CC BY
249
/82 Civil SecurityTechnology, Vol. 12, 2015, No. 3 (45) УДК 614.8:331.4
К проблеме совершенствования нормативной правовой базы деятельности МЧС России в области гражданской обороны
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2015
А.В.Костров, Д.С.Дзодзиков
Аннотация
Проведен анализ нормативной правовой базы деятельности МЧС России в области гражданской обороны в условиях угроз природного, техногенного характера и террористических актов. Установлены недостатки (пробелы) базы, сформулированы предложения по её развитию.
Ключевые слова: гражданская оборона; закон; нормативный правовой акт; нормативная правовая база; подзаконный акт.
The Legal Base of Activity EMERCOM of Russia in the Field of Civil Defense
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2015
A. Kostrov, D. Dzodzikov
Abstract
The analysis of the legal base of activity EMERCOM of Russia in the field of civil defense under the threats of natural, technogenic character and terrorist attacks. Established deficiencies (gaps) base, made suggestions for its development.
Key words: civil defense; law; legal act; the legal base; subordinate act.
Сокращения терминов
АСДНР — аварийно-спасательные и другие неотложные ПБ — пожарная безопасность
работы ПКЧСиПБ — Правительственная комиссия по предупредению
ГО — гражданская оборона и ликвидации чрезвычайных ситуаций
ЕСГН — единая система государственных надзоров и обеспечению пожарной безопасности
ЗНТЧС — защита населения и территорий от чрезвычайных ПОО — потенциально опасный объект
ситуаций ПОПО — потенциально опасный производственный объект
КВО — критически важный объект РСЧС — единая государственная система предупреждния
ЛСО — локальная система оповещения и ликвидации чрезвычайных ситуаций
МОГО — Международная организация гражданской обороны РСГЗ — Российская система гражданской защиты
МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам РСГО — Российская система гражданской обороны
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям РХБЗ — радиационная, химическая и биологическая
и ликвидации последствий стихийных бедствий защита
НАСФ — нештатное аварийно-спасательное формирование СБ РФ — Совет Безопасности Российской Федерации
НБЧС — национальная безопасность в чрезвычайных СВФ — спасательное воинское формирование
ситуациях — научная исследовательская работа СЕГК — система единого государственного контроля
НИР СЕГН — система единого государственного надзора
НПА — нормативный правовой акт СИЗ — средство индивидуальной защиты
НПБ — нормативная правовая база СНГ — Содружество Независимых Государств
НТД — научно-техническая деятельность ФЗ — федеральный закон
ОИВ СРФ — орган исполнительной власти субъекта ФОИВ — федеральный орган исполнительной власти
Российской Федерации ЧС — чрезвычайная ситуация
ОМС — орган местного самоуправления
Введение
Осознание состояния законодательства, регулирующего деятельность МЧС России в области ГО, требует формулировки направлений его развития с учетом складывающихся социально-экономических условий в стране и в мире, требований стратегии национальной безопасности, в частности«обеспечения национальной безопасности в чрезвычайных ситуациях» [1].
Практическая потребность и новизна темы не так уж узки. В последнее время проявляется особый интерес структурных подразделений министерства, заказывающих и планирующих научные исследования к таким системным исследованиям. Неслучайно МЧС России поставлена задача проведения анализа состояния НПБ, регулирующей деятельность МЧС России и РСЧС в области ГО, ПБ, обеспечения безопасности населения, защищенности КВО и ПОО от угроз природного, техногенного характера и террористических актов.
В Указе [1] сказано, что обеспечение национальной безопасности в ЧС достигается путем совершенствования и развития РСЧС, в том числе территориальных и функциональных сегментов, ее интеграции с аналогичными зарубежными системами. Указ [1] укрепил позиции должностных лиц, исследователей и разработчиков, длительное время занимавшихся разработкой проекта концепции [2],идея которой заключается в интеграции ГО с РСЧС, создании на этой основе РСГЗ. Ее проект, опубликованный в ряде источников информации, был одобрен в 2011 году решениями Коллегии МЧС России и ПКЧСи ПБ.
Но в связи с утверждением Основ [3] (или по др. причинам). Экспертный совет СБ РФ рекомендовал рассмотреть проект концепции после 2013 года.
Основы[3]указывают, что политика в области ГО должна:
строиться с целью формирования эффективного механизма реализации органами государственной власти, исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления, организациями и гражданами своих полномочий и прав в этой области;
формироваться на основе Конституции РФ, общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ;
являться важной задачей по совершенствованию оборонного строительства, обеспечению безопасности государства и целенаправленной деятельности органов: государственной власти РФ, исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления и организаций в осуществлении защиты населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а
также при возникновении ЧС природного и техногенного характера.
В части развития НПБ в области ГО Основы [3] предписывают:
завершить создание системы НПА, регламентирующих деятельность органов управления и сил ГО с учетом современных социально-экономических условий;
переработать НПА и методические документы, определяющие порядок перевода на условия военного времени и ведения ГО, с учетом требований законодательства в области мобилизации и мобилизационной подготовки в РФ;
совершенствовать надзорные и контрольные функции в области ГО, в том числе административную ответственность за невыполнение требований в области ГО.
С утверждением Основ [3]в МЧС России существенно оживилась работа по реализации положений этого документа, в частности по разработке новой концепции развития НПБ в области ГО, защиты населения от ЧС [4], и практически остановлена работа по созданию РСГЗ, концепция которой развивает стратегию последовательного совершенствования РСЧС. В связи с этим следует заметить, что на заседании коллегии МЧС России (6.02.2013 г.) Министр В.А. Пучков заявил: «никакого объединения этих двух систем (ГО и РСЧС. — Прим. авт.) на данном этапе не будет»1.
Отдельные идеологи и исследователи, посвятившие разработке концепции, обоснованию структуры и проектированию нормативной базы РСГЗ более десятка лет2 (при этом были затрачены значительные бюджетные средства), быстро перестроили свое понимание перспектив системного развития ГО и ЗНТЧС в современных социально-экономических и военно-политических условиях. Например, предложено, упразднив РСЧС, сформировать, используя базовые положения Концепции РСГЗ, единую Российскую систему гражданской обороны (РСГО). Предложение, судя по публикации [6], в сущности, состоит в замене наименования при сохранении той же организационной структуры и тех же задач ГО и ЗНТЧС (для мирного и военного времени), предусматриваемые концепцией РСГЗ.
Если смотреть на проблему более предметно, то можно ради отдания приоритета термину «гражданская оборона» поставить задачу:1) создания РСГО на базе РСЧС, возложив на РСГО все задачи ГО и ЗНТ-ЧС военного и мирного времени (тем самым будут удовлетворены требования и [1], и [3]); 2) разработки и принятия систематизированного ФЗ — «Кодекса Российской Федерации о гражданской обороне и защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Представляется важным не упразднять, а органически совершенствовать и развивать РСЧС, на что
1 О перспективах развития гражданской обороны: С заседания коллегии МЧС России // Гражданская защита. 2013. № 3. С. 4—6.
2 Эти разработки начаты в 90-е годы прошлого века в ЦСИ ГЗ МЧС России и в последующем продолжались в этом Центре [5].
нацеливает документ [1], и в динамике этого развития масштабно укреплять ГО. Да и с точки зрения теории систем, РСЧС действительно можно квалифицировать как организационную систему, чего не скажешь о ГО[7].
