CC BY
43
Вестник Института экономики Российской академии наук
5/2012
И. СМОТРИЦКАЯ
доктор экономических наук, заведующая сектором Института экономики РАН
ГОСУДАРСТВЕННАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА: СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ЦЕЛИ И ПРИОРИТЕТЫ РАЗВИТИЯ1
Статья посвящена стратегии развития государственной контрактной системы в российской экономике. Рассматриваются методологические и институциональные подходы к формированию контрактного института закупок как системы обеспечения общественных нужд. Особое внимание уделено стратегическим целям и задачам современной реформы в сфере государственных закупок. Анализируются ключевые проблемы создания федеральной контрактной системы, предлагаются принципы ее формирования и механизмы развития.
Ключевые слова; государственные закупки, общественные нужды, контрактная система, эффективность закупок, инновационная активность, стратегия развития, общественный контроль.
В настоящее время модернизация сферы государственных закупок, создание федеральной контрактной системы стало одной из самых дискуссионных и получивших «антикоррупционную» окраску темой. Однако за рамками дискуссии остался главный вопрос - о роли и стратегических целях развития института государственных закупок в российской экономике. Что мы хотим создать «сервисный институт или систему обеспечения общественных нужд»?2
Вместе с тем никакие реформы в отсутствие «идеологии» развития государственной контрактной системы не будут эффективны - можно скопировать лучшие образцы моделей госзакупок, но содержание останется прежним. Следует определить роль и масштабы задач системы закупок, механизмы взаимодействия и полномочия для регулирования тех или иных сфер экономики и общества.
1 Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ (проект № 12-02-00427 8 120200 004270).
2 Степашин С. Выступление на «круглом столе» «Институциональные проблемы становления федеральной контрактной системы в Российской Федерации». Москва, Счетная палата РФ. 4 июля 2012.
Для этого необходим институциональный переход от понятия «закупки для государственных нужд» к понятию «закупки для общественных нужд». Здесь возникает очень тонкая, но значимая грань социально-экономического понимания сущности возникающих отношений, потому что государство не может рассматриваться как некий экономический субъект, имеющий собственные нужды, отличные от потребностей общества. По существу размещение государственных заказов на поставки товаров, работ, услуг для обеспечения обороноспособности, экономической безопасности, развития здравоохранения и образования необходимо не для нужд государства как института, а в интересах всего общества, для которого и организуется выполнение государственных функций, производство соответствующих товаров и услуг. В этой связи эффективность государственных закупок является одним из важнейших индикаторов эффективности государственного управления в целом.
Используемое в российской экономике понятие «государственные закупки» в первую очередь обозначает субъект закупочной деятельности - государство (в широком смысле, включая все государственные и муниципальные органы), которое определяет условия, процедурные и правовые особенности закупок. По своей социально-экономической сущности закупки на федеральном, региональном и муниципальном уровнях направлены на решение общей задачи удовлетворения общественных потребностей, в связи с чем они осуществляются на общей законодательной основе.
За последние пять лет объем государственных закупок имеет устойчивую тенденцию к росту (табл. 1), в 2011 г. он достиг 6 трлн руб., что составило свыше 50% расходной части федерального бюджета.
Развитие системы государственных закупок представляет собой процесс постоянного совершенствования и адаптации к реализации страте-
Таблица 1
Динамика закупок для государственных нужд РФ в 2005-2011 гг., в текущих ценах, млрд руб.
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Федеральный бюджет (расходы) 3514 4281 5987 7571 9660 10 117 10 926
ВВП 21 610 26 917 33 248 41 277 38 786 44 939 54 585
Государственные закупки 1092 1713 2968 3300 4000 5000 6000
Объем закупок, в % к расходам бюджета 31,1 40,0 49,6 49,0 41,4 49,4 54,9
Объем закупок, в % к ВВП 5,0 6,4 8,9 7,9 10,3 11,1 11,0
Источник; Показатели рассчитаны автором на основании данных Росстата и Минэкономразвития РФ.
