; эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования; развитие добросовестной конкуренции и расширение возможностей для участия юридических и физических лиц в размещении заказов; совершенствование деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере; обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов; предотвращение коррупции и других злоупотреблений. Думается, что названные цели можно назвать обеспечивающими целями (подцелями) регулирования отношений по размещению заказов, вместе с тем за рамками данного перечня осталась главная результирующая цель — качество размещения заказа. Оно может быть определено интегрально как качество процесса размещения заказа, т. е. его соответствие исходным принципам прокьюремента3, требованиям действующего законодательства и возможностям современного этапа развития информационно-коммуникационных технологий и качество результата размещения заказа (степень удовлетворения нужд государства, муниципалитета, общества в целом).
1 В соответствии со ст. 3 Федерального закона № 94-ФЗ (в ред. федеральных законов от 24.07.2007 № 218-ФЗ, от 08.05.2010
№ 83-ФЗ) под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или
бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской
Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков
(в том числе для реализации федеральных целевых программ), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ. Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями,
бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации
(независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.
8 -
2 Говоря об изменениях, необходимо отметить Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) бюджетных учреждений», которым внесены существенные терминологические поправки в отношении определения государственных и муниципальных нужд и соответствующих заказчиков, вступающие в силу с 1 января 2011 г. Были добавлены определения «нужд бюджетных учреждений», «иных заказчиков». Данные изменения не затрагивают по существу предмет статьи, поэтому в ней используются устоявшиеся термины «государственные нужды (закупки, заказчики)», но предполагаются и иные уровни (муниципальный, бюджетных учреждений).
3 Прокьюремент (англ. procurement — приобретение, закупки, материально-техническое снабжение; поставка (оборудования); контракт на поставку) — совокупность действий, методов и приемов, позволяющих максимально обеспечить интересы покупателя — заказчика при проведении закупочной компании на основе конкурентных процедур (торгов в форме конкурса либо аукциона, иных способов). В широком смысле — деятельность в сфере размещения заказов. Принципами прокьюремента являются открытость (прозрачность), равенство, конкуренция, экономичность, эффективность, ответственность, соблюдение процедур.
Сегодня, несмотря на жесткость контроля и мер административной ответственности, вряд ли можно говорить о высоком качестве процесса размещения заказа, о стопроцентном и повсеместном соблюдении установленных процедур. Что касается соответствия действующей российской институциональной модели размещения государственного (муниципального) заказа общепризнанным принципам прокьюремента и положительно зарекомендовавшему себя мировому опыту, специалисты, эксперты в области публичных закупок продолжают спорить о том, насколько оправданно уменьшение роли открытых конкурсных торгов, потеря двухэ-тапного конкурса, отмена содержательных, хотя и более субъективных в оценке квалификационных требований. Предметом отдельного исследования может стать влияние на качество процесса, да и результата размещения заказа так называемых «институциональных ловушек».
Институциональные ловушки — это на первый взгляд логичные правила и нормы, практическая реализация которых приводит к результатам, весьма далеким от ожидаемых либо в силу неэффективности, непродуманности данных формальных правил, либо в силу того, что реальная жизнь оказывается гораздо богаче и многограннее: формальные правила дополняются неформальными, но весьма устойчивыми и живучими практиками, такими как ценовой сговор, антиконкурентные и коррупционные соглашения, откаты, субъективизм. Подобной «ловушкой» стал «молоточный» аукцион; пока не знаем, на чем нас «поймает» аукцион в электронной форме, но некоторые данные проводимого мониторинга настораживают. Так, по результатам работы трех пилотных электронных торговых площадок (ЭТП), большая часть контрактов заключается с единственным поставщиков по результатам несостоявшихся аукционов (в среднем аукцион состоялся лишь в 19 % случаев), что снижает экономию средств и увеличивает риски неисполнения контрактных обязательств [2, с. 29—34].
