CC BY
21
УДК 34.05
Законодательные основы Союзного государства России и Белоруссии в области гражданской обороны
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2019
С.Н. Савченков, Э.А. Семикин
Аннотация
Рассмотрены законодательные акты Российской Федерации и Республики Беларусь, регулирующие отношения в области гражданской обороны и защиты населения в военное время. Оценена возможность совместного правового регулирования этих вопросов.
Ключевые слова: анализ законодательства; гражданская оборона; международные договоры; обороноспособность; совершенствование законодательства.
Legislative Bases of the Union State of Russia and Belarus in Civil Defense
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2019
S. Savchenkov, E. Semikin
Abstract
Legislative acts of the Russian Federation and the Republic of Belarus regulating relations in the field of civil defense and protection of the population in wartime are considered. The possibility of joint legal regulation of these issues is evaluated.
Key words: analysis of legislation; civil defense; international treaties; defense; improvement of legislation.
Статья поступила в редакцию 4.06.2019.
Союзное государство Российской Федерации и Республики Беларусь образовано в соответствии с заключенным 8 декабря 1999 года Договором «О создании Союзного государства», ратифицированным со стороны Российской Федерации Федеральным законом от 02.01.2000 № 25-ФЗ.
К одной из целей Союзного государства относится проведение согласованной внешней и оборонной политики.
В соответствии со статьей 18 Договора к совместному ведению Союзного государства и государств-участников относятся, в том числе:
совместная оборонная политика, координация деятельности в области военного строительства, развитие вооруженных сил государств-участников, совместное использование их военной инфраструктуры и принятие других мер для поддержания обороноспособности Союзного государства;
совместные действия в области экологической безопасности, предупреждения природных и техногенных катастроф и ликвидации их последствий, в том числе последствий аварии на Чернобыльской АЭС.
Таким образом, организация и ведение гражданской обороны несомненно являются одними из важнейших функций Союзного государства, составными частями его оборонного строительства и обеспечения безопасности.
Военная доктрина Союзного государства (утв. постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 26.12.2001 № 8), в частности, относит подготовку органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения государств-участников к решению задач гражданской обороны и проведению мероприятий территориальной и гражданской обороны.
Документ также устанавливает, что в мирное и военное время правительствами Республики Беларусь и Российской Федерации проводится комплекс мероприятий по повышению устойчивости функционирования объектов экономики, транспорта и коммуникаций, обеспечению готовности к проведению аварийно-спасательных и других работ.
Для формирования и осуществления согласованной военной политики Союзного государства, направленной на обеспечение его безопасности, важным направлением является нормативное правовое регулирование рассматриваемых отношений.
Оценка правового регулирования рассматриваемых вопросов осуществлялась путем сравнительного анализа нормативной правовой базы национальных законодательств государств-участников, регулирующих отношения в области гражданской обороны, с целью определения возможности совместного применения систем гражданской обороны для поддержания обороноспособности Союзного государства
в случае возникновения внешних военных угроз или конфликтов, а также чрезвычайных ситуаций различного характера.
В качестве источников нормативной правовой информации использовались официальные сайты Парламентской Ассамблеи ОДКБ1, Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь2 и Постоянного Комитета Союзного государства3.
Центральное место в правовом регулировании гражданской обороны государств-участников Союзного государства занимают Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее—российский закон) и Закон Республики Беларусь от 27.11.2006 № 183-3 «О гражданской обороне» (далее — белорусский закон).
Для удобства проведения их сравнительного анализа авторы приняли за основу структуру белорусского закона, регулирующую отношения в области терминологии, правового регулирования, организации и ведения, а также задач гражданской обороны, поскольку анализу российского закона посвящен целый ряд работ [1-5].
Белорусский закон устанавливает полномочия Президента Республики Беларусь, государственных органов и иных организаций, права и обязанности граждан в области гражданской обороны. Закон содержит нормы, связанные с правовым регулированием вопросов в области руководства гражданской обороной, силами гражданской обороны, ее финансированием, а также устанавливает ответственность за нарушение законодательства о гражданской обороне и осуществление надзора за его исполнением.
