CC BY
15
УДК 34.05
Законодательные основы Союзного государства России и Белоруссии в области гражданской обороны на современном этапе
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2020
С.Н. Савченков, Э.А. Семикин
Аннотация
Рассмотрены законодательные акты Российской Федерации и Республики Беларусь, регулирующие отношения в области гражданской обороны и защиты населения от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие их. Дана оценка правового регулирования вопросов о возможности совместного применения систем гражданской обороны для поддержания обороноспособности Союзного государства в случаях возникновения внешних военных угроз или конфликтов.
Ключевые слова: анализ законодательства; гражданская оборона; международные договоры; обороноспособность; совершенствование законодательства.
Legislative Bases of the Union State of Russia and Belarus in the Field of Civil Defense at the Present Stage
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2020
S. Savchenkov, E. Semikin
Abstract
Legislative acts of the Russian Federation and the Republic of Belarus regulating relations in the field of civil defense and protection of the population from dangers arising from military conflicts or as a result of them are considered. Possibility of joint use of civil defense systems to maintain the defense capability of the Union state in the event of external military threats or conflicts legal regulation assessment is given.
Key words: legislation analysis; civil defense; international treaties; defense capability; legislation improvement.
10.04.2020
В связи с особенностями быстроменяющейся международной обстановки Союзное государство Российской Федерации и Республики Беларусь испытывает внешнее неблагоприятное политическое давление, расшатывающее его основы. Союзное государство было создано в соответствии с заключенным 8 декабря 1999 года Договором «О создании Союзного государства» для проведения согласованной внешней и оборонной политики. Договор был ратифицирован со стороны Российской Федерации Федеральным законом от 02.01.2000 № 25-ФЗ.
В соответствии со статьей 18 Договора к совместному ведению Союзного государства и государств-участников относятся, в том числе:
совместная оборонная политика, координация деятельности в области военного строительства, развитие вооруженных сил государств-участников, совместное использование их военной инфраструктуры и принятие других мер для поддержания обороноспособности Союзного государства;
совместные действия в области экологической безопасности, предупреждения природных и техногенных катастроф и ликвидации их последствий, в том числе последствий аварии на Чернобыльской АЭС.
Таким образом, организация и ведение гражданской обороны несомненно являются одними из важнейших функций Союзного государства, составными частями его оборонного строительства и обеспечения безопасности.
Военная доктрина Союзного государства (утв. постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 26.12.2001 № 8), в частности, относит подготовку органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения государств-участников к решению задач гражданской обороны и проведению мероприятий территориальной и гражданской обороны.
Документ также устанавливает, что в мирное и военное время правительствами Республики Беларусь и Российской Федерации проводится комплекс мероприятий по повышению устойчивости функционирования объектов экономики, транспорта и коммуникаций, обеспечению готовности к проведению аварийно-спасательных и других работ.
Для формирования и осуществления согласованной военной политики Союзного государства, направленной на обеспечение его безопасности, важным направлением является нормативное правовое регулирование рассматриваемых отношений.
Проведен сравнительный анализ нормативной правовой базы национальных законодательств государств-участников, регулирующих отношения в области гражданской обороны, с целью определения возможности совместного применения систем гражданской обороны для поддержания обороноспособности Союзного государства в случаях возникновения внешних военных угроз или конфликтов, а также чрезвычайных ситуаций (далее — ЧС) различного характера.
Центральное место в правовом регулировании гражданской обороны государств-участников Союзного
государства занимают Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее — российский закон) и Закон Республики Беларусь от 27.11.2006 № 183-3 «О гражданской обороне» (далее — белорусский закон).
Для удобства проведения их сравнительного анализа авторами принята за основу структура белорусского закона, регулирующего отношения в области терминологии, правового регулирования, организации и ведения, а также задач гражданской обороны, поскольку анализу российского закона посвящен целый ряд работ [1-5].
Белорусский закон устанавливает полномочия Президента Республики Беларусь, государственных органов и иных организаций, права и обязанности граждан в области гражданской обороны. Закон содержит нормы, связанные с правовым регулированием вопросов в области руководства гражданской обороной, силами гражданской обороны, ее финансированием, а также устанавливает ответственность за нарушение законодательства о гражданской обороне и осуществление надзора за его исполнением.
Таким образом, по структуре российский и белорусский законы практически аналогичны, но имеют и отличия.
В первую очередь необходимо отметить, что белорусский закон, в отличие от российского, не предусматривает участия сил и средств гражданской обороны в мероприятиях по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Белоруссии при ЧС природного и техногенного характера.
Белорусский закон дает определение таких понятий, как: «гражданская оборона», «объекты гражданской обороны», «организации, отнесенные к соответствующим категориям по гражданской обороне», «средства гражданской обороны» и «территория, отнесенная к соответствующей группе по гражданской обороне». В российском же законе даны определения 8 понятиям в области гражданской обороны, из которых только три соответствуют по смыслу белорусскому законодательству.
По мнению авторов, такое отличие в понятийных аппаратах законодательных актов, регулирующих сходные отношения, могут привести к определенным затруднениям в понимании сущности совместных мероприятий по гражданской обороне, осуществляемых странами — участницами Союзного государства, а также в области их планирования.