Можно сказать, что в настоящее время продолжают иметь место неопределенности в установлении направления системного совершенствования ГО и ЗНТЧС3. Оптимальное направление этого совершенствования зависит в большой степени от эффективности деятельности системы МЧС России (координирующего и управляющего федерального органа исполнительной власти (ФОИВ) в области ГО и ЗНТЧС), и эффективности деятельности РСЧС, законодательно определенной как «единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».Возможности повышения эффективности и первой и второй определяются совершенством НПБ, регламентирующих деятельность МЧС России и РСЧС.
Цель статьи — провести системный анализ НПБ, регламентирующей (регулирующей) деятельность МЧС России в области ГО, обобщенно оценить эту НПБ и сформулировать предложения по ее развитию.
Новизну статьи можно характеризовать тем, что, во-первых, в настоящее время отсутствуют работы, содержащие структурированные перечни НПА, отобранных (выявленных) из всеобъемлющего законодательства РФ, которые регулируют деятельность МЧС России в области ГО, во-вторых, в наличии правового (хотя и краткого) толкования норм и положений отобранных НПА В этой связи необходимо отметить, что в [12] в качестве одного из приложений приведен «Перечень основных нормативных правовых и нормативно-технических документов, регламентирующих выполнение задач по гражданской обороне». Этот перечень полезен, но он не содержит решения задачи настоящей статьи.
Анализ НПБ, регулирующей деятельность МЧС России в области ГО в условиях угроз природного, техногенного характера и террористических актов
Анализ выполнен по следующим группам НПА, составляющих НПБ:
международные договоры и соглашения; федеральные законы (в том числе конституционные); федеральные подзаконные акты (нормативные указы и распоряжения Президента РФ, нормативные постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные межведомственные и ведомственные НПА федерального уровня).
Отбор подлежащих анализу НПА сделан по признаку наличия в НПА норм и положений, регулирующих отношения, связанные с осуществлением де-
ятельности МЧС России в области ГО. При этом в качестве«всеобъемлющей» базы российского законодательства использована база информационно-правовой системы«Гарант» (версия на январь 2014 г.). НПА в группах расположены в порядке хронологии их принятия.
Исследуемая НПБ представляет собой совокупность (систему) основных НПА, регламентирующих деятельность МЧС России в области ГО. Ниже она представлена в виде структурированного перечня НПА.
Структурированный перечень НПА, регламентирующих деятельность МЧС России в области ГО
I.Международные договоры и соглашения
/.1. Женевские конвенции от 12 августа 1949 года;
/.2. Дополнительные протоколы от 8 июня 1977 года к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года;
1.3. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве в области гражданской обороны (защиты), предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (Москва, 6 мая 1998 г.) (тоже с Республикой Таджикистан);
/.4. Рамочная конвенция по оказанию помощи в области гражданской обороны (Женева, 22 мая 2000 г.);
/.5. Протокол третьей сессии Российско-Французской комиссии по культурному сотрудничеству (Париж, 2 февраля 2007 г.);
/. 6. Решение 20-й Генеральной Ассамблеи Международной организации гражданской обороны от 20 ноября 2012 г., Женева.
//.Федеральные законы
//.1. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;
//.2. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»;
//.3. Федеральныйзакон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»;
//.4. Федеральный закон от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»;
//.5. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»;
//.6. Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»;
//.7. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»;
//.8. Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне»;
3 Возможно, что эта неопределенность будет преодолена в ближайшее время, если СБ РФ вернется к рассмотрению вопроса о создании РСГЗ после 2013 года (исх. № А 21-3942 от 30.09.2011 г.).
//.9. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»;
//.10. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»;
//.11. Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково».
///.Федеральные подзаконные акты А. Указы Президента РФ
Ш.А.1. Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»;
ША.2. Указ Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации»;
ША.3. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации»;
ША.4. Указ Президента РФ от 15 февраля 2011 г. № 195 «О некоторых вопросах Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»;
ША.5. Указ Президента РФ от 30 сентября 2011 г. № 1265 «О спасательных воинских формированиях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»;
Ш.Л.6. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 603 «О реализации планов (программ) строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса»;
///.Л.7. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №2 604 «О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации».
Б. Постановления Правительства РФ
Ш.Б.1. Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 1 марта 1993 г. № 178 «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов»;
///.Б. 2. Постановление Правительства РФ от 3 октября 1998 г. № 1149 «О порядке отнесения территорий к группам по гражданской обороне»;
///.Б. 3. Постановление Правительства РФ от 10 июля 1999 г. № 782 «О создании (назначении) в организациях структурных подразделений (работников), уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны»;
///.Б. 4. Постановление Правительства РФ от 29 ноября 1999 г. № 1309 «О порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны»;
///.Б. 5. Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2000 г. № 379 «О накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств»;
///.Б.6. Постановление Правительства РФ от 2 ноября 2000 г. № 841 «Об утверждении положения об организации обучения населения в области гражданской обороны»;
///.Б. 7. Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»;
///.Б. 8. Постановление Правительства РФ от 22 июня 2004 г. № 303 «О порядке эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы», а также постановление Правительства РФ от 16 мая 2005 г. № 303 дсп — то же наименование;
///.Б. 9. Постановление Правительства РФ от
20 июня 2005 г. № 385 «Положение о федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы»;
///.Б. 10. Постановление Правительства РФ от
21 мая 2007 г. № 305 «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны»;
///.Б. 11. Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2007 г. № 804 «Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации»;
///.Б. 12. Постановление Правительства РФ от 3 июня 2011 г. № 437-13«О некоторых вопросах гражданской обороны в Российской Федерации».
В. НПА федеральных министерств и ведомств
Ш.В.1. Приказ Министра обороны СССР от 16 февраля 1990 № 75 «Об объявлении Женевских конвенций о защите жертв войны от 12 августа 1949 года и Дополнительных протоколов к ним» (в приложении к приказу дано «Руководство по применению Вооруженными Силами СССР норм международного гуманитарного права; с 1992г. Российская Федерация является равноправным участником Женевских конвенций 1949 и Дополнительных протоколов I, II к ним);
///.В.2. Приказ МЧС России от 15.12.2002 г. № 583 «Об утверждении и введении в действие Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны»;
///.В. 3. Приказ МЧС России от 6.08.2004 г. № 372 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий — органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации»;
///.В.4.Приказ МЧС России от 1.10.2004 г. № 458 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий — региональном центре по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»;
///.В. 5. Приказ МЧС России от 31.05.2005 г. № 428 «О порядке размещения современных технических средств массовой информации в местах массового пребывания людей в целях подготовки населения в области гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и охраны общественного порядка, а также своевременного оповещения и оперативного информирования граждан о чрезвычайных ситуациях и угрозе террористических акций»;
Ш.В.6. Приказ МЧС России от 21.12.2005 г. № 993 «Об утверждении Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты»;
///.В. 7. Приказ МЧС России от 23.12.2005 г. № 999 «Об утверждении Порядка создания нештатных аварийно-спасательных формирований»;
///.В. 8. Приказ МЧС России, Министерства информационных технологий и связи РФ и Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 25.07.2006 г. № 422/90/376 «Об утверждении Положения о системах оповещения населения»;
Ш.В.9. Приказ МЧС России от 31.07.2006 г. № 440 «Об утверждении положения об уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны структурных подразделений (работников) организаций»;
///.В. 10. Приказ МЧС России от 14.11.2008 г. № 687 «Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях»;
///.В. 11. Приказ МЧС России от 17.12.2008 г. № 783 «Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»;
Ш.В.12. Приказ МЧС России от 16.02.2012 г. № 70дсп«Порядок разработки, согласования и утверждения планов гражданской обороны и защиты населения» (рег. в Минюсте России от 27.03.2012, № 23622);
///.В. 13. Приказ МЧС России от 26.06.2012 г. № 358 «Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области гражданской обороны».
