CC BY
166
ЛОГИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЕ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ Аннотация
В статье рассмотрены: логистика государственных закупок и возможности ее применения с региональной системе хозяйствования, закономерности материального потока при организации обеспечения государственных потребностей в товарах (работах и услугах) в нужное время, в нужной форме, требуемого качества и по конкурентной цене, новый закон о госзакупках и перспективы построения логистических систем, нормирование в системе госзакупок, критерии оценки поставщиков, логистический менеджмент госзакупок.
Ключевые слова
Логистика государственных закупок, материальные потоки, пути рационализации госзакупок, логистическая система, реализация принципов логистики в системе госзакупок региона, логистический менеджмент.
V. V. Kushnariov
LOGISTICS OF PUBLIC PROCUREMENT IN THE REGIONAL ECONOMIC SYSTEM Annotation
In this article: logistics procurement and its applicability to the regional economic system, patterns of material flow in the organization needs to ensure public goods (works and services) at the right time in the right form, the required quality and at a competitive price, new law on public procurement and prospects of logistics systems development, rationing in the public procurement system, evaluation criteria of suppliers, logistical management of public procurement.
Keywords
Logistics procurement, material flows, ways to streamline procurement, logistics system, the implementation of the principles of logistics in the area of public procurement, logistics management.
Логистическое обеспечение государственных закупок в регионе — одно из новых научных направлений в теории и практике логистики. Обращаясь к исследованию проблемы логистизации госзакупок в хозяйственной системе региона, целесообразно исходить из теоретических основ общей теории логистики и таких ее областей? как закупочная логистика, государственная логистика.
Логистика государственных закупок — внутренняя подсистема государственной логистики. Этим определяется ее место в общей теории логистики. Как самостоятельная функциональная область логистика государственных закупок изучает закономерности материального потока при организации обеспечения государственных потребностей в товарах (работах и услугах) в нужное время, в нужной форме, требуемого качества и по конкурентной цене. Объектной областью логистики государственных закупок является поток материальных ресурсов и сопровождающие его информационные, финансовые и сервисные потоки.
Порядок проведения государственных закупок в нашей стране определен Гражданским кодексом Российской Федерации. В соответствии со ст. 525 «поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта,.. .а также заключенных в соответствии с ним договоров поставки.» [7].
Государственное потребление материальных ресурсов, товаров и удовлетворение государственных нужд в работах и услугах — одна из форм участия государства в хозяйственной жизни страны. В настоящее время российские ведомства и государственные учреждения ежегодно расходуют более пяти триллионов рублей на приобретение широкого спектра товаров: от канцелярских изделий до элитных машин и сверхсложного оборудования.
Государственные закупки существенно отличаются от традиционной закупочной деятельности по источнику финансирования, размерам заказа (объемам потребления), принципам осуществления. Часто закупки для государственных нужд реализуются в рамках целевых комплексных программ и связаны с решением социально-политических, экологических проблем федерального и регионального уровней.
Большинство принципов и правил проведения государственных закупок в России позаимствованы из мировой практики и нашли отражение в Федеральном законе № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров и выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который был принят 21 июля 2005 г. В этот закон неоднократно вносились изменения и дополнения. Но, как отмечают специалисты, законодательство в этой области далеко от совершенства.
По данным социологических опросов, большинство российских граждан считают существующую ныне систему госзакупок несправедливой и непрозрачной. Половина респондентов, опрошенных ВЦИОМ, отмечают то, что практически все государственные закупки являются коррумпированными [8].
О несовершенстве Закона 94-ФЗ и системы контроля реализации процедуры госзакупок говорят и эксперты Правительства РФ [9]. Среди ключевых проблем в этом направлении выделены:
- недостатки в планировании обеспечения государственных нужд, в том числе неоправданное завышение цен; ненужные или избыточные закупки; льготные условия для «своих»; заказ ранее поставленных товаров;
- нарушения в процедуре размещения заказа, а именно: использование
значительных объемов бюджетных средств коммерческими участниками в формате электронных площадок; неоправданно широкие возможности закупок у единственного источника; работа с неквалифицированными поставщиками и др.;
- коррупция и мошенничество при исполнении государственного контракта, включая возможность невыполнения контракта при приеме; непрозрачность информации
о результатах исполнения контракта; сговор для закрытия контракта в конце года.