гических задач, стоящих перед национальной экономикой. В высокоразвитых странах институт закупок формировался в течение длительного периода, например, в США - это более ста лет. В российской экономике система государственных закупок прошла несколько этапов реформирования и претерпела существенные изменения: от отсутствия полноценной нормативно-правовой базы и полной разбалансированности в период «перестройки», через становление на основе принятия ряда законодательных актов, регулирующих как общие принципы, так и особенности закупок определенной номенклатуры товаров, работ, услуг, к модернизации системы в настоящее время.
Современная система государственных закупок базируется на Законе № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. Данным Законом были заложены институциональные основы формирования единого экономического и информационного пространства закупок, прозрачных рыночных процедур размещения заказов, механизма контроля над исполнением закона и административного рассмотрения жалоб.
С 1 января 2011 г. начал работать общероссийский портал государственных закупок, на котором размещается вся информациях обо всех заказах в стране, в том числе на региональном и муниципальном уровнях. Несомненно, что это огромный прорыв в информационной открытости и прозрачности закупок, борьбе с коррупцией, улучшении организации и качества размещения заказов в целом. В настоящее время на 5 электронных площадках для проведения электронных торгов зарегистрировалось более 50 тыс. предпринимателей, что означает развитие конкурентной среды в сфере госзакупок, и как следствие, создание условий для значительной экономии бюджетных средств.
Однако анализ правоприменительной практики в сфере государственных закупок позволяет выделять ряд ключевых проблем действующего законодательства. В их числе: сложность применения регулирующих норм в связи с постоянной доработкой и изменением законодательства; «процедурный» характер реформы, так как она направлена на регламентацию практически только одного этапа (размещения заказов) общего процесса обеспечения государственных нужд. Формируемая нормативная модель, по сути, ориентирована на закупку товаров массового и серийного производства, стандартизированных работ и услуг. Принятие законодательства, имеющее, в первую очередь, антикоррупционную направленность, привело к тому, что упор был сделан на ужесточение контроля и значительное упрощение методов осуществления закупок в ущерб квалификационному фактору.
Не решили ряд ключевых проблем, имеющих принципиальное значение для повышения эффективности государственных закупок, и оче-
редные поправки, внесенные в Закон № 94-ФЗ в 2011 г. (поправки в этот закон вносились более 25 раз).
В настоящее время, по сути, отсутствует экономическое обоснование объема государственных закупок и, соответственно финансовых затрат по государственным публичным обязательствам3. В полной мере нормативно не обеспечен процесс планирования государственных закупок, отсутствует обоснованная регламентация норм потребности в товарах, работах, услугах. На стадии планирования государственных закупок действует бюджетное законодательство, однако слабая увязка бюджетного процесса и процесса планирования государственных закупок приводит к системным срывам в реализации государственных контрактов. Действующая бюджетная классификация в части закупок для государственных нужд нетранспарентна и не позволяет получить обобщенные данные о совокупном спросе на товары, работы, услуги.
Чрезвычайно остро стоит проблема единой нормативной модели государственного контракта (на основе твердой фиксированной цены контракта) и методики определения экономически обоснованной начальной цены контракта. В современных экономических условиях при непрогнозируемой инфляции, недостатке ликвидных денежных средств у предприятий заключать контракты по твердой фиксированной цене (даже с учетом дефлятора) на длительный период означает закладывать высокий риск невыполнения контрактов.
Так, представители оборонной промышленности неисполнение государственного оборонного заказа в 2011 г. объясняли несвоевременным заключением контрактов с государственным заказчиком (Министерством обороны РФ), как правило, по причине сложностей при согласовании цены контракта.