///.В.14. Приказ МЧС России от 9 декабря 2013 г. N 784 «Об утверждении Перечня измерений, относящихся к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, в части компетенции МЧС России».
Анализ НПБ, регулирующей деятельность МЧС России в области ГО
В целях сокращения объема текста, использованы введенные выше коды (номера), присвоенные каждому НПА, включенному в вышеприведенный структу-
рированный перечень. После кода в тексте анализа указываются, где это представляется возможным, номера и наименования статей (пунктов) НПА. Затем следует толкование содержания установлений и норм этих статей (пунктов).
/.Международные договоры и соглашения
/.^Рассматриваемые конвенции включают в себя четыре отдельных конвенции: «Об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях», «Об улучшении участи раненых, больных лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море», «Об обращении с военнопленными», «О защите гражданского населения во время войны».
Не обнаружены НПА РФ, содержащие положения и нормы, регламентирующие деятельность МЧС России в рамках требований рассматриваемых Конвенций.
/.2: Дополнительный протокол I (Глава VI — Гражданская оборона) и Дополнительный протокол II.
Протокол I ограничивает воюющие стороны и в средствах и в способах ведения войны, запрещает использовать природную среду как средство ведения войны. В нем: определен термин «гражданская оборона», перечислены задачи организаций ГО, указан статус их персонала, изложены положения, регламентирующие общую защиту организаций ГО на оккупированных территориях, установлены статус организаций ГО нейтральных государств и условия прекращения защиты, дано правовое толкование статуса личного состава воинских подразделений, назначенных в организации ГО.
Протокол II — первый документ, распространяющий гуманные положения законов и обычаев войны на внутренние вооруженные конфликты и гражданские войны. Этот протокол не регулирует отношений в случаях беспорядков, отдельных актов насилия, не затрагивает суверенные права государств и правительств использовать законные средства для обеспечения правопорядка, защиты единства и целостности страны.
МЧС России, в соответствии с данными протоколами, на территории РФ является организацией ГО, уполномоченной Правительством РФ на решение любой из следующих задач: оповещение; эвакуация; предоставление убежищ и их устройство; проведение мероприятий по светомаскировке; спасательные работы; медицинское обслуживание, включая первую помощь, а также религиозная помощь; борьба с пожарами; обнаружение и обозначение опасных районов; обеззараживание и другие подобные меры защиты; срочное предоставление крова и снабжение; срочная помощь в восстановлении и поддержании порядка в районах бедствия; срочное восстановление необходимых коммунальных служб; срочное захоронение трупов; помощь в сохранении объектов, существенно необходимых для выживания; дополнительная деятельность, необходимая для осуществления любой из вышеупомянутых задач, включая планирование и организацию, но не ограничивающаяся этим.
Не обнаружены НПА РФ, содержащие установления и нормы, регламентирующие деятельность МЧС России в рамках требований рассматриваемых протоколов.
/.3: Преамбула, статьи 2, 3. МЧС России является компетентным органом Российской Федерации в сотрудничестве с Республикой Узбекистан в области ГО. Соглашение предусматривает совместную деятельность обеих сторон в указанной области, в том числе и обмен научно-технической информацией.
/.4: Статья 4. Нормы документа предполагают сотрудничество между МЧС России и службами и организациями ГО государств-участников конвенции, в частности в области профессиональной подготовки персонала, обмена информацией и экспертизы.
/.5: Пункт4.2. Приоритетные направления сотрудничества в области юстиции, гражданской обороны, социального обеспечения и здравоохранения. МЧС России совместно с Министерством внутренних дел и обустройства территории Франции ведет работу по подготовке кадров и обмену опытом в области ГО.
/. 6: Академии гражданской защиты МЧС России присвоен статус аффилированного члена Международной организации гражданской обороны(МОГО), являющейся единственной межправительственной организацией в области ГО. Это означает, что МЧС России принимает участие в деятельности МОГО.
//. Федеральные законы
//.1.: Статья 13. Обязанности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. МЧС России, по отношению к подведомственным организациям, обеспечивает соблюдение норм и правил инженерно-технических мероприятий ГО при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов производственного и социального назначения.
//.2.: МЧС России осуществляет управление деятельностью подразделений ФПС ГПС, как составной частью сил ГО.
//.3.: Статья 9 пункт 4. МЧС России, как ФОИВ, подготавливает и предоставляет в Правительство РФ предложения по заключению международных договоров Российской Федерации межведомственного характера;
Статья 11 пункт 3. Министр МЧС России принимает решения о подписании международных договоров межведомственного характера в установленной сфере деятельности;
Статья 12 пункт 3 (статья 13 «в»). Министр МЧС России в пределах своей компетенции вправе вести переговоры и подписывать международные договоры РФ межведомственного характера без предъявления полномочий;
Статья 20 пункт 3. МЧС России утверждает и принимает международные договоры межведомственного характера, предусматривающие вступление их в силу после утверждения (принятия);
Статья 30. Международные договоры РФ межведомственного характера, подписанные Министром
МЧС России, публикуются по решению МЧС России в официальных изданиях Министерства.
//.4.: МЧС России осуществляет руководство аварийно-спасательными службами и формированиями и их деятельностью, как составной частью сил ГО.
//.5.: Статья 8. Функции организаций и обязанности их должностных лиц в области гражданской обороны. Организации МЧС России в соответствии с законодательством РФ обеспечивают и принимают участие в выполнении мероприятий по ГО.
//.6.: Статья 2. МЧС России осуществляет повышение квалификации специалистов мобилизационных органов для углубленного изучения актуальных проблем по профилю профессиональной деятельности, в том числе проблем ГО.
//.7.: Статья 20. Полномочия Правительства Российской Федерации по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации. В соответствии с указанной статьей МЧС России выполняет постановления и распоряжения Правительства РФ в области ГО.
//.8.: Статья 7. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области гражданской обороны. МЧС России в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ:
принимает нормативные акты в области ГО, доводит их требования до сведения организаций, находящихся в их ведении, и контролирует их выполнение;
согласует планы ГО, организует проведение мероприятий по ГО, включая подготовку необходимых сил и средств;
осуществляет меры, направленные на сохранение объектов, необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время;
создает и поддерживает в состоянии постоянной готовности технические системы управления гражданской обороны и системы оповещения населения в районах размещения потенциально опасных объектов;
Статья 9. Полномочия организаций в области гражданской обороны.
П. 1: Организации МЧС России в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ:
планируют и организуют проведение мероприятий по ГО;
проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время;
осуществляют обучение своих работников в области ГО;
создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию локальные системы оповещения;
создают и содержат в целях ГО запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
П.2: МЧС России (как ФОИВ, уполномоченный на решение задач в области ГО) определяет типовой
порядок создания нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по ГО.
Статья 11. Руководство гражданской обороной.
МЧС России осуществляет государственную политику в области ГО;
руководство гражданской обороной в МЧС России осуществляет Министр;
Статья 12. Органы, осуществляющие управление гражданской обороной. Органами, осуществляющими управление гражданской обороной, являются:
МЧС России;
территориальные органы — региональные центры по делам ГО, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и ГУ МЧС России;
структурные подразделения МЧС России;
Статья 13. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны. В целях реализации государственной политики в области ГО МЧС России осуществляет соответствующее нормативное регулирование, а также выполняет специальные, разрешительные, надзорные и контрольные функции;
Статья 15. Силы гражданской обороны. МЧС России управляет входящими в его состав спасательными воинскими формированиями, подразделениями федеральной противопожарной службы, аварийно-спасательными формированиями и спасательными службами, а также создаваемыми на военное время в целях решения задач ГО специальными воинскими формированиями;
Аварийно-спасательные службы и аварийно-спасательные формирования привлекаются для решения задач в области ГО в соответствии с законодательством РФ;
Статья 16. Основы деятельности спасательных воинских формирований федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны. Деятельность спасательных воинских формирований МЧС России, комплектование их военнослужащими и гражданским персоналом (федеральными государственными гражданскими служащими и работниками), социальная защита военнослужащих и членов их семей, а также финансирование деятельности указанных воинских формирований осуществляется МЧС России в соответствии с законодательством РФ.