Важным условием преодоления негативных тенденций в системе госзакупок может стать внедрение логистических инструментов в управление сложно интегрированными и диверсифицированными объектами государственных закупок. Однако в настоящее время в стране обозначилась такая ситуация, когда «никому не выгодно экономить государственные деньги». По оценкам Председателя Правительства России Д. А. Медведева, около 20 % средств, направляемых на закупки для государственных нужд, разворовывается. Сложилась ситуация, при которой «чиновник получает откат, фирма-посредник — свою комиссию, производитель — заказ на свою продукцию, а прикрывающий их налоговый инспектор — свой процент от сделки. В конечном счете, в убытке остается «абстрактное государство и абстрактные налогоплательщики» [6].
В 2013 г. Государственной Думой принят проект закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В юридическую силу этот закон вступит с 2014 г. [13]. С этого же года в России начинает работать Федеральная контрактная система.
Озабоченность вызывает тот факт, что большинство россиян не знают, что с
1 января 2014 г. вступает в силу новый закон о контрактной системе в сфере госзакупок. С предстоящими изменениями не в полной мере знакомы даже специалисты по госзакупкам. Эксперты при Правительстве РФ отмечают, что ввод в действие нового закона обеспечит существенную экономию бюджетных средств — в размере 1 трлн рублей. Только на повышении обоснованности госзакупок предполагается сэкономить до 500 млрд рублей; на снижении доли несостоявшихся торгов — до 300 млрд рублей. А введение нормирования по основным видам закупок позволит сэкономить до 170 млрд рублей, столько же экономии средств даст активизация конкуренции на проводимых по новым правилам торгах. Еще до вступления в силу нового закона Д. А. Медведев подписал постановление об обязательности раскрытия информации об участниках госзаказа при закупках стоимостью 1 млрд рублей на федеральном уровне и в 100 млн рублей на региональном уровне. «Важно не только заниматься повышением эффективности бюджетных расходов, но и решением других задач, которые так или иначе косвенно или прямо связаны с системой государственных закупок, создавать нормальные условия для малого и среднего бизнеса, поддерживать модернизацию и инновационные продукты» [9].
Анализ изменений в системе госзакупок, связанных с введением нового закона, свидетельствует о внедрении существенных вариаций в проведение тендеров и аукционов, рационализации методов определения конкурентной цены. Новый закон предлагает механизм реализации гражданского и промежуточного контроля (систему обратной связи) процесса госзакупок, нацеленный на результат, а не на абстрактную экономию средств. Сокращение потерь и нерационального использования денежных средств потребовало изменений в реализации процессов госзакупок. В новом законе качественное усовершенствование закупочной деятельности государства предполагает переход от ориентации на цену покупки к ориентации на совокупную стоимость. Это означает внедрение системы учета не только расходов, связанных с закупкой, но и ориентацию на качество и совокупную стоимость эксплуатации товаров. Пока при проведении госзакупок главным критерием была ориентация на низкую закупочную цену. В соответствии с новым порядком придется добиваться снижения общей суммы издержек, даже если это ведет к приобретению материальных ресурсов по более высокой закупочной цене. Если оценка общей суммы затрат не производится, то исключаются возможности использовать значительный потенциал сокращения расходов, не связанных с закупочными ценами.
Обратим внимание на то, что ориентация на совокупные (тотальные) издержки эксплуатации — один из принципов логистической практики. Так, например, при проектировании логистических систем учитывают всю совокупность издержек на материальный поток и связанные с ним информационный, финансовый и сервисный потоки. Эти потоки рассматриваются в рамках логистической системы, что позволяет
говорить о необходимости проектирования логистической системы госзакупок на различных уровнях хозяйствования: макро-, мезо и микроуровнях.