Необходимо отметить, что существенным критерием качества процесса размещения заказа является степень гармонизации интересов субъектов рынка государственных и муниципальных закупок — заказчиков и участников размещения заказа (поставщиков, исполнителей, подрядчиков) и характер взаимодействия сторон в ходе проведения закупочных процедур, заключения и исполнения контрактов. Растущее количество жалоб участников размещения заказа в рамках административных процедур обжалования (см. таблицу), в том числе жалоб на операторов электронных площадок, по-
пытки неформального урегулирования споров в связи с неисполнением, несвоевременным либо недобросовестным исполнением контрактов (как в результате выбора недобросовестных поставщиков, так и вследствие некомпетентных действий заказчика), а также расширяющаяся судебная (арбитражная) практика свидетельствуют о наличии серьезных проблем в достижении качества процесса размещения заказа и не могут не сказаться на достижении конечного результата.
Не следует считать, что качество процесса всецело определяет, обусловливает качество результата размещения заказа: можно провести процедуры размещения заказа, в том числе и электронный аукцион, в полном соответствии с установленными правилами и заключить контракт, однако цель — обеспечение государственных (муниципальных) нужд — не будет достигнута.
Каковы причины подобной ситуации?
Во-первых, это прямые срывы исполнения контракта неквалифицированными либо недобросовестными поставщиками (исполнителями, подрядчиками). На риск неисполнения контракта поставщиком, с которым будет заключен контракт, указывают большинство заказчиков — 84 % [3, с. 79]. Следует напомнить, что в соответствии с законодательством исполнение контракта — это самостоятельный процесс (этап), формально не относящийся к процессу размещения заказа, которое завершается подписанием контракта. В современной российской практике нередки случаи расторжения контрактов, в том числе в судебном порядке, по причине невыполнения условий контракта о характеристиках поставляемых товаров (выполняемых работ), сроках поставки, гарантийных обязательствах. В конечном итоге это приводит не только к дополнительным расходам средств бюджетной системы, но и к неудовлетворению потребностей государства либо муниципального сообщества.
Заказчики оказываются незащищенными от неквалифицированных и недобросовестных поставщиков в силу известных особенностей действующего законодательства: в качестве приоритета оно определяет максимально широкий допуск к участию в торгах, в том числе электронных. Однако при этом в большинстве случаев заказчик не имеет возможности оценить квалификацию поставщика (подрядчика, исполнителя)4, являющуюся сущест-
4 Под квалификацией понимается совокупность характеристик, определяющих способность поставщика (подрядчика, исполнителя) выполнить условия контракта: общий опыт работы в данной сфере, производственные и кадровые возможности, финансовое состояние, репутация.
венной предпосылкой качественного исполнения контракта. Проведение аукционов в электронной форме не меняет ситуацию; более того, решение об аккредитации будущих участников электронных торгов на основании рассмотрения представленных ими в соответствии со ст. 11 Федерального закона № 94-ФЗ документов и сведений принимает не заказчик, а оператор электронной площадки. При этом, как сказано в ч. 12 ст. 41.3, в случае внесения изменений либо обновления данных документов и сведений оператор ЭТП не осуществляет проверку достоверности информации, содержащейся в новых документах и сведениях, а также внесенных в них изменений на соответствие требованиям, установленным законодательством РФ.
В итоге возникает известная в экономической теории проблема асимметрии информации. Ее суть в том, что в связи с неравномерным распределением информации между покупателями и продавцами сделки, которые были бы оптимальными при наличии полной информации (или хотя бы в условиях симметричного распределения неполной информации), становятся невозможными либо неэффективными для одной из сторон (в нашем случае для заказчика). Основная причина в том, что продавец в отличие от покупателя неизбежно обладает более полным объемом знаний как о предлагаемой продукции, так и о своих возможностях выполнить условия ее поставки, и это позволяет ему пытаться получить заведомо завышенную цену за ресурс пониженного качества при явно недостаточных квалификационных характеристиках.