Деятельность спасательных воинских формирований МЧС России осуществляется с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом РФ военного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях, а также в мирное время при стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях, крупных авариях, катастрофах, ставящих под угрозу здоровье населения и требующих проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.
//.9.: Статья 16. Силы и средства для обеспечения режима чрезвычайного положения. МЧС России
обеспечивает применение своих сил и средств при введении режима чрезвычайного положения.
//.10.: Статья 15. Силы и средства, привлекаемые для проведения контртеррористической операции. МЧС России обеспечивает использование своих сил и средств при проведении контртеррористических операций.
//.11.: Статья 19. Осуществление полномочий федеральными органами исполнительной власти, органами контроля за уплатой страховых взносов на территории Центра. МЧС России осуществляет свои полномочия на территории центра «Сколково», связанные с гражданской обороной, в соответствии с законодательством РФ.
///.Федеральные подзаконные акты А. Указы Президента РФ Ш.Л.1.: /. Общие положения. МЧС России, как ФОИВ, осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области ГО.
МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в области ГО;
П. Основные задачи МЧС России (п. 7). МЧС России решает следующие основные задачи:
вырабатывает и реализует государственную политику в области ГО;
организует подготовку и утверждение в установленном порядке проектов нормативных правовых актов в области ГО;
осуществляет управление в области ГО; осуществляет деятельность по организации и ведению ГО, в том числе за пределами РФ;
///. Основные функции МЧС России (п. 9). МЧС России в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие основные функции:
1) разрабатывает и представляет Президенту РФ и (или) в Правительство РФ:
предложения по формированию основ государственной политики в области ГО;
проекты законов, иных нормативных правовых актов и проекты технических регламентов в области ГО;
проект плана гражданской обороны Российской Федерации, а также предложения о порядке введения в действие плана гражданской обороны на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в полном объеме либо частично;
доклад о состоянии ГО в Российской Федерации; проект положения о ГО в Российской Федерации; предложения по отнесению территорий к группам по ГО;
2) разрабатывает и утверждает:
НПА по вопросам, касающимся установленной сферы деятельности;
показатели для отнесения организаций к категориям по ГО в установленном порядке;
положение об организации повседневной деятельности органов, специально уполномоченных решать задачи ГО;
положение об организации и ведении ГО в муниципальных образованиях и организациях, порядок содержания и использования защитных сооружений ГО в мирное время;
ежегодный план основных мероприятий в области ГО;
ежегодные организационно-методические указания по подготовке органов управления, сил ГО и РСЧС;
правила аттестации руководящего состава по вопросам ГО;
порядок добровольной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области ГО;
положение о территориальном органе МЧС России — органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны по субъекту Российской Федерации;
3) организует:
работу по участию МЧС России в разработке в установленном порядке Плана применения Вооруженных Сил Российской Федерации, Мобилизационного плана Вооруженных Сил Российской Федерации и Плана оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях осуществления мероприятий в части, касающейся ГО;
работу по участию МЧС России в разработке мобилизационного плана экономики Российской Федерации в части, касающейся ГО;
разработку федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями мобилизационных планов мероприятий по ГО; пропаганду в области ГО;
методическое руководство и контроль при решении вопросов по обучению населения в области ГО;
проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области ГО;
создание и подготовку специальных формирований на военное время в целях решения задач ГО;
4) осуществляет:
государственный надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне;
координацию деятельности и взаимодействие Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов при решении задач в области ГО;
руководство созданием и поддержанием в состоянии постоянной готовности технических систем управления ГО;
организационное и методическое руководство накоплением, хранением и использованием в целях ГО запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
методическое руководство созданием и поддержанием в готовности убежищ и иных объектов ГО;
организацию подготовки в установленном порядке должностных лиц ФОИВ и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам ГО;
сбор и обработку информации в области ГО; разработку и контроль за реализацией федеральных целевых программ в области ГО;
реализацию в установленном порядке полномочий государственного заказчика федеральных целевых программ по вопросам ГО;
в установленном порядке международное сотрудничество в области ГО;
редакционно-издательскую деятельность по вопросам ГО;
/V. Полномочия МЧС России (п. 9). МЧС России в пределах своей компетенции:
издает НПА и иные документы по вопросам ГО, осуществляет контроль за их исполнением, а также принимает по указанному вопросу решения, обязательные для исполнения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями;
проводит в установленном порядке проверки готовности ФОИВ к осуществлению мероприятий ГО;
осуществляет по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления проверки готовности указанных органов к осуществлению мероприятий ГО;
осуществляет в установленном порядке государственный надзор в области ГО за соблюдением соответствующих требований федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами, гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства;
запрашивает и получает в установленном порядке необходимые материалы и информацию по вопросам ГО.
///.Л.2.: Глава 1. Организация гарнизонной службы. Должностные лица гарнизонной службы и их обязанности. Территориальные органы МЧС России взаимодействуют с воинскими частями гарнизона (через начальника гарнизона, командира полка), в том числе по вопросам ГО.
///.Л.3.: Пункт 26. В соответствии с нормами данного Указа деятельность МЧС России по обеспечению и развитию ГО, как важной составляющей национальной безопасности, учитывается при определении критериев и показателей социально-экономического развития Российской Федерации.
///.Л.4.:МЧС России организует выполнение положений Указа Президента РФ в части создания федеральных казенных учреждений с целью развития РСЧС и ГО.
///.Л.5.: П. Основные задачи спасательных воинских формирований. Спасательные воинские формирования МЧС России являются составной частью сил
ГО, они занимаются обучением населения в области ГО; участвуют в обеспечении ввода сил ГО в очаги поражения.
///.Л.6.: Пункт 1. Правительству РФ поручено создать качественно новую систему анализа и стратегического планирования в области противодействия угрозам национальной безопасности. МЧС России участвует в создании указанной системы в области ГО, как неотъемлемой составляющей, обеспечивающей повышение национальной безопасности.
///.Л.7.: Пункт 1. В соответствии с данным указом МЧС России обязано обеспечить формирование к 2014 г. фонда служебного жилья для спасательных воинских формирований МЧС России. В 2013 г., в соответствии с федеральным законодательством, должны быть предоставлены жилые помещения военнослужащим в полном объеме.
Б. Постановления Правительства РФ ///.Б. 1.: МЧС России, в целях совершенствования мероприятий по ГО, выполняет функции по:
включению в проекты на строительство потенциально опасных объектов разделов, предусматривающих создание локальных систем оповещения;
проектированию и созданию локальных систем оповещения на действующих потенциально опасных объектах;
строительству объединенных локальных систем оповещения для групп потенциально опасных объектов, размещенных компактно в пределах крупных промышленных центров (зон), с централизованным управлением от местных штабов ГО.
///.Б.2.: Пункты 11—13. МЧС России собирает, обобщает и представляет в Правительство РФ, в виде проекта перечня, предложения по отнесению территорий к группам по ГО .
///.Б. 3.: Пункт 2 (Постановления). МЧС России разрабатывает с участием других заинтересованных ФОИВ и утверждает положение об уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны структурных подразделениях (работниках) организаций.