Для минимизации возможных разногласий при использовании терминологического аппарата при проведении совместных мероприятий в области гражданской обороны можно предложить правовой механизм, используемый в регулировании сходных отношений государств — членов Организации Договора о коллективной безопасности. Парламентской Ассамблеей ОДКБ (далее — ПА ОДКБ) принят ряд нормативных правовых документов, в том числе и модельных, призванных обеспечить координацию и слаженность действий государств-участников в решении вопросов их безопасности от различных угроз [6]. Для регулирования понятийного аппарата, используемого
странами — участницами ОДКБ для проведения совместных мероприятий в рассматриваемой области, приняты следующие документы:
Глоссарий специальных терминов в сфере гармонизации законодательства государств — членов Организации Договора о коллективной безопасности в области реагирования на ЧС (утв. постановлением ПА ОДКБ от 28.11.2014 № 6-9);
Глоссарий специальных терминов в сфере приграничного сотрудничества при возникновении ЧС природного и техногенного характера (утв. постановлением ПА ОДКБ от 28.11.2014 № 8-8);
Справочник военных и военно-технических терминов ОДКБ для целей государственного правового регулирования (утв. постановлением ПА ОДКБ от 13.10.2017№ 10-3.7).
Для нормативного правового регулирования деятельности Союзного государства в области гражданской обороны и защиты населения от ЧС может быть рекомендован аналогичный подход.
Как отмечалось выше, национальные законодательства устанавливают полномочия органов государственной власти государств-участников в области гражданской обороны. Хотя структуры органов государственной власти России и Белоруссии различны, их полномочия в области гражданской обороны сходны.
Законодательно закреплено, что руководство системой гражданской обороны с белорусской стороны осуществляет Совет Министров Республики Беларусь (начальником гражданской обороны является Премьер-министр), с российской — Правительство Российской Федерации.
В соответствии с белорусским законом республиканским органом государственного управления в области гражданской обороны является Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь (далее — МЧС Белоруссии), осуществляющее свою деятельность в соответствии с нормами и положениями, закрепленными Указом Президента Республики Беларусь от 29.12.2006 № 756 «О некоторых вопросах Министерства по чрезвычайным ситуациям» [7].
Полномочия МЧС Белоруссии в области гражданской обороны установлены статьей 7 белорусского закона.
Статья 13 российского закона устанавливает, что федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны (далее—МЧС России), осуществляет соответствующее нормативное регулирование, а также специальные, разрешительные, надзорные и контрольные функции в области гражданской обороны.
Полномочия МЧС России в области гражданской обороны установлены Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».
В соответствии со статьей 15 белорусского закона к силам гражданской обороны относятся: службы гражданской обороны, гражданские формирования
гражданской обороны, сети наблюдения и лабораторного контроля гражданской обороны. Этой же статьей определено, что персоналу сил гражданской обороны выдаются международный отличительный знак гражданской обороны и удостоверение личности, подтверждающее его статус. Следует заметить, что в российском законе такая норма отсутствует.
Со своей стороны, статья 15 российского закона относит к силам гражданской обороны: спасательные воинские формирования МЧС России; подразделения Государственной противопожарной службы; аварийно-спасательные формирования и спасательные службы; нештатные формирования по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне, а также создаваемые на военное время в целях решения задач в области гражданской обороны специальные формирования.
Службы гражданской обороны Республики Беларусь создаются решением Совета Министров, местных исполнительных и распорядительных органов, руководителей других организаций, подлежащих переводу на работу в условиях военного времени, и подразделяются на республиканские, областные, районные, городские и службы организаций. Эти службы создаются для обеспечения и выполнения инженерно-технических, гидрометеорологических, медицинских и других мероприятий гражданской обороны.
Гражданские формирования гражданской обороны, оснащенные средствами гражданской обороны и подготовленные для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ (далее — АСДНР), согласно нормам, установленным статьей 17 белорусского закона, создают организации, имеющие потенциально опасные объекты и эксплуатирующие их или имеющие важное оборонное и (или) экономическое значение, а также по решению начальников гражданской обороны административно-территориальных единиц — другие организации, подлежащие переводу на работу в условиях военного времени.
Особо отмечается, что гражданские формирования гражданской обороны не создаются в организациях, входящих в состав Вооруженных Сил Республики Беларусь, других войск и воинских формирований, создаваемых в соответствии с законодательством Республики Беларусь, а также в военизированных организациях.
В России аналогичные задачи выполняют нештатные аварийно-спасательные формирования и нештатные формирования по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне.
Сеть наблюдения и лабораторного контроля гражданской обороны Белоруссии также отнесена к силам гражданской обороны. В состав этой сети входят: центры гигиены и эпидемиологии; ветеринарные лаборатории и станции; агрохимические лаборатории; лаборатории по аналитическому контролю окружающей среды; посты радиационного и химического наблюдения, а также объектовые лаборатории и другие организации.