Таким образом, по своей структуре российский и белорусский законы по своей сути аналогичны, но имеют и отличия.
В первую очередь необходимо отметить, что белорусский закон, в отличие от российского, не предусматривает участия сил и средств гражданской обороны в мероприятиях по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Белоруссии при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Белорусский закон дает определение таких понятий, как «гражданская оборона», «объекты гражданской обороны», «организации, отнесенные к соответствующим категориям по гражданской обороне», «средства гражданской обороны» и «территория, отнесенная к соответствующей группе по гражданской обороне». В российском же законе даны определения восьми понятиям в области гражданской обороны, из которых только три соответствуют по смыслу белорусскому законодательству.
По нашему мнению, такое отличие в понятийных аппаратах законодательных актов, регулирующих сходные отношения, могут привести к определенным затруднениям в понимании сущности совместных мероприятий
1 Официальный сайт Парламентской Ассамблеи ОДКБ [Электрон. ресурс] URL: http://www.paodkb.ru/ (дата обращения: 20.02.2019).
2 Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь [Электрон. ресурс] URL: http://www.pravo.by/ (дата обращения: 18.02.2019).
3 Официальный сайт Постоянного Комитета Союзного государства [Электрон. ресурс] URL: https://www.postkomsg.com/ (дата обращения: 22.02.2019).
по гражданской обороне, осуществляемым странами-участницами Союзного государства, а также в области их планирования.
Для минимизации возможных разногласий при использовании терминологического аппарата при проведении совместных мероприятий в области гражданской обороны можно предложить правовой механизм, используемый в регулировании сходных отношений государств-членов Организации Договора о коллективной безопасности. Парламентской Ассамблеей ОДКБ (далее — ПА ОДКБ) принят ряд нормативных правовых документов, в том числе и модельных, призванных обеспечить координацию и слаженность действий государств-участников в решении вопросов их безопасности от различных угроз. Для регулирования понятийного аппарата, используемого странами-участницами ОДКБ для проведения совместных мероприятий в рассматриваемой области, приняты следующие документы:
Глоссарий специальных терминов в сфере гармонизации законодательства государств — членов Организации Договора о коллективной безопасности в области реагирования на чрезвычайные ситуации (утв. постановлением ПА ОДКБ от 28.11.2014 № 6-9);
Глоссарий специальных терминов в сфере приграничного сотрудничества при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (утв. постановлением ПА ОДКБ от 28.11.2014 № 8-8);
Справочник военных и военно-технических терминов ОДКБ для целей государственного правового регулирования (утв. постановлением ПА ОДКБ от 13.10.2017 № 10-3.7).
Для нормативного правового регулирования деятельности Союзного государства в области гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций может быть рекомендован аналогичный подход.
Как отмечалось выше, национальные законодательства устанавливают полномочия органов государственной власти государств-участников в области гражданской обороны. Хотя структуры органов государственной власти России и Белоруссии различны, их полномочия в области гражданской обороны сходны.
Законодательно закреплено, что руководство системой гражданской обороны с белорусской стороны осуществляет Совет Министров Республики Беларусь (начальником гражданской обороны является Премьер-министр), с российской — Правительство Российской Федерации.
В соответствии с белорусским законом республиканским органом государственного управления в области гражданской обороны является Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь (далее — МЧС Белоруссии), осуществляющее свою деятельность в соответствии с нормами и положениями, закрепленными Указом Президента Республики Беларусь от 29.12.2006 № 756 «О некоторых вопросах Министерства по чрезвычайным ситуациям».
Полномочия МЧС Белоруссии в области гражданской обороны установлены статьей 7 белорусского закона.
Статья 13 российского закона устанавливает, что федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны (далее—МЧС России), осуществляет соответствующее нормативное регулирование, а также специальные, разрешительные, надзорные и контрольные функции в области гражданской обороны.
Полномочия МЧС России в области гражданской обороны установлены Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».