///.Б.4.: Пункт 2 (Постановления). МЧС России осуществляет методическое руководство и контроль за созданием и поддержанием в готовности убежищ и иных объектов ГО;
Пункт 7 (Порядка). МЧС России согласует планы, на основании которых осуществляется создание объектов ГО в мирное время;
Пункт 14 (Порядка). МЧС России: принимает в пределах своей компетенции НПА по созданию объектов ГО и поддержанию их в состоянии постоянной готовности к использованию;
участвует в проведении государственной экспертизы проектов строительства, реконструкции и технического перевооружения объектов ГО;
организует согласование типовых и индивидуальных проектов объектов ГО;
организует учет существующих и создаваемых объектов ГО;
осуществляет методическое руководство и контроль за созданием объектов ГО и поддержанием их в состоянии постоянной готовности к использованию.
///.Б.5.: Пункт 8. МЧС России: разрабатывает и утверждает методические рекомендации по определению номенклатуры и объемов создаваемых в целях ГО запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, накапливаемых ФОИВ, ОИВ СРФ, ОМС и организациями;
осуществляет организационно-методическое руководство и контроль за накоплением, хранением и использованием запасов;
создает запасы для оснащения спасательных воинских формирований МЧС России. ///.Б.6.: Пункт 5 «д». МЧС России: осуществляет организационно-методическое руководство функционированием и развитием единой системы подготовки населения в области ГО и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
организует повышение квалификации в области ГО должностных лиц ФОИВ и ОИВ СРФ;
разрабатывает и утверждает примерные программы обучения для групп, указанных в пункте 3 настоящего Положения (за исключением обучающихся и неработающего населения), а также определяет перечень должностных лиц и работников ГО, проходящих переподготовку или повышение квалификации в образовательных учреждениях МЧС России, в образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования федеральных органов исполнительной власти и организаций, в учебно-методических центрах и на курсах ГО;
определяет периодичность и продолжительность проведения учений и тренировок по ГО;
устанавливает правила аттестации руководителей по вопросам ГО.
///.Б.7.: Пункт 13. МЧС России готовит собственные силы и средства ГО к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации ЧС федерального и регионального уровней.
///.Б.8.: МЧС России осуществляет методическое руководство и контроль за подготовкой эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы; руководитель МЧС России (как федерального органа исполнительной власти) несет ответственность за организацию, планирование, подготовку и проведение эвакуации, а также за подготовку районов для размещения эвакуированного населения и его жизнеобеспечения, хранения материальных и культурных ценностей.
///.Б.9.:ФПС ГПС входит в систему МЧС России, а также в состав сил ГО. МЧС России руководит ФПС ГПС, как составной частью сил ГО, осуществляет управление и координацию подразделениями ФПС ГПС.
///.Б.10.:Пункт 2. МЧС России и его территориальные органы осуществляют государственный надзор в области ГО;
Пункт 4. МЧС России в пределах своих полномочий: организует и проводит проверки выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами требований законодательства РФ в области ГО, в том числе правил эксплуатации технических систем управления ГО и объектов ГО, правил использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты и другой специальной техники и имущества ГО;
запрашивает в установленном порядке необходимые материалы и информацию в области ГО у ФОИВ, ОИВ СРФ, ОМС и организаций;
организует и проводит плановые и внеплановые проверки выполнения установленных требований в области ГО;
участвует в информировании органов государственной власти, органов местного самоуправления и населения о принимаемых и принятых мерах в области ГО;
осуществляет другие меры по государственному надзору в области ГО, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;
Пункт 6. Должностные лица МЧС России в пределах своей компетенции:
осуществляют проверку выполнения установленных требований в области ГО федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами;
проводят обследования и проверки территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов в целях государственного надзора в области ГО за выполнением установленных требований в этой области и пресечения их нарушений в порядке, установленном законодательством РФ.
///.Б. 11.: Пункт 4 (Положения). МЧС России согласует положения об организации и ведении ГО в федеральном органе исполнительной власти.
Порядок разработки, согласования и утверждения планов гражданской обороны и защиты населения (планов гражданской обороны) определяется МЧС России.
В. НПА федеральных министерств и ведомств ///.В. 1.: НПА МЧС России не обнаружены. ///.В.2.: Пункты 2, 10. МЧС России согласует акты снятия с учета убежищ ГО.
МЧС России в лице Департамента гражданской защиты и Главных управлений МЧС России по субъектам РФ ведет журналы снятых с учета защитных сооружений ГО.
///.В.3.: П. Основные задачи Главного управления МЧС России. Главное управление МЧС России решает следующие задачи:
реализует государственную политику в области ГО;
осуществляет управление в пределах своей компетенции в области ГО;
осуществляет в установленном порядке надзорные и контрольные функций в области ГО;
осуществляет деятельность в пределах своей компетенции по организации и ведению ГО.
III. Основные функции Главного управления МЧС России. Главное управление МЧС России в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие основные функции:
разрабатывает и представляет в установленном порядке предложения по реализации государственной политики и проекты НПА в области ГО;
организует методическое руководство и контроль при решении вопросов по обучению населения в области ГО;
осуществляет в установленном порядке организацию подготовки должностных лиц органов государственной власти субъекта РФ по вопросам ГО;
осуществляет в пределах своей компетенции руководство созданием и поддержанием в состоянии постоянной готовности технических систем управления ГО;
осуществляет сбор и обработку информации в области ГО;
осуществляет пропаганду в области ГО; участвует в работе по совершенствованию учреждений сети наблюдения и лабораторного контроля ГО;
участвует в методическом руководстве созданием и поддержанием в готовности убежищ и иных объектов ГО;
организует создание и подготовку на военное время специальных формирований в целях решения задач в области ГО.
IV. Полномочия Главного управления МЧС России. Главное управление МЧС России в пределах своей компетенции:
осуществляет подготовку проектов НПА и иных документов по вопросам ГО;
осуществляет в установленном порядке государственный надзор и контроль за соблюдением соответствующих требований в области ГО;
привлекает на договорной основе специалистов для проведения исследований и подготовки заключений по вопросам ГО.
111.В.4.: II. Основные задачи Регионального центра МЧС России. Региональный центр МЧС России решает следующие задачи:
реализуют в пределах своей компетенции государственную политику в области ГО;
осуществляют в пределах своей компетенции управление в области ГО;
осуществляют в пределах своей компетенции надзорные и контрольные функции в области ГО;
осуществляют в пределах своей компетенции деятельность по организации и ведению ГО.
111. Основные функции Регионального центра МЧС России. Региональный центр МЧС России осуществляет следующие основные функции:
разрабатывает и представляет предложения по реализации государственной политики и проекты НПА в области ГО;
организует методическое руководство и контроль при решении вопросов по обучению населения в области ГО;
организует в пределах своей компетенции контроль за созданием и поддержанием в состоянии постоянной готовности технических систем управления ГО;
осуществляет контроль за организацией надзорной деятельности Главными управлениями МЧС России по субъектам РФ в области ГО;
осуществляет контроль за созданием и обеспечением готовности сил и средств ГО в субъектах РФ, муниципальных образованиях и организациях;
осуществляет контроль за организацией подготовки должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и ОМС по вопросам ГО;
осуществляет сбор и обработку информации в области ГО;
осуществляет контроль за поддержанием в готовности убежищ и иных объектов ГО;
осуществляет руководство хранением и использованием в целях ГО запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
осуществляет пропаганду в области ГО; осуществляет в установленном порядке государственный надзор за выполнением установленных требований в области ГО;
осуществляет контроль деятельности Главных управлений МЧС России по субъектам РФ по организации разработки органами исполнительной власти субъектов РФ, ОМС и организациями мобилизационных планов мероприятий по ГО;
осуществляет координацию работ Главных управлений МЧС России по субъектам РФ по созданию и подготовке на военное время специальных формирований в целях решения задач в области ГО.