Например, именно «ценовая война» между военным ведомством и Объединенной авиастроительной корпорацией (ОАК) привела к срыву заключения контрактов на покупку корабельных истребителей и учебнобоевых самолетов для ВВС на МАКСе в августе 2011 г. Из-за незаключенных контрактов в рамках ГОЗ-2011 (речь идет о 13 контрактах на сумму около 40 млрд руб.) под угрозой остановки оказались входящие в судостроительную корпорацию (ОСК) предприятия «Севмаш», «Звездочка» и «Адмиралтейские верфи». Основная причина разногласий судостроителей и МО РФ - цена поставок оборонной продукции. Для решения вопроса правительством была сформирована межведомственная комиссия, и, в конце
3 Исключение составляет государственный оборонный заказ, планирование и реализация которого регламентируется Государственной программой вооружения России на период 2011-2020 гг. На ее обеспечение будет направлена беспрецедентная сумма -почти 20 триллн руб. Основная задача состоит в достижении доли современного оружия и современной техники в войсках до уровня не менее 70%.
концов, профильное министерство согласилось пересмотреть формулу цены военной продукции. Цена на оборонную продукцию была увязана с колебаниями цен на комплектующие, и соответственно должна варьироваться исходя из изменения цены комплектующих4.
В текущем (2012 г.) Минобороны и представители ОПК в установленные сроки вновь не уложились: на начало мая более трети гособоронзаказа еще не было размещено - как правило, это новые проекты, и вновь возникли сложности с согласованием цены контракта5.
Особого внимания заслуживает проблема закупок инновационной продукции. Действующая законодательная база не учитывает специфику организации закупок инновационной продукции (и в целом технически сложной продукции), для которых критерий минимальной цены контракта экономически нецелесообразен. Не разработаны стандарты и собственно параметры оценки инновационного качества продукции (товаров, работ, услуг), система необходимых преференций для инновационной продукции.
При этом в сфере государственных закупок отсутствует оценка эффективности закупок. Вместо понятия эффективности закупок используется понятие экономичности как разницы между начальной и окончательной ценой государственного контракта.
Таким образом, существующая система государственных закупок не отвечает современным вызовам, которые стоят перед российской экономикой. Необходима качественная трансформации системы, в основе которой должно лежать развитие контрактной экономики закупок, что предусматривает два ключевых направления реформы.
Первое направление - это реформа системы закупок субъектов государственного сектора экономики, в том числе компаний с государственным участием, государственных корпораций и естественных монополий, предприятий ЖКХ т.д. С вступлением с 1 января в силу закона о закупках субъектами госсектора (Закон от 17 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц») вводится обязанность соблюдения информационной открытости и прозрачности данных закупок, стандартизации правил проведения торгов и выбора победителей. По данным Минэкономразвития РФ, объем закупок государственных компаний и естественных монополий выше, чем объем закупок для государственных нужд, он составляет порядка 7 трлн руб.6. Это - огромный спрос и потенциал для стимули-
4 РБК daily. 29 августа 2011.
5 Ведомости. 11 мая 2012.
6 Выступление Набиуллиной Э. на конференции «Применимость и использование Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» 1.11.2011, режим доступа: http//www.economy.gov.ru
рования развития экономики. Однако в настоящее время практика большинства компаний носит нерыночный характер, и только некоторые госкомпании построили прозрачные и эффективные системы закупок.
Например, в корпорации Росатом существует утвержденные стандарты проведения закупочных процедур, создан специальный департамент методологии и организации закупок, отвечающий за организацию торгов и конкурсов в этой сфере. В результате по итогам 2010 г. при общем объеме закупок в рамках открытых конкурсных процедур в размере 100 млрд руб., экономия за счет конкурсного размещения заказа составила 13 млрд руб.7.
Второе направление - собственно реформа сферы закупок для государственных нужд на основе перехода к федеральной контрактной системе (ФКС) и упразднения действующего закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г., являющегося в настоящее время основным нормативным регулятором в данной сфере. Внесенный правительством на рассмотрение в Государственную Думу законопроект8 о федеральной контрактной системе (ФКС) включает совокупность норм и правил, регулирующих государственную закупку как единый цикл, состоящий из следующих ключевых этапов: прогнозирование поставок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; формирование планов обеспечения государственных (муниципальных) нужд; размещение заказов на поставку товаров, работ, услуг и заключение контрактов; исполнение и мониторинг государственных контрактов.