Защитники концепций, заложенных в Федеральном законе № 94-ФЗ, считают, что возврат квалификационных требований к поставщикам повлечет за собой нарушение принципа равного доступа на рынок государственного (муниципального) заказа и увеличение риска коррупции. Между тем в государственных закупках большинства стран реализуемая ранее концепция «Ценности за деньги» (Value for Money) меняется на концепцию «Социально ответственный прокьюремент» (Social Procurement), подразумевающую государственные инвестиции только в определенных (т. е. квалифицированных) поставщиков по принципу «покупать лучшее у лучших или равных» [7, с. 2]. Такой подход особенно важен при закупках так называемой «сложной» продукции — НИОКР, комплектного оборудования, сложных компьютерных систем. Допуск на рынок государственных и муниципальных закупок недобросовестных поставщиков и использование ими различных вариантов стратегий предконтрактного оппортунистического поведения
10 -
(следования своему интересу неблаговидными средствами) зачастую приводят к выигрышу недобросовестных участников рынка, сводя на нет идею открытой эффективной конкуренции. Речь идет, например, о стратегии демпинга на этапе проведения торгов на поставку оборудования с последующим предложением совместимых расходных материалов и запчастей по завышенным ценам; стратегии демпинга в целях получения отступных за отказ от подписания контракта в пользу следующего участника, предложившего минимальную вслед за победителем, но при этом экономически обоснованную цену контракта. Достаточно массовой стала практика антиконкурентного сговора участников торгов в форме аукциона, направленного на неснижение цен, а также подача необоснованных жалоб на действия заказчика в целях затягивания либо срыва процедур торгов.
Во-вторых, удовлетворению потребностей общества и государства препятствует некачественное исполнение условий контракта (примерно 30 % заказчиков считают серьезной проблемой поставку товаров ненадлежащего качества, не соответствующих четко прописанным требованиям). Уклонение поставщика-победителя от точного соблюдения условий контракта определяют как постконтрактное оппортунистическое поведение, издержки которого для заказчика, как и издержки прямого срыва исполнения контракта, могут быть достаточно велики и не компенсируются в полной мере штрафами, неустойками, механизмами обеспечения исполнения контрактных обязательств: неполучение вовремя ресурсов требуемого качества, увеличение последующих эксплуатационных расходов и т. п. Наиболее часто возникают проблемы с качеством исполнения контрактов на выполнение проектно-изыскательских работ, работ по строительству, капитальному и текущему ремонту зданий и сооружений, строительству и ремонту дорог. В условиях отмены лицензирования данных видов работ и перехода на контроль со стороны саморегулируемых организаций (при этом для участника размещения заказа свидетельство о допуске СРО требуется отнюдь не во всех случаях) 5 некачественное исполнение контрактов на данные
5 Допуск СРО требуется в случае, если планируемый к строительству объект относится к «капитальным» и требуется разрешение на его строительство, а также по работам, входящим в Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержденный приказом Минрегиона России от 30.12.2009 № 624.
виды работ влечет последующее увеличение расходов как на выполнение строительно-монтажных работ, так и на эксплуатацию и обслуживание объектов. Немало вопросов вызывают итоги закупок лекарственных средств и высокотехнологичного медицинского оборудования, 1Т-продукции, НИР и НИОКР, профессиональных услуг.
Одним из подходов к решению проблемы согласования потребностей заказчика и предложений поставщиков при размещении заказа на «простые» стандартные аукционные товары, облегчающих определение победителя и контроль за исполнением контракта, является «бинарный принцип», используемый при проведении открытого аукциона в электронной форме. Суть его в следующем: в случае если заказчик установил в документации электронного аукциона на закупку товаров товарный знак, то участник размещения заказа, предложивший в заявке такой же товарный знак, не должен описывать технические характеристики товара; ему достаточно подтвердить свое согласие. Если же участник предлагает товар другого товарного знака, являющийся эквивалентом требованиям заказчика в соответствии с показателями эквивалентности, установленными в документации, участник в первой части заявки должен указать по требованию заказчика (обязательно установленному в документации) как предлагаемый товарный знак, так и его характеристики (ч. 4 ст. 41.8 в ред. Федерального закона от 27.07.2010 № 240-ФЗ). Аналогично -если при размещении заказа на выполнение работ (оказание услуг) в ходе выполнения работ (услуг) используются товары, имеющие товарные знаки.