Логистика государственных закупок опирается на принцип системности. Ее отличительной особенностью является стремление оптимизировать функционирование не отдельных элементов, а логистической системы в целом. Заслуживает внимания и принцип логистической координации и интеграции. Для реализации целей государственных закупок необходимо достижение согласованного, интегрального участия всех элементов логистической системы. Качественные характеристики товаров и услуг определяют надежность функционирования каждого элемента логистической системы.
К сожалению, в настоящее время имеют место тенденции, когда чиновник отдает крупные подрядные работы своим родственникам, друзьям или таким подрядчикам, которые получают предоплату, а потом исчезают. Чтобы не допустить этого, по контрактам на сумму более 1 млрд рублей в соответствии с новым законом придется делать общественное заключение. При осуществлении крупных сделок участникам тендеров потребуется раскрывать реальных владельцев компании. В качестве серьезного недостатка ранее действовавшего закона о госзакупках эксперты отмечают перекосы в реализации принципа конкуренции.
Статистические данные свидетельствуют о том, что в более чем 80 % тендеров победитель получает заказ по стартовой цене. Это происходит тогда, когда в тендере участвует всего один участник или когда победитель попросту договорился со своими конкурентами. Кроме того, в новом законе о госзакупках заложена идея об ограничении средств на покупку элитных вещей за бюджетные деньги. Масштабные закупки для чиновников дорогостоящих машин, мебели и прочих предметов роскоши широко обсуждаются в средствах массовой информации [6]. Новый закон нацелен на повышение эффективности и результативности госзакупок, обеспечение гласности и прозрачности сделок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в этой сфере. Федеральный закон о госзакупках регулирует вопросы планирования товаров, работ и услуг; определяет порядок выбора поставщиков, подрядчиков и исполнителей и заключения с ними договора — контракта; определяет особенности исполнения и мониторинг контрактов; проводит аудит и контроль за соблюдением законодательства в сфере госзакупок.
В новом законе есть изменения относительно регулирования закупок для государственных нужд; планируется проведение контрольных мер при реализации всего цикла госзакупок: от прогнозирования, составления планов-графиков и сводных планов до контроля их исполнения. Обновлены и методы проведения госзакупок. В ряде случаев (например, то, что касается проведения электронного аукциона и открытого конкурса) в основном сохранены положения ранее действовавшего Федерального закона 94-ФЗ (критерии, сроки, этапы проведения процедуры, порядок заключения контрактов). С нашей точки зрения, при проведении электронного аукциона необходимо повысить обоснованность системы ранжирования поставщиков.
Конкурс с ограниченным участием проводится в случае сложного и инновационного характера товаров (работ, услуг), и поставлять такие товары, оказать такого рода услуги (работы) может только ограниченное количество лиц, а перечень таких закупок устанавливается Правительством РФ. Конкурс с ограниченным участием проходит в два этапа: предквалификационный отбор и общий конкурс среди участников, которые этот отбор прошли. Двухэтапный конкурс включает: подготовку предложений исполнителей работ без предложения цены контракта; уточнение условий контракта и приглашение от заказчика исполнителям принять участие в общем конкурсе. Этот конкурс предполагает соблюдение двух условий: наличие определенной цели конкурса, например
реставрационные работы объекта, что требует предварительного обсуждения заказчиком и потенциальными исполнителями ключевых вопросов контракта. Метод госзакупок, касающийся запроса котировок, в основном повторяет ранее разработанные в
Федеральном законе 94-ФЗ положения. Изменяется лишь процедура его проведения: котировочные заявки подаются в запечатанных конвертах, вскрываются публично, при условии ведения аудиозаписи.