Концепция развития ФКС предусматривает расширение способов закупки, разрешение на аукционах и конкурсах запрещенной сейчас предквалификации, добавление двухэтапных закрытых конкурсов и введение такой процедуры размещения государственного заказа, как «конкурентные переговоры».
В перечень предусматриваемых и нормативно закрепляемых функций федеральной контрактной системы входят:
- планирование обеспечения государственных нужд (формирование прогноза и плана обеспечения федеральных государственных нужд);
- ведение библиотеки типовых контрактов;
- обоснование начальных цен государственных контрактов;
- размещение государственного заказа;
- управление исполнением государственных контрактов;
- мониторинг государственных контрактов;
7 http://www.rosatom.ru.
8 Проект Федерального Закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг» №68702-6 одобрен в первом чтении Государственной Думой 20 июня 2012 г.
- оценка эффективности исполнения государственных контрактов;
- обобщение и распространение лучшего опыта формирования, размещения и исполнения государственного заказа.
В целом в основу формирования и развития Федеральной контрактной системы положены такие принципы, как открытость (прозрачность) и конкуренция в ФКС, профессионализм заказчика, единство федеральной контрактной системы, ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность расходования бюджетных средств.
Наиболее сложный и дискуссионный вопрос создания государственной контрактной системы на современном этапе - это, безусловно, выбор стратегических приоритетов развития и механизмов реализации модели ФКС.
По нашему мнению, можно предложить три ключевых принципа развития ФКС, которые помогут закрепить позиции федеральной контрактной системы, повысить качество и эффективность закупок это: реалистичные ожидания, эффективность и инновационная активность.
Реалистичные ожидания
Нынешний этап реформирования системы государственных закупок имеет много «узких мест», которые не позволят в сжатые сроки достигнуть существенных результатов. Требуется экспертная оценка и формирование пакета существующих проблем, классифицированных по приоритетности значения и уровню сложности, разработка «дорожной карты» создания ФКС. То есть речь идет о реалистичном планировании развития ФКС во взаимоувязке с государственной экономической и бюджетной политикой. В результате должен быть предложен комплекс мер для оптимизации системы конвертации бюджетных ресурсов в реально востребованные государством (в лице его исполнительных органов) товары, работы, услуги для обеспечения общественных нужд. Пока же, к сожалению, действующая бюджетная классификация в части закупок нетранспарентна и не позволяет получить обобщенные данные о совокупном спросе на соответствующие товары, работы, услуги, а слабая увязка бюджетного процесса и процесса планирования государственных (общественных) закупок приводит к системным срывам в реализации государственных контрактов.
Следует также отметить, что общая институциональная и организационная структура государственных закупок не нашла в проекте закона о ФКС полного и четкого определения. Международная практика государственных закупок показывает, что базовый нормативно-правовой документ должен устанавливать как минимум принципы организации и основные функции соответствующих органов, регламентировать их права и обязанности, чтобы обеспечить согласованность и эффективность дея-
тельности ключевых субъектов контрактной системы. У нас же в ходе формирования ФКС вновь может проявиться конфликт интересов, связанный с фундаментальными разногласиями заинтересованных ведомств (Минфин, Минэкономразвития, ФАС) в определении правовой и практической сферы деятельности органов федеральной контрактной системы.
В соответствии с проектом закона в рамках ФКС предусматривается организация контроля за эффективностью применения полученных результатов контрактов, за обоснованностью и эффективностью расходования бюджетных ассигнований в целях своевременного и качественного обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В этой связи возникает необходимость в новом комплексном подходе к оценке эффективности государственных (муниципальных) закупок, расширении критериев оценки эффективности, введении критерия социальной эффективности государственных (муниципальных) контрактов.