В-третьих, причиной недостижения качества результата размещения заказа являются специфические особенности некоторых рынков и несовершенство законодательства, не позволяющего учесть эту специфику (попытка осуществить «сложные» закупки посредством «простых» жестко регламентируемых процедур). Если для простой стандартной продукции в документации по торгам (в техническом задании) и в тексте контракта могут быть установлены четкие и однозначно интерпретируемые технические требования и функциональные свойства, то для целого ряда технически сложных товаров, работ и в особенности неосязаемых, одновременных в производстве и потреблении услуг возникает проблема невозможности точного описания ожидаемого результата и критериев определения качества данного результата. Оно может быть оценено только при приемке заказа либо в процессе его использования (эксплуатации), или же в процессе оказания и одновременного потребления услуги.
Проблемы, связанные с определением качества закупаемых ресурсов и фиксацией желаемых характеристик и свойств в техническом задании, также отмечаются самими заказчиками. По результатам опроса представителей профессионального сообщества, на вопрос о том, с какими основными проблемами сталкиваются заказчики в процессе исполнения заказа, 80 % респондентов отметили проблему поставки благ ненадлежащего качества, формально удовлетворяющих требованиям технического задания [4, с. 56].
Вопрос определения и подтверждения качества благ находит отражение в экономической теории: разработана классификация благ (ресурсов) с точки зрения легкости измерения качественных характеристик блага и степени риска получения недоброкачественного блага [8, с. 233-234]:
1) инспекционные блага. К ним относятся ресурсы, качественные характеристики которых можно установить до заключения контакта и зафиксировать в контракте формальным образом в виде технических требований и спецификаций (расходные материалы - бумага, пишущие принадлежности и т. д.; стандартизованные стройматериалы — песок, цемент и т. д.). Качество подобных товаров легко определяется в момент поставки;
2) экспериментальные блага. Их качественные характеристики можно установить лишь после заключения контракта и поставки блага - в процессе использования, эксплуатации. В этом случае заказчик сталкивается с рисками неопределенности, отсутствия достоверной информации о качестве блага. Неопределенность может быть снижена на основе информации (сигналов) о качестве блага, получаемых от третьих лиц (иных пользователей, экспертов) либо специально созданных институтов, позволяющих достоверно определить качество ресурса (институты сертификации, декларирования соответствия, лицензирования). В качестве примеров можно назвать продукты питания, только попробовав которые, можно установить их вкусовые качества, а также ИТ-продукцию - комплектующие для периферийного оборудования (картриджи, тонеры и пр.), так как они не подлежат обязательной сертификации и, как правило, для них отсутствуют четкие технические характеристики. Зачастую поставляемые восстановленные или собранные кустарным способом картриджи (с качеством на порядок хуже оригинала) формально полностью отвечают требованию «в употреблении не был»; в дальнейшем низкое качество закупаемых комплектующих приводит не только к сбоям в работе, но и к полному выходу из строя дорогостоящего ИТ-оборудования;
- 11
3) доверительные блага. Их качество не может быть определено ни до, ни после реализации контракта; оно является относительным, т. е. не существует универсальной и однозначно воспринимаемой системы критериев оценки качества; соответственно, оно по-разному оценивается различными экономическими агентами (пример — образовательные услуги). В подобном случае заказчик, будучи уверен в неудовлетворительном качестве поставленного блага, не всегда сможет доказать это в суде (неверифицируемость качества).