/V. Полномочия Регионального центра МЧС России. Региональный центр МЧС России:
осуществляет подготовку проектов НПА и иных документов по вопросам ГО;
осуществляет в установленном порядке контроль за организацией надзорной деятельности Главными управлениями МЧС России по субъектам РФ за соблюдением установленных требований в области ГО.
///.В. 5.: Пункт 9. Территориальные органы МЧС России осуществляют функции методического руководства и контроля за использованием технических средств информации для решения вопросов по обучению населения в области ГО.
///.В.6.: Пункты 5, 8. МЧС России осуществляет контроль и организационно-методическое руководство за накоплением, хранением и использованием запасов СИЗ, создаваемых ФОИВ, ОИВ СРФ, ОМС и организациями для обеспечения мероприятий ГО.
Ш.В.7.: Пункты 5, 6. В соответствии с настоящим Порядком и с учетом методических рекомендаций
по созданию, подготовке, оснащению и применению нештатных аварийно-спасательных формирований (НАСФ), разработанных МЧС России, определяются состав, структура и оснащение НАСФ. Следует отметить, что одной из основных задач НАСФ, исходя из данного НПА, является обеспечение мероприятий ГО по вопросам восстановления и поддержания порядка, связи и оповещения, защиты животных и растений, медицинского и автотранспортного обеспечения;
Пункт 12. МЧС России и его территориальные органы осуществляют методическое руководство созданием и обеспечением готовности НАСФ, а также контроль в этой области;
Пункт 18. Подготовка и обучение НАСФ для решения задач ГО осуществляются в соответствии с организационно-методическими указаниями МЧС России по подготовке сил ГО, организационно-методическими указаниями МЧС России по подготовке населения РФ в области ГО, а также в соответствии с законодательными и иными НПА.
///.В.8.: Пункт 5. Создание и поддержание в постоянной готовности к задействованию систем оповещения является составной частью комплекса мероприятий, проводимых МЧС России по подготовке и ведению гражданской обороны.
///.В.9.: Пункт 1. Разработанное МЧС России положение об уполномоченных на решение задач в области ГО структурных подразделениях (работниках) организаций определяет предназначение, задачи, функции и примерную численность структурных подразделений (работников), уполномоченных на решение задач в области ГО, в том числе в самом МЧС России.
///.В. 10.: МЧС России осуществляет методическое руководство созданием и обеспечением готовности сил и средств ГО в муниципальных образованиях и организациях, а также контроль в этой области.
МЧС России ведет нормативную политику в области ГО, в том числе на муниципальном уровне и в организациях.
///.В. 11.: Пункт 2. МЧС России осуществляет подготовку к ведению ГО внутри Министерства и заблаговременное выполнение мероприятий по защите сотрудников, материальных ценностей и т.д.;
Пункт 5. Министр МЧС России осуществляет руководство гражданской обороной в Министерстве.
В рамках мероприятий по гражданской обороне, МЧС России планирует организацию всех видов связи, оповещения, эвакуации и систем охраны; обеспечивает укрытие сотрудников и хранение материальных ценностей; создает противопожарные формирования; осуществляет разведку на предмет радиационной и химической безопасности.
///.В.12.: МЧС России осуществляет согласование планов гражданской обороны и защиты населения, разрабатываемых ФОИВ, органами власти субъектов РФ, органами власти муниципальных образований, а также организациями, отнесенными к категории особой важности по ГО или первой категории по ГО.
///.5.13.: МЧС России исполняет государственный надзор в области ГО.
Результаты более детального толкования содержания норм и положений, рассмотренных НПА, в связи с ограничением объема статьи, не приведены, но изложены обобщенные результаты анализа НПБ.
Обобщение результатов анализа выполнено с позиций не только оценки НПБ деятельности МЧС России в области ГО, но и установления ее недостатков, устранение которых может быть достигнуто путем совершенствования в ближней и средней перспективе НПБ ГО вообще и НПБ деятельности МЧС России в области ГО в частности. Обобщения:
1. Рассматриваемая НПБ, регулирующая деятельность созданного 10 января 1994 г. федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, — МЧС России (EMERCOM of Russia), можно сказать, является«молодой».В настоящее время она активно совершенствуется. Как следует из рассмотренных НПА, составляющих анализируемую НПБ, МЧС России создано, в первую очередь, для реализации под руководством Президента РФ и Правительства РФ государственной политики, осуществления организационно-координационной и надзорно-кон-трольной деятельности в области решения общегосударственных задач гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
По результатам проведенного анализа трудно дать строгую обобщенную оценку полноты и качества рассматриваемой НПБ. Очевидно одно: эта НПБ — основа для дальнейшего совершенствования правового обеспечения перспективной системы защиты населения, материальных и культурных ценностей, а также территорий страны от угроз природного, техногенного и иного характера в соответствии с требованиями [1,8].
2.Исследуемая НПБ включает в себя несколько международных договоров и соглашений, более десятка федеральных законов (в том числе и конституционных), около трех десятков федеральных подзаконных актов (указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, НПА федеральных министерств и ведомств).
3. Следует отметить, что по группе НПА — «Международные договоры и соглашения» не обнаружены НПА МЧС России, которые бы явно содержали нормы и положения, касающиеся деятельности МЧС России и отвечающие положениям и требованиям ратифицированных еще в СССР Женевских конвенций 1949 года, а также Дополнительных протоколов 1977 года к этим конвенциям. Между тем решение отдельных задач МЧС России должно предусматривать выполнение требований указанных конвенций и протоколов [9—11, 13].
Правовые основы деятельности МЧС России в области ГО в рамках деятельности государств-участ-
ников СНГ в этой области фрагментарны (не систем-ны).Лишены конкретности правовые механизмы, регулирующие отношения, связанные с деятельностью МЧС России в рамках деятельности МОГО.
4. Анализ федеральных законов и федеральных подзаконных актов показал, что рассматриваемая НПБ:
а) органически«переплетена» с НПБ, регулирующей деятельность государства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, имеет параллельные институты; ее нельзя квалифицировать хотя бы как самостоятельную подотрасль права [16];
б) не соответствует требованиям оптимального распределения полномочий между ФОИВ, ОИВ СРФ, ОМС, а также организациями в части: подготовки и проведения мероприятий ГО; обучения населения; оповещения об угрозах военных конфликтов; эвакуации населения и культурных ценностей; тушения пожаров и выполнения АСДНР в очагах поражения; первоочередного жизнеобеспечения; осуществления коллективной защиты и РХБЗ населения; обеспечения устойчивого функционирования организаций в мирное и военное время;
в) не содержит развитого института юридической ответственности органов власти, юридических и должностных лиц, деятельность которых составляют деятельность МЧС России в области ГО (следует лишь указать п.4 ст. 11 ФЗ «О гражданской обороне» гласящий:«Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций несут персональную ответственность за организацию и проведение мероприятий по гражданской обороне и защите населения»);
г) требует системного формулирования: задач ГО, содержание и решение которых прямо зависит от способов и средств ведения современных войн и вооруженных конфликтов; мероприятий, определяющих сущность задач ГО; требований к выполнению мероприятий в области ГО;
д) не позволяет эффективно регулировать отношения, связанные с реализацией порядка перевода сил ГО на условия военного времени в рамках положений законодательства, регламентирующего порядок осуществления мобилизации и мобилизационной подготовки в Российской Федерации;
е) имеет значительные пробелы в области осуществления контрольных и надзорных функций в области ГО ( в большей части по причине отсутствия системного формулирования требований к выполнению мероприятий ГО);
ж) не отвечает требованиям, предъявляемым в настоящее время к организации мероприятий ГО и спасательно-защитных мероприятий с привлечением добровольцев, волонтеров, гражданского населения в мирное и военное время;
з) отсутствуют правовые нормы, определяющие полномочия органов власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления в области ГО в связи с решением задач территориальной обороны;
и) отсутствуют законодательные основы интеграции, обусловленной необходимостью повышения эффективности ГО, деятельности отдельных организаций по выполнению предупредительных и спасательно-защитных мероприятий в военное время (например, объединение организаций медицинской защиты населения, учреждений санитарно-гигиенического и противоэпидемического профиля, аптечных предприятий и других):
к) требует доработки в части кадрового обеспечения решения задач ГО, а именно: комплектования спасательных воинских формирований на основе принципов контрактной службы; определения численности спасательного и специального воинского контингента для военного времени.