Повышение эффективности
В настоящее время острейшей проблемой является эффективность использования общественных финансов, качество производимых государственных услуг. Существующая институциональная модель государственного регулирования системы закупок не обеспечивает на практике воспроизводство нужных экономических и социальных эффектов. Оценка системы закупок, ориентированная только на технологический результат через показатели количества аукционов, конкурсов и на показатель экономии (как разницы между начальной и окончательной ценой контракта), выступает источником квазиэффективности и роста институциональной ренты коррупционеров.
Необходимо раскрыть комплексный характер понятия «эффективность» общественных закупок, которое должно включать в себя результативность, экономичность и внешнюю (социальную) эффективность системы закупок. Для понимания сущности социальных эффектов в контексте производства бюджетных услуг следует ввести дефиницию «социальный эффект бюджетной услуги», соответствующие критерии и индексы оценки.
Как уже отмечалось ранее, проблема повышения эффективности общественных закупок непосредственно связана и с проблемой единой нормативной модели государственного контракта (на основе твердой фиксированной цены контракта) и методики определения экономически обоснованной начальной цены контракта9. Принцип начальной (макси-
9 Принцип начальной (максимальной) цены при заключении государственных контрактов взят из практики обратных аукционов, где раскрывается начальная, она же
мальной) цены контракта не соответствует международной практике государственных закупок и, как справедливо отмечают международные эксперты, «накладывает непомерное бремя на государство, которое должно убедиться в том, что максимальная цена установлена правильно, особенно с учетом того, что государство, как правило, находится в невыгодном положении с точки зрения такой информации. Это также лишает государство выгод от сильной конкуренции и подвергает риску непредвиденных последствий»10.
Цена государственного контракта должна базироваться на принципе сбалансированности интересов заказчиков и исполнителей. В этом случае государственный контракт (особенно долгосрочные контракты в рамках ГОЗ) будет обеспечивать достаточный уровень рентабельности производства, позволяющий провести модернизацию и обеспечить долгосрочные научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. С другой стороны, цены исполнителей (подрядчиков) на товары, работы, услуги должны быть обоснованы, а структура этих цен должна быть понятна государственному заказчику.
Стимулирование инновационной активности
Именно внутренний спрос является мотором российской экономики, поэтому государство, выступая в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, должно использовать государственный спрос как инструмент стимулирования инновационного развития. Мировой опыт свидетельствует о том, что государственный заказ (в первую очередь оборонный), при наличии стимулов для трансферта разрабатываемых технологий, выступает в качестве одного из эффективных инструментов инновационного обновления экономики.
Однако в настоящее время отсутствует системный подход к организации закупок инновационной и технически сложной продукции. Существующая методология и процедуры проведения конкурсов, основанные на положениях Федерального закона № 94-ФЗ, плохо применимы к конкурсному отбору проектов фундаментальных исследований и научнотехнических разработок, организации закупок сложнейшего высокотехнологичного научного оборудования, для которых критерий минимальной цены контракта является неэффективным. Необходима разработка
максимальная цена, а участники конкурса должны дать более низкую цену, или же торги признаются несостоявшимися. Данная норма вызывала критику при принятии и правоприменении действующего базового закона № 94-ФЗ, однако «перешла» в проект закона о ФКС.
10 Комментарии международных экспертов по проекту Федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг». М.: СП РФ.2012. С. 7.
специализированной нормативной основы, регламентирующей особые условия и преференции для закупок инновационной продукции как отдельной категории товаров (работ, услуг). Для увеличения инновационной составляющей в государственных закупках следует сформировать адекватные институциональные условия и разрешительные механизмы, позволяющие инновационной продукции быть конкурентоспособной.