В-четвертых, недостижение качества результата (максимизации степени удовлетворения потребностей государства и общества) может вытекать из причин несколько иного свойства, а именно злоупотреблений со стороны заказчиков, их недобросовестности либо некомпетентности. Немало примеров размещения заказов на ресурсы, технические характеристики и функциональные свойства которых явно не соответствуют тем функциям, для обеспечения которых создана данная бюджетная организация — заказчик, либо реальным потребностям получателей оказываемых ею государственных (муниципальных) услуг. Так, в условиях жестких бюджетных ограничений отнюдь не всегда оправдано приобретение организациями — бюджетополучателями различных уровней (как государственного, так и регионального и муниципального) автомобилей-иномарок самых престижных комплектаций и иных товаров не столько функциональной, сколько имиджевой (статусной) направленности, даже если они закупаются за счет внебюджетных источников. Вместе с тем подобные действия не влекут за собой административной ответственности заказчика: дело в том, что в рамках законодательства о размещении заказа, в первую очередь Федерального закона № 94-ФЗ, решается проблема «как закупать»: установленными способами и процедурами жестко регламентируются действия государственного заказчика на этапе размещения заказа. Однако предшествующий этап (процесс) единого закупочного цикла — планирование и формирование заказа, в рамках которого решается проблема «что закупать», практически не нормирован, равно как и последующий процесс исполнения заказа и управления созданными активами.
В этой связи следует остановиться еще на одной серьезной проблеме этапа планирования и формирования заказа, а именно на проблеме определения и обоснования начальных (максимальных) цен закупаемых ресурсов. По данным СМИ, за период действия Федерального закона №
12 -
94-ФЗ достигнута экономия (сокращение расходов бюджетных средств) более 500 млрд руб. Этот показатель определяется вычитанием общей стоимости заключенных контрактов из общей суммы всех объявленных начальных цен контрактов. Вместе с тем в подавляющем большинстве случаев величины объявляемых начальных цен никогда и никем не контролировались (они могли быть ограничены только рамками утвержденных лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований на конкретные цели). Возникает вопрос, насколько реальна эта экономия, или же она в значительной степени носит виртуальный характер и строится на искусственном завышении стартовых цен, тогда как фактическое заключение контрактов осуществляется по ценам выше или, во всяком случае, не ниже среднерыночных? Наличие проблемы обоснованности начальных (максимальных) цен контрактов и «качества» экономии подтверждается некоторыми данными о проведении аукционов в электронной форме. Так, в специализированной периодике приводится ряд примеров размещения государственных и муниципальных заказов на электронных площадках с достижением относительной экономии бюджетных средств (определяемой как отношение цены победителя к начальной цене контракта) — от 39 до 83 % (в среднем свыше 55 %) [5, с. 46—48]. Однако является ли этот результат следствием увеличения конкуренции в ходе проведения электронных аукционов либо подтверждением фактов отсутствия системного мониторинга цен и «перемещения» проблемы неэффективного использования бюджетных средств из сферы размещения заказа в сферу его планирования и формирования, когда определяются и обосновываются потребности, характеристики и цены закупаемых ресурсов, объемы и спецификация сделки?
В Послании Президента РФ Д. А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 30 ноября 2010 г. отмечалось, что нецелевые расходы в сфере государственных закупок, в том числе воровство, откаты, составляют не менее 1 трлн руб. (сопоставимо с масштабами еще только ожидаемой экономии), что диктует необходимость разработки новой, более продуманной и современной редакции закона о госзакупках. Однако необходимо понимать, что никакой самый прогрессивный закон либо механизм (в частности, аукцион в электронной форме) не приведет к качеству процесса и результата, если исполнители некомпетентны, немотивированны, склонны к неформальным практикам отрицательного свойства и при этом не чувствуют неотвратимости контроля и ответс-
твенности, а участники неквалифицированны, недобросовестны и склонны к оппортунистическому поведению.