В новом законе определены и требованиями к товарам (работам, услугам), закупаемым заказчиком по таким параметрам, как: количество, качество, потребительские свойства и др., позволяющим обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящим к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством России. Правительством РФ устанавливаются общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, относящиеся к: порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения; отдельным видам товаров, работ, услуг, включая предельные цены товаров, работ, услуг и (или) нормативные затраты на обеспечение функций заказчиков [13]. В таком контексте нормирование позволяет осуществить управляющее воздействие на методическое обеспечение, планирование и организацию, координацию и контроль материальных потоков в логистической системе госзакупок, содействуя эффективному использованию государственных ресурсов.
Изменения в законодательстве о госзакупках повышают требования к эффективности организации государственных закупок и вносят свои коррективы в логистическую деятельность, связанную с осуществлением закупок для государственных нужд. Это делает актуальным проведение исследований, направленных на разработку новых подходов к внедрению логистики в управление государственными закупками, рационализацию оценки отдельных элементов ее инфраструктуры и их комплексного применения с целью повышения эффективности и результативности работы всей системы госзакупок.
Специалисты отмечают, что отечественный государственный сектор не в полной мере использует методологию государственной логистики, и в частности логистического менеджмента, при организации госзакупок [2, 3, 4, 5, 10, 11, 12]. Причина этого состоит в том, что законодателем сделана неоправданно завышенная ставка на конкуренцию поставщиков, а на практике это не находит своего реального воплощения.
Логистический менеджмент применительно к госзакупкам характеризуется как совокупность принципов, методов, средств и форм управления материальными и сопутствующими им информационными, финансовыми, сервисными потоками, которая позволяет повысить эффективность государственной закупочной деятельности в системе поставок.
В рамках государственного регулирования рыночной экономики логистический менеджмент создает предпосылки экономического, организационного, технического, технологического, информационного, финансового и сервисного единства потоковых процессов в сфере товарного обращения. Это предопределяет необходимость участия государства в проектировании макрологистических систем государственных закупок. В макрологистических системах основу связи между элементами образуют не только коммерческие, но и социальные, экологические, научные и другие отношения. Именно такого рода отношения регулирует государственный логистический менеджмент в макрологистических системах, создаваемых на уровне административно-территориальных образований для решения коммерческих, социальных, экономических, экологических, военных, научных и других задач. Цели создания такого рода систем могут в значительной степени отличаться от целей и критериев построения микрологистических систем, поскольку критериями принятия решения о формировании и оптимизации макрологистических систем, помимо коммерческих параметров, выступают научные, экологические, социальные, политические и другие цели. На то, что в макрологистических системах могут решаться задачи межрегионального товарообмена, межотраслевого
взаимодействия, размещения складов общего пользования, грузовых терминалов, распределительных логистических центров и т. п., ученые обращали внимание еще в конце 90-х гг. прошлого столетия [1].
Элементы такой макрологистической системы — это потоки материальных ресурсов между отраслями и секторами экономики (в терминах межотраслевого баланса). То есть макроэкономическим объектом логистического государственного менеджмента выступает сложная система взаимосвязанных взаимозависимых потоковых процессов, которые охватывают пространство экономики всей страны. Закупки товаров для государственных нужд — одна из ее подсистем.
Внедрение в закупочную деятельность государства теории и практики логистики обеспечит базис для координации и системного управления экономическими потоками в рамках логистической системы госзакупок. Это может стать важным конкурентным преимуществом отечественной экономики, что особенно важно в условиях интеграции России в мировое экономическое пространство, работы в условиях ВТО.
Библиографический список
1. Альбеков, А. У. Проблемы логистики торговли средствами производства [Текст] /
A. У. Альбеков. — Ростов н/Д : изд-во РГЭА, 1998. — 231 с.
2. Альбеков, А. У. Логистика [Текст] / А. У. Альбеков, Х.-М. Ю. Эльдарханов / Рост. гос. эконом. ун-т «РИНХ», 2009. — 338 с.
3. Аникин, Б. А. Логистика и управление цепями поставок. Теория и практика. Основные и обеспечивающие функциональные подсистемы логистики [Текст] / Б. А. Аникин. — М. : Проспект, 2013. — 608 с.