Практическое устранение указанных недостатков рассматриваемой НПБ, несомненно, зависит от инициативы соответствующих должностных лиц, деятельность которых неотъемлема от деятельности МЧС России в области ГО.
5. Анализ источников информации, раскрывающих перспективы развития ГО и ориентирующих разработчиков проектов НПА и законодателей в области ГО, позволяет указать на следующие тенденции и проблемы развития рассматриваемой НПБ:
усиление регулирующего действия НПА федерального уровня, которое связано с целесообразностью развития централизованного управления гражданской обороной, но не отрицающего принципа совместного ведения гражданской обороны Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;
ужесточение ответственности за нарушение субъектами права требований законодательства по обеспечению выполнения мероприятий ГО как в мирное, так и военное время;
повышение роли международных правовых регуляторов (международных договоров, соглашений), усиление правового взаимодействия с союзными государствами.
К факторам, затрудняющим повышение эффективности решения задач ГО, по нашему мнению, следует отнести:
недостаточную правовую социализацию мероприятий ГО, направленную на обеспечение высокой готовности гражданского населения выполнять мероприятия ГО, особенно в угрожаемый период и в военное время (другими словами, целесообразно законодательно закрепить нормы, позволяющие создавать добровольные формирования ГО, домовые группы самозащиты, привлекать специализированные штатные подразделения мирного времени, например, медицинскую скорую помощь, коммунальные и противопожарные службы и подразделения, службы охраны общественного порядка и другие);
параллелизм двух направлений развития законодательства (законодательства в области ГО и законодательства в области ЗНТЧС), приводящий к «размытости»НПБ, к необоснованным затратам на ее совершенствование [7, 11];
ослабление единоначалия в управлении гражданской обороной, дублирование полномочий органов власти, обусловливающее снижение эффективности правовых институтов ответственности субъектов права в области ГО.
Устранение указанных выше недостатков может быть достигнуто путем совершенствования не только анализируемой НПБ (регламентирующей деятельность МЧС России в области ГО), но и систематизации значительной части российского законодательства, регулирующего отношения, связанные как с подготовкой и осуществлением гражданской обороны, так и защитой населения от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и иного характера.
Предложения по развитию анализируемой НПБ
1. МЧС России, учитывая его полномочия и возложенные Президентом Российской Федерации на него задачи, организовать, начиная с 2014 года, проведение работ по систематизации законодательства, регулирующего отношения в области ГО и ЗНТЧС, с целью разработки проекта федерального закона — «Кодекса Российской Федерации о гражданской обороне и защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций»4 (далее — Кодекс), который бы удовлетворял требованиям [1—3,8]в части: а) завершения создания системы НПА, регламентирующих деятельность органов управления и сил ГО с учетом современных социально-экономических и политических условий; б) переработки НПА и методических документов, определяющих порядок перевода на условия военного времени и ведения ГО с учетом требований законодательства в области мобилизации и мобилизационной подготовки в стране; в) совершенствования контрольно-надзорных функций(НПБ контроля и надзора) в области ГО, в том числе административной ответственности за невыполнение требований в области ГО.
Наиболее важные разделы проекта Кодекса, подлежащие разработке, применительно как к мирному, так и военному времени, изложены в [4].
Общие требования, которые целесообразно предъявить к указанному кодексу при его разработке, изложены в [16].
2. Включить в проект Кодекса специальную главу, нормы и положения которой регламентируют контрольную и надзорную деятельность МЧС России в области ГО и ЗНТЧС. В основу концепции этой главы положить возникшую в 2006 году в МЧС России идею создания системы единого государственного надзора (СЕГН) [15] (в настоящее время реализована
4 Это наименование примерное (начальное). Оно может быть изменено в процессе систематизации (кодификации) законодательства: это может быть и «Кодекс гражданской защиты Российской Федерации», и «Основы чрезвычайного спасательно-защитного права Российской федерации», и др.
концепция единой системы государственных надзоров (ЕСГН) — в области ГО, ЗНТЧС, ОПБ). Отказаться от использования синонимии правовых терминов (понятий) «контроль» и «надзор»; в качестве базового принять термин «контроль» («государственный контроль») и перейти от концепции ЕСГН к концепции «система единого государственного контроля» (СЕГК), которая более адекватна в отношении осуществления деятельности МЧС России по регулярному управлению функционированием любой системы (системы ГО, системы ПБ, РСЧС), в отличие от менее «регулирующей» надзорной деятельности правомочных органов и должностных лиц, рассматривающих конкретные юридические дела по неисполнению или ненадлежащему исполнению норм НПА субъектами права.
3. МЧС России (возможно, совместно с МИД России) разработать проект подзаконного НПА, который бы содержал нормы и положения, регламентирующие деятельность МЧС России, соответствующую (деятельность) положениям, требованиям и рекомендациям ратифицированных еще в СССР Женевских конвенций 1949 года, а также Дополнительных протоколов 1977 года к этим Конвенциям.
Принять подзаконные НПА, системно регламентирующие деятельность МЧС России в области ГО в рамках деятельности государств-участников СНГ, а также МОГО.
4. Закрепить в ближней и средней перспективе нормы в законах и развить их в виде механизмов практического применения путем принятия соответствующих подзаконных актов, обеспечивающих широкую социализацию мероприятий ГО, направленную на повышение готовности гражданского населения выполнять мероприятия ГО особенно в угрожаемый период и в военное время (то есть — создавать добровольные формирования ГО, домовые группы самозащиты, привлекать специализированные штатные подразделения мирного времени, например, медицинскую скорую помощь, коммунальные и противопожарные службы и подразделения, службы охраны общественного порядка и другие).
Отдельные положения перечисленных выше предложений «План по внесению изменений в законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации по организации и ведению гражданской обороны с учетом новых подходов» (далее — План), проект которого разработан под руководством Департамента гражданской защиты МЧС России и утвержден Министром МЧС России 30.07.2013 г., предусматривает реализацию отдельных вышеуказанных предложений путем внесения изменений в федеральный закон «О гражданской обороне». Это касается:
а) уточнения критериев отнесения объектов к категории ПОПО, а также критериев отнесения организаций к имеющим важное оборонное и экономическое значение или представляющим высокую
степень опасности возникновения ЧС в военное и мирное время, (в том числе в целях регламентации вопросов создания НАСФ) и ЛСО (проект одобрен на заседании Правительства Российской Федерации от 15 июля 2013 г. № 24);
б)нового формулирования задач ГО с учетом современных подходов к ведению войн и вооруженных конфликтов, совершенствования системы управления гражданской обороной, уточнения полномочий ФОИВ, ОИВ СРФ и организаций в области ГО; создания служб для выполнения специальных мероприятий ГО.