В соответствии со статьей 15 белорусского закона к силам гражданской обороны относятся: службы гражданской обороны, гражданские формирования гражданской обороны и сети наблюдения и лабораторного контроля гражданской обороны. Этой же статьей определено, что персоналу сил гражданской обороны выдаются международный отличительный знак гражданской обороны и удостоверение личности, подтверждающее его статус. Порядок изготовления, выдачи и использования международных отличительных знаков гражданской обороны и удостоверений личности, подтверждающих статус персонала сил гражданской обороны установлен соответствующим Положением, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.10.2007 № 1427. Следует заметить, что в российском законодательстве такая норма отсутствует.
Со своей стороны, статья 15 российского закона относит к силам гражданской обороны спасательные воинские формирования МЧС России, подразделения Государственной противопожарной службы, аварийно-спасательные формирования и спасательные службы, нештатные формирования по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне, а также создаваемые на военное время в целях решения задач в области гражданской обороны специальные формирования.
Службы гражданской обороны Республики Беларусь создаются решением Совета Министров, местных исполнительных и распорядительных органов, руководителей других организаций, подлежащих переводу на работу в условиях военного времени, и подразделяются на республиканские, областные, районные, городские и службы организаций. Эти службы создаются для обеспечения и выполнения гидрометеорологических, инженерно-технических, медицинских и других мероприятий гражданской обороны.
В соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 12.08.2008 № 1151 «О службах гражданской обороны» на республиканском уровне создаются следующие службы гражданской обороны: медицинская; пожарная аварийно-спасательная; инженерно-техническая; коммунально-техническая; обеспечения горюче-смазочными материалами; охраны общественного порядка; защиты сельскохозяйственных животных и растений; передачи и распространения информации; связи; торговли и питания; транспортного обеспечения и энергоснабжения.
Рассматриваемым нормативным правовым актом определены основные задачи этих служб. Ответственность за подготовку сил и средств, входящих в состав соответствующих республиканских служб гражданской обороны, возложена на являющихся по должности начальниками гражданской обороны руководителей республиканских органов государственного управления, иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, и других организаций, создающих эти республиканские службы.
Гражданские формирования гражданской обороны, оснащенные средствами гражданской обороны и подготовленные для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ, согласно нормам, установленным статьей 17 белорусского закона, создают организации, имеющие потенциально опасные объекты и эксплуатирующие их или имеющие важное оборонное и (или) экономическое значение, а также по решению начальников гражданской обороны административно-территориальных единиц — другие организации, подлежащие переводу на работу в условиях военного времени.
Особо отмечается, что гражданские формирования гражданской обороны не создаются в организациях, входящих в состав Вооруженных Сил Республики Беларусь, других войск и воинских формирований, создаваемых в соответствии с законодательством Республики Беларусь, а также в военизированных организациях.
Порядок создания и деятельности гражданских формирований гражданской обороны установлен постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 19.03.2008 № 413. Рассматриваемым подзаконным актом устанавливается, что перечень и количество гражданских формирований определяются, исходя из обстановки, которая может сложиться на территории области, города, района или организации как в мирное, так и в военное время.
По подчиненности гражданские формирования подразделяются на объектовые и территориальные (областные, городские, районные).
Для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ общего характера (расчистка и вскрытие завалов, поврежденных убежищ и укрытий, розыск и извлечение пострадавших, оказание этим пострадавшим первой помощи, организация их транспортировки в учреждения здравоохранения, другие работы) используются гражданские формирования общего назначения (сводные отряды, команды, группы).
Гражданские формирования специального назначения используются для выполнения специальных мероприятий гражданской обороны (ведение разведки, обеспечение связи, оказание медицинской помощи, локализация и тушение пожаров, охрана общественного порядка, проведение и материально-техническое обеспечение противорадиационных, противохимических, санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий и другие) в ходе аварийно-спасательных и других неотложных работ, а также для обеспечения деятельности гражданских формирований общего назначения.
В России аналогичные задачи выполняют нештатные аварийно-спасательные формирования и нештатные формирования по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне.
Сеть наблюдения и лабораторного контроля гражданской обороны Белоруссии также отнесена к силам гражданской обороны. В состав этой сети входят: центры гигиены и эпидемиологии, ветеринарные лаборатории и станции, агрохимические лаборатории, лаборатории по аналитическому контролю окружающей среды, посты радиационного и химического наблюдения, а также объектовые лаборатории и другие организации.