4. Афанасенко, И. Д. Логистика снабжения [Текст] / И. Д. Афанасенко,
B. В. Борисова. — СПб. : Питер, 2010. — 336 с.
5. Афанасьев, М. В. Логистика государственных закупок инвестиционных товаров [Текст] / М. В. Афанасьев. — СПб. : изд-во СПбГУЭФ, 2004. — 274 с.
6. Беляков, Е. Новый Закон о госзакупках [Текст] / Е. Беляков // Комсомольская правда. — 2013. — 16 апреля.
7. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая, вторая, третья и четвертая (по состоянию на 15.05.2008) [Текст]. — М., 2008. — 159 с.
8. Кривякина, Е. На госзакупках сэкономят [Текст] / Е. Кривякина // Комсомольская правда. — 2013. — 6 сентября.
9. Материалы встречи с членами Экспертного совета при Правительстве о совершенствовании общественного контроля государственных расходов, закупок и инвестиций (6 сентября 2013 г.).
10. Основы логистики [Текст] : учебник для вузов / под ред. В. Щербакова. — СПб. : Питер, 2009. — 432 с.
11. Проценко, О. Д. Логистика и управление цепями поставок — взгляд в будущее: макроэкономический аспект [Текст] / О. Д. Проценко, И. О. Проценко. — М. : Дело. 2012.
— 192 с.
12. Сергеев, В. И. Корпоративная логистика. 300 ответов на вопросы профессионалов [Текст] / В. И. Сергеев. — М. : ИНФРА-М, 2004. — 976 с.
13. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : Федеральный закон Российской Федерации [от 05.04.2013 № 44-ФЗ].
Bibliographic list
1. Albekov, A. U. Challenges Trade Logistics Means of Production [Text] / A. U. Albekov.
— Rostov-on-Don : RGEA Publishing House, 1998. — 231 p.
2. Albekov, A. U. Logistics [Text] / A. U. Albekov, J.-M. Yu. Eldarkhanov / Rostov State University of Economics «RINH», 2009. — 338 p.
3. Anikin, B. A. Logistics and Supply Chain Management. Theory and Practice. Basic and Functional Subsystems Providing Logistics [Text] / B. A. Anikin. — M. : Prospect, 2013. — 608 p.
4. Aphanasenko, I. D. Logistics Supply [Text] / I. D. Aphanasenko, V. V. Borisov. — St. Petersburg : Peter, 2010. — 336 .
5. Afanasiev, M. V. Logistics Procurement of Capital Goods [Text] / M. V. Afanasyev. — St. Petersburg : StPSUEF, 2004. — 274 p.
6. Belyakov, E. The New Law on Public Procurement [Text] / E. Belyakov // Komsomolskaya Pravda. — 2013. — April, 16.
7. The Civil Code of the Russian Federation. Parts of the first, second, third and fourth (as of 15.05.2008) [Text]. — M., 2008. — 159 p.
8. Krivyakina, E. On Public Procurement Will Save [Text] / E. Krivyakina // Komsomolskaya Pravda. — 2013. — September, 6.
9. Proceedings of the Meeting with the Members of the Expert Council of the Government of Improving Public Control of Public Expenditure, Procurement and Investment (2013, September, 6).
10. Fundamentals of Logistics [Text] : textbook for high schools / ed. by V. Shcherbakov.
— St. Petersburg : Peter, 2009. — 432 p.
11. Procenko, O. D. Logistics and Supply Chain Management — a Look into the Future: a Macroeconomic Aspect [Text] / O. D. Procenko, I. O. Procenko. — M. : Case, 2012. — 192 p.
12. Sergeev, V. I. Corporate Llogistics. 300 Responses to the Questions of Professionals [Text] / V. I. Sergeev. — M. : INFRA-M, 2004. — 976 p.
13. On the Contract System in the Procurement of Goods, Works and Services for State and Municipal Needs : Federal Law of the Russian Federation [№ 44-FL from 05.04.2013].