Вместе с тем для повышения инновационной активности закупок от государства требуется не столько вложение финансовых и административных ресурсов в различные стимулирующие программы и проекты, сколько создание благоприятных условий для запуска механизмов развития инновационного бизнеса и соответственно ликвидация барьеров для роста предложения инновационной продукции на рынке закупок товаров, работ, услуг. Для этого, в первую очередь, остро необходима «ликвидация откатов при использовании государственных денег как на федеральном, так и на региональном уровнях. Мы должны с этим справиться, и это позволит нам сэкономить, по оценкам, как минимум 5%, а возможно, и 10% бюджета - от 1 до 2% ВВП ежегодно»11, что сопоставимо с дефицитом Пенсионного фонда.
В качестве одного из основополагающих инструментов борьбы с коррупцией проектом Закона о ФКС предусматривается формирование института общественного контроля, одной из ключевых функций которого станет обязательное общественное обсуждение формата и стартовой цены государственной закупки. Идея внедрения процедуры мониторинга сверхдорогих контрактов (свыше 1 млрд руб.) до принятия Закона о ФКС была высказана в предвыборной статье В. Путина «О наших экономических задачах»12.
В настоящее время как минимум половина сверхдорогих госзакупок проводится в обход конкурентных процедур. К такому выводу пришли эксперты Национальной ассоциации институтов закупок (НАИЗ), проанализировав госконтракты стоимостью свыше 1 млрд руб. каждый. Общий объем рассмотренных НАИЗ торгов составил 153 млрд руб. (12 закупок с неподведенными итогами на сумму 64,9 млрд руб. и 40 закупок с подведенными итогами на сумму 88,1 млрд руб.). Согласно анализу НАИЗ, лидером по нарушениям стал пункт 2 части 1 статьи 17 135-ФЗ «О защите конкуренции» - создание преимущественных условий участия в торгах. В результате 58% закупок (с начальной стоимостью свыше 1 млрд руб.) по стоимости и 48% количества закупок за период с 22 февраля 2012 г. по 5 марта 2012 г. осуществлялись в условиях отсутствия конкуренции13.
11 Путин В.В. «О паших экономических задачах»// Ведомости. 30.01.2012. С. 15.
12 Там же.
13 РБК daily. 21 марта 2012.
В соответствии с поручением Правительства РФ Министерством экономического развития разработана Концепция общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд руб., основными принципами которой являются открытость и прозрачность. В общественном обсуждении на равных условиях могут принимать участие любые юридические лица, вне зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, любые физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, представители органов государственной власти и местного самоуправления. Все поступившие в ходе Общественного обсуждения замечания и предложения участников общественного обсуждения, ответы заказчиков на поступившие замечания, заключения контрольных органов по размещенным для Общественного обсуждения заказам, протокол подведения итогов Общественного обсуждения должны быть опубликованы для неограниченного доступа на официальном сайте информации о размещении заказов Российской Федерации - zakupki.gov.ru.
Таким образом, идеология современной реформы предусматривает развитие общественного контроля в целях содействия повышению эффективности расходования бюджетных средств, предупреждения, выявления нарушений и информирования заказчиков, надзорного и (или) контрольных органов о выявленных недостатках, негативных фактах и нарушениях.
В результате на рынке государственных (общественных) закупок наряду с государством (заказчиком) и исполнителем государственных контрактов должен появиться третий равноправный субъект - общество (в лице независимых организаций) как конечный потребитель товаров, работ, услуг, обладающий всей полнотой функций, в том числе контроля за экономичностью и результативностью бюджетных расходов.
Создание ФКС в России представляет собой попытку обновления и адаптации государственных закупок к современным глобальным вызовам, стоящим перед нашей страной. Институциональные преобразования в сфере государственных (общественных) закупок должны быть сопряжены с увеличением конкуренции, созданием инвестиционного климата для производства инновационной продукции, повышением социальноэкономической эффективности реализации государственных функций. Однако к модернизации системы государственных закупок должны быть готовы не только власти, но и общество как конечный потребитель товаров (работ, услуг), без активного участия которого проводимая реформа не будет эффективна. Только в этом случае формируемая в настоящее время государственная контрактная система станет не «сервисным институтом», обслуживающим интересы государственных заказчиков и подрядчиков, а системой обеспечения общественных нужд.