Необходимо отметить, что в Белоруссии деятельность сил, осуществляющих мероприятия по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и пожарной безопасности (органы и подразделения по чрезвычайным ситуациям), регулируется специальным законом — Законом Республики Беларусь от 16.07.2009 № 45-3 «Об органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь». Этот закон устанавливает, что органы и подразделения по чрезвычайным ситуациям являются составной частью системы обеспечения национальной безопасности.
Статья 1 рассматриваемого закона определяет, что систему органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям образуют: МЧС Белоруссии (центральный аппарат), территориальные органы по чрезвычайным ситуациям, подразделения по чрезвычайным ситуациям.
Общее руководство органами и подразделениями по чрезвычайным ситуациям осуществляют Президент Республики Беларусь, а также Совет Министров Республики Беларусь в пределах полномочий, делегированных ему Президентом Республики Беларусь.
Непосредственное руководство органами и подразделениями по чрезвычайным ситуациям осуществляет Министр по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь.
Для организации и обеспечения выполнения мероприятий гражданской обороны в военное время на территории Республики Беларусь предусматривается создание штабов гражданской обороны. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.01.2008 № 135 «Об утверждении Положения о порядке создания штабов гражданской обороны» создается система штабов гражданской обороны, включающих в себя республиканский штаб, а также штабы областей, районов (городов), республиканских органов государственного управления, иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь.
Документ также устанавливает основные задачи этих штабов, порядок их укомплектования работниками и обеспечение материально-техническими средствами.
Примерное положение о штабах гражданской обороны государственных органов и организаций разрабатывается МЧС Белоруссии.
Так, примерное положение о штабе гражданской обороны республиканского органа государственного
управления, иной государственной организации, подчиненной Правительству Республики Беларусь, утверждено постановлением МЧС Белоруссии от 28.03.2008 № 27.
Документ устанавливает основные задачи и функции такого штаба, порядок его укомплектования работниками и обеспечение материально-техническими средствами для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ. Также устанавливаются полномочия начальника штаба и примерная структура штаба гражданской обороны государственного органа.
Степень участия указанных выше национальных структур государственной власти в области гражданской обороны определяется, исходя из установленных полномочий и функций конкретных государственных органов, призванных принимать участие в обеспечении совместных мероприятий по гражданской обороне на уровне Союзного государства. Основными формами их совместной деятельности становятся принятие совместных нормативных актов, направленных на решение общих задач, а также создание межведомственных органов, призванных совершенствовать координацию и взаимодействие уполномоченных субъектов в сфере защиты населения и культурных ценностей от опасностей, вызванных возникновением внешних военных угроз или конфликтов.
На основании проведенного сравнительного анализа законодательных актов в области гражданской обороны Белоруссии и России можно сделать вывод, что правовое регулирование рассматриваемых вопросов на национальных уровнях не содержит норм и положений, которые не позволяли бы обеспечить
Литература
1. Смушкин А. Б. Комментарий к Федеральному закону от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2007.
2. Смушкин А. Б. Комментарий к Федеральному закону от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (постатейный). 2-е изд. // СПС КонсультантПлюс. 2010.
3. Сломянский В. П., Глебов В. Ю., Савченков С. Н. Комментарий к Федеральному закону от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (постатейный) / МЧС России. М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2017. 178 с.
Сведения об авторах
Савченков Сергей Николаевич: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ),
с. н. с. науч.-исслед. отд.
121352, Москва, ул. Давыдковская, 7.
е-таИ: 14_otdel@mail.ru
SPIN-код — 7589-7998.
Семикин Эдуард Анатольевич: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ),
с.н.с.науч.-исслед. отд.
121352, г. Москва, ул. Давыдковская, 7;
е-таИ: 14_otdel@mail.ru
взаимодействие двух систем гражданской обороны при проведении совместных мероприятий по защите населения и культурных ценностей государств-участников Союзного государства в случае возникновения внешних военных угроз или конфликтов.