Каковы контуры оптимизации действующей институциональной модели размещения заказов для государственных и муниципальных нужд? Основная идея в том, что на уровне нормативно-правового регулирования и практики оперативного и стратегического управления государственными закупками необходимо учитывать тот факт, что в проблеме обеспечения государственных нужд неразрывно сосуществуют три основных процесса - формирование заказа; размещение заказа; исполнение заказа и управление приобретенными (созданными) активами. Становится очевидной необходимость формирования механизма, увязывающего воедино данные процессы и подчиняющего мероприятия, действия и процедуры, осуществляемые на соответствующих этапах закупочного цикла, достижению общей цели — обеспечения государственных нужд, а также аналогичных «включенных» механизмов государственного регионального и муниципального уровней. В качестве такого механизма предлагается федеральная контрактная система (ФКС) — совокупность процедур и правил, организационно-функциональной структуры, необходимых инфраструктурных элементов и информационно-коммуникативной среды, обеспечивающих регулирование и развитие сферы обеспечения государственных нужд (государственного заказа) как единого технологического цикла прогнозирования и планирования государственных потребностей; формирования и размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг; исполнения и мониторинга государственных контрактов; администрирования созданными активами в постконтрактный период (см. рисунок).
Федеральная контрактная система должна обеспечивать удовлетворение потребностей государства в ресурсах необходимого качества; эффективное расходование бюджетных средств; надежное управление экономи-
ческими и технологическими рисками, возникающими на различных стадиях закупочного цикла; существенное снижение риска возникновения коррупции. Это масштабный проект, сопоставимый с формированием электронного правительства и в конечном итоге интегрированный в систему электронного правительства: наряду с подсистемами «услуги для населения» и «услуги для бизнеса» необходимо создать подсистему «услуги для государственных органов и муниципалитетов», в рамках которой государственные и муниципальные заказчики смогут получить данные мониторинга ценовой информации, методические рекомендации по формированию технических требований к стандартным товарам, по планированию заказа на поставку технически сложной продукции и т. д.
Современные условия характеризуются не только увеличением общего объема средств бюджетной системы РФ, выделяемых и расходуемых на приобретение ресурсов для государственных (муниципальных) нужд, но и усложнением материально-вещественной структуры потребностей государства, нарастающим многообразием видов, свойств и характеристик закупаемых ресурсов, увеличением их высокотехнологичной, инвестиционной и инновационной составляющей вследствие осуществляемых в последние годы приоритетных национальных проектов, иных масштабных проектов и долгосрочных программ. Данное положение определяет значимость обеспечения качества размещения заказа для реализации задач инновационного развития и модернизации российской экономики.
Этапы (процессы) закупочного цикла
Планирование и формирование заказа
Что закупать и по какой цене?
Размещение заказа
Как закупать?
(регламентировано Законом № 94-ФЗ)
Исполнение заказа (реализация контракта)
Управление приобретенными (созданными) активами
Кому и как управлять исполнением контракта?
Кому и как управлять, как оценивать эффективность?
ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА
Этапы закупочного цикла, регулируемые в рамках федеральной контрактной системы
Список литературы
1. Андреева М. А. Размещение заказов путем проведения аукционов в электронной форме — эффективный способ экономии бюджетных средств // Госзакупки. ру. 2010. № 3. С. 44—48.
2. Евраев М. Я. Электронные аукционы в госзаказе становятся сегодняшним днем страны // Госзакупки. ру. 2010.
3. Кузнецова И. В., Богорад, Е. Л., Бурков А. В., ГладковаЕ. Г., ЕременкоН. В. Анализ практики проведения открытых аукционов в электронной форме — стартовая точка // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. 2010. № 21. С. 18-35.
4. Кузнецова И. В. Из песни слова не выкинуть...Или о чем было слово?! // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. 2009. № 17. С. 2.
5. Кузьминов Я. И., Бендукидзе К. А., Юдкевич М. М. Курс институциональной экономики: институты, сети, трансакционные издержки, контракты. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006.
6. О размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ. URL: http //www/economy. gov. га.
7. ПодколзинаЕ. А., БальсевичА. А. Реализация государственных контрактов: теория, проблемы, иллюстрации // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. 2009. № 17. С. 76—83.
8. Юдкевич М. М, Пивоварова С. Г. Классификация благ и выбор оптимальной процедуры в системе государственных закупок // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. 2009. № 18. С. 54-61.