В Белоруссии деятельность сил, осуществляющих мероприятия по гражданской обороне, защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного
характера и пожарной безопасности (органы и подразделения по чрезвычайным ситуациям), регулируется специальным законом — Законом Республики Беларусь от 16.07.2009 № 45-3 «Об органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь». Этот закон устанавливает, что органы и подразделения по ЧС являются составной частью системы обеспечения национальной безопасности.
Статья 1 рассматриваемого закона определяет, что систему органов и подразделений по ЧС образуют: МЧС Белоруссии (центральный аппарат), территориальные органы по ЧС, подразделения по ЧС.
Общее руководство органами и подразделениями по ЧС осуществляют Президент Республики Беларусь, а также Совет Министров Республики Беларусь в пределах полномочий, делегированных ему Президентом Республики Беларусь.
Непосредственное руководство органами и подразделениями по ЧС осуществляет Министр по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь.
Степень участия указанных выше национальных структур государственной власти в области гражданской обороны определяется, исходя из установленных полномочий и функций конкретных государственных органов, призванных принимать участие в обеспечении совместных мероприятий по гражданской обороне на уровне Союзного государства. Основными формами их совместной деятельности становятся принятие совместных нормативных актов, направленных на решение общих задач, а также создание межведомственных органов, призванных совершенствовать координацию и взаимодействие уполномоченных субъектов в сфере защиты населения и культурных ценностей от опасностей, вызванных возникновением внешних военных угроз или конфликтов [8].
На основании проведенного сравнительного анализа законодательных актов в области гражданской обороны Белоруссии и России можно сделать вывод, что правовое регулирование рассматриваемых вопросов на национальных уровнях, несмотря на внешнеполитические негативные усилия, не содержит норм и положений, которые не позволяли бы обеспечить взаимодействие двух систем гражданской обороны при проведении совместных мероприятий по защите населения и культурных ценностей государств—участников Союзного государства в случаях возникновения внешних военных угроз или конфликтов.
Однако необходимо отметить, что проблематика обеспечения межгосударственного взаимодействия (координации) органов государственной власти стран—участниц Союзного государства между собой и с любыми иными субъектами права при противодействии внутренним и внешним угрозам безопасности сегодня особо актуальна и значима. Международная практика показывает, что именно координация позволяет снять основные проблемы и противоречия, возникающие между субъектами правоотношений в процессе их совместной деятельности, что отмечает в своих работах ряд авторов [9, 10].
В связи с вышеизложенным представляется целесообразным создать координирующий орган, предназначенный для обеспечения согласованности действий
органов исполнительной власти, государственных и иных организаций государств — участников Союзного государства в целях реализации государственной политики в области гражданской обороны и закрепить его статус, полномочия, задачи и функции нормативным правовым актом Высшего Государственного Совета Союзного государства.
В качестве модельного акта можно предложить использовать нормы и положения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14.01.2003 № 11 «О Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности».
Литература
1. Смушкин А. Б. Комментарий к Федеральному закону от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (постатейный) // СПС Консультант Плюс. 2007.
2. Смушкин А. Б. Комментарий к Федеральному закону от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (постатейный). 2-е изд. // СПС Консультант Плюс. 2010.
3. Сломянский В. П., Глебов В. Ю., Савченков С. Н. Комментарий к Федеральному закону от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (постатейный) / МЧС России. М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2017. 178 с.
4. Савченков С. Н. О некоторых нормотворческих дефектах Федерального закона «О гражданской обороне» // Технологии гражданской безопасности. 2016. Т. 13. № 3. С. 76-81.
5. Савченков С. Н. Международная политика и обязательства Российской Федерации в области реагирования на чрезвычайные ситуации различного характера // Научные и образовательные проблемы гражданской защиты. 2013. № 1. С. 93-97.
6. Официальный сайт Парламентской Ассамблеи ОДКБ [Электрон. ресурс] URL: http://www.paodkb.ru/ (дата обращения: 20.02.2019).
7. Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь [Электрон. ресурс] URL: http://www.pravo.by/ (дата обращения: 18.02.2019).
8. Официальный сайт Постоянного Комитета Союзного государства [Электрон. ресурс] URL: https://www.postkomsg.com/ (дата обращения: 22.02.2019).
9. Максуров А. А. Европейское законодательство о труде: вопросы координации // Российская юстиция. 2018. № 2. С. 12-14.
10. Логвинова И. В. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: институциональный аспект // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 7. С. 48-51.
Сведения об авторах
Савченков Сергей Николаевич: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ),
с. н. с. науч.-исслед. отд.
121352, Москва, ул. Давыдковская, 7.
e-mail: 14_otdel@mail.ru
SPIN-код — 7589-7998.
Семикин Эдуард Анатольевич: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ),
с. н. с. науч.-исслед. отд.
121352, г. Москва, ул. Давыдковская, 7;
e-mail: 14_otdel@mail.ru
Information about the authors
Savchenkov Sergey N.: All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Senior Researcher of the Research Department.
7 Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. e-mail: 14_otdel@mail.ru SPIN-scientific — 7589-7998.
Semikin Eduard A.: All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Senior Researcher of the Research Department.
7 Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. e-mail: 14_otdel@mail.ru