Однако необходимо отметить, что проблематика обеспечения межгосударственного взаимодействия (координации) органов государственной власти стран-участниц Союзного государства между собой и с любыми иными субъектами права при противодействии внутренним и внешним угрозам безопасности сегодня особо актуальна и значима. Международная практика показывает, что именно координация позволяет снять основные проблемы и противоречия, возникающие между субъектами правоотношений в процессе их совместной деятельности, что отмечает в своих работах ряд авторов [6, 7].
В связи с вышеизложенным представляется целесообразным создать координирующий орган, предназначенный для обеспечения согласованности действий органов исполнительной власти, государственных и иных организаций государств-участников Союзного государства в целях реализации государственной политики в области гражданской обороны, и закрепить его статус, полномочия, задачи и функции нормативным правовым актом Высшего Государственного Совета Союзного государства.
В качестве модельного акта можно предложить использовать нормы и положения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14.01.2003 № 11 «О Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности».
4. Савченков С. Н. О некоторых нормотворческих дефектах Федерального закона «О гражданской обороне» // Технологии гражданской безопасности. 2016. Т. 13. № 3. С. 76-81.
5. Савченков С. Н. Международная политика и обязательства Российской Федерации в области реагирования на чрезвычайные ситуации различного характера // Научные и образовательные проблемы гражданской защиты. 2013. № 1. С. 93-97.
6. Максуров А. А. Европейское законодательство о труде: вопросы координации // Российская юстиция. 2018. № 2. С. 12-14.
7. Логвинова И. В. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: институциональный аспект // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 7. С. 48-51.
Information about authors
Savchenkov Sergey N.: All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Senior Researcher. 7 Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. e-mail: 14_otdel@mail.ru SPIN-scientific — 7589-7998.
Semikin Eduard A.: All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Senior Researcher. 7 Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. e-mail: 14_otdel@mail.ru
Проблемы защиты населения и территорий в чрезвычайных ситуациях в условиях современных вызовов и угроз: Справочное пособие / Под общ. ред. И.В. Сосунова / МЧС России. М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2017. 452 с.
Настоящее справочное пособие предназначено для руководителей и специалистов единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также органов, осуществляющих управление гражданской обороной.
Пособие включает в себя системно изложенную информацию по классификации и краткой характеристике чрезвычайных ситуаций различного характера, прогнозированию и оценке обстановки, методологии повышения устойчивости функционирования объектов экономики в ЧС, а также вопросы защиты населения и территорий, организации ликвидации чрезвычайных ситуаций и организации международного сотрудничества в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Издания ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ)
Авторы, название ШЬ
Пучков В.А. и др. Гражданская защита. Энциклопедия. В 4 томах. Издание третье, переработанное и дополненное. Том III (П-С) http://elibrary.ru/item.asp?id=23623286
Пучков В.А. и др. Гражданская защита. Энциклопедия. В 4 томах. Издание третье, переработанное и дополненное. Том IV (Т-Я) http://elibrary.ru/item.asp?id=23623279
Пучков В.А. и др. Гражданская защита. Энциклопедический словарь. Издание третье, переработанное и дополненное http://elibrary.ru/item.asp?id=23623275
Степанов В.В. и др. Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2014 году» http://elibrary.ru/item.asp?id=23535982
Дежурный Л.И. и др. Вопросы развития системы оказания помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях. Международная научно-практическая конференция. Москва, 20 мая 2015 г. http://elibrary.ru/item.asp?id=23777013
Чуприян А.П. и др. Глобальная и национальные стратегии управления рисками катастроф и стихийных бедствий. XX Международная научно-практическая конференция по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Сборник трудов конференции http://elibrary.ru/item.asp?id=24637787
Степанов В.Я. и др. Юные герои МЧС России. Литературно-художественный публицистический сборник http://elibrary.ru/item.asp?id=24499872
Степанов В.Я. Победители. Литературно-художественный публицистический сборник http://elibrary.ru/item.asp?id=25708831
Пучков В.А. и др. МЧС России: хроника событий 1990-2015 http://elibrary.ru/item.asp?id=25329688
Степанов В.Я. История чрезвычайной спасательной службы в лицах: историко-художественный публицистический сборник. 2-е изд., доп. и перераб. https://elibrary.ru/item.asp?id=29272799