В соответствии с Планом разработан проект Указа Президента Российской Федерации «О внесении изменений в Положение о спасательных воинских формированиях Министерства...», утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 30.09.2011 г. № 1265.Содержание изменений: оптимизация задач, возлагаемых на СВФ МЧС России, увеличение количества спасательных центров, наделение Министра МЧС России полномочиями по созданию подразделений обеспечения деятельности спасательных воинских подразделений в пределах штатной численности.
План предусматривает также:
а) внесение изменений в ряд постановлений Правительства Российской Федерации, а именно в постановления от5:
1 марта 1993 г. № 178 — уточнение обязательных требований к организациям, создающим и поддерживающим в готовности локальные системы оповещения;
3 октября 1998 г. № 1149 — уточнение порядка отнесения территорий к группам по гражданской обороне;
30 декабря 2003 г. № 794 — приведение в соответствие с Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 158-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу оповещения и информирования населения»;
26 ноября 2007 г. № 804 — актуализация мероприятий по гражданской обороне с учетом новых подходов к организации и ведению гражданской обороны, в том числе выполнению мероприятий гражданской обороны в мирное время;
б) разработку и принятие«новых» постановлений Правительства Российской Федерации:
«Об утверждении Положения о сети наблюдения и лабораторного контроля гражданской обороны и защиты населения Российской Федерации» — 1) привлечение сил и средств существующей сети наблюдения и лабораторного контроля гражданской обороны для защиты населения в рамках деятельности РСЧС; 2) развитие сети наблюдения и лабораторного контроля гражданской обороны и защиты населения путем интеграции в указанную сеть системы выявления и оценки масштабов и последствий применения оружия массового поражения и аварий (разрушений)
5 Здесь наименования НПА, в которые вносятся изменения, опущены, все они могут быть установлены по данному выше «Структурированному перечню нормативных правовых актов, регулирующих деятельность МЧС России в области гражданской обороны».
на радиационно, химически и биологически опасных объектах, а также лабораторий, стационарных объектовых постов и быстроразворачиваемых постов наблюдения и контроля ядерно и радиационно опасных объектов государственной корпорации «Росатом»;
«О государственном надзоре в области гражданской обороны» — установление порядка осуществления уполномоченным федеральным органом исполнительной власти государственного надзора в области гражданской обороны»;
«О требованиях (нормах), предъявляемых к мероприятиям по гражданской обороне, выполняемым в соответствии с актуализированными задачами гражданской обороны» — определение порядка организации и установление требований (норм), предъявляемых к мероприятиям по гражданской обороне в части:
1) организации управления гражданской обороной;
2) подготовки населения в области гражданской обороны, а именно: оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах, а также при чрезвычайных ситуациях; эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы; предоставления населению средств коллективной защиты; борьбы с пожарами, проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в очагах поражения и зонах чрезвычайных ситуаций; обеспечения радиационной, химической и биологической защиты населения; первоочередного жизнеобеспечения населения, пострадавшего при военных конфликтах и чрезвычайных ситуациях; поддержания устойчивости функционирования организаций, обеспечивающих выживание населения при военных конфликтах и чрезвычайных ситуациях;
в) внесение изменений в отдельные приказы МЧС России и межведомственные приказы, принятые от:
21.12.2005 г. № 993 — определение (оптимизация) запасов имущества гражданской обороны и снижение финансовых расходов на их создание на основе сокращения создаваемых запасов средств индивидуальной защиты, при соблюдении требований гарантированной защиты населения в зонах возможного радиоактивного загрязнения и химического заражения;
23.12.2005 г. № 999 — а) уточнение порядка создания, состава и оснащения нештатных аварийно-спасательных формирований (с учетом создания нештатных формирований по обеспечению мероприятий по гражданской обороне); б) определение порядка привлечения нештатных аварийно-спасательных формирований к спасательным работам при возникновении чрезвычайных ситуаций;
25.07.2006 г. № 422/90/376 (МЧС России, Минин-формсвязи России, Минкультуры России) — приведение терминов, понятий, задач и требований к системам оповещения: федеральной, межрегиональным, региональным, местным, локальным, объекто-
вым, в том числе к комплексной системе экстренного оповещения населения, в соответствие с действующим законодательством;
31.07.2006 г. № 440 — приведение в соответствие с изменениями, внесенными в постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 1999 г. № 782.
Как следует из вышеизложенного, МЧС России значительно активизировало свою деятельность по совершенствованию НПБ в области ГО.
Литература
1. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года / Утв. Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537.
2. Проект Концепции создания и развития Российской системы гражданской защиты до 2020 года // Гражданская защита. 2011. № 10. С.44—51.
3. Основы единой государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2020 года / Утв. Президентом Российской Федерации Д. Медведевым от 3 сентября 2011 г № Пр-2613.
4. Костров А.В., Сосунов И.В. К разработке новой концепции развития нормативной правовой базы в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2013. № 2. С.18—26; О концепции развития нормативной правовой базы в области гражданской обороны и защиты населения в чрезвычайных ситуациях // Гражданская защита. 2014. № 2 (462). С. 52—55.
5. Проект Концепции поэтапной интеграции РСЧС и системы гражданской обороны в Российскую систему гражданской защиты // Сб. материалов ЦСИ ГЗ МЧС России. М., 1999. № 13.
6. Владимиров В.А. Российская система гражданской обороны // Гражданская защита. 2013. № 11. С. 59—60.
7. Костров А.В. Организационно-правовые проблемы интеграции государственных спасательно-защитных систем // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2012. № 2. С. 7—30.
8. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации».
9. Комментарий к Дополнительным протоколам от 8 июня 1977 г. к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г. Изд. 2-е. М.: МККК, 2000.
10. Костров А.В., Глущенко О.О. Право: проблемы защиты в современных войнах гражданского населения // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2010. № 3. С.15—27.
11. Законодательное обеспечение защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: Моногр. / С.Н. Азанов, Л.В. Андриченко, В.Н. Галочкин, В.Ю. Глебов, А.В. Костров, Е.К. Назаренко, И.В. Плюгина, С.Н. Савченков / Под общ. ред.
B.А. Пучкова / МЧС России. М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2012. 312 с.
12. Защита населения, материальных и культурных ценностей в современной войне: Моногр. / И.В.Курличенко, Д.В.Степаненко, П.А.Князев, М.С.Близнюк, Р.И.Додонов, А.Ю.Салехова / Под общ. ред. В.А. Акимова / МЧС России. М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2012. 296 с.
13. Сибилева О.П. Ответственность командиров за нарушения в сфере международного гуманитарного права // Военная мысль, 2013. № 8. С. 57—67.
14. О перспективах развития гражданской обороны: С заседания коллегии МЧС России // Гражданская защита. 2013. № 3.
C. 4—6.
15. Глебов В.Ю., Костров А.В., Сломянский В.П. Совершенствование спасательного дела: создание в МЧС России единого надзора // Технологии гражданской безопасности. 2006. № 2 (8). С. 46—52.
16. Костров А.В. К систематизации законодательной базы создания, деятельности и развития объединенной спасательно-защитной системы // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2013. № 3. С. 4—18.
17. Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу / Етв. Президентом РФ 1 ноября 2013 г. № Пр-2573).
Сведения об авторах
Костров Анатолий Васильевич: к. т. н., доц., ФГБУ ВНИИ
ГОЧС (ФЦ), вед. н. с.
121352, Москва, ул. Давыдковская, 7.
E-mail: avk1933@yandex.ru
SPIN-код — 3101-5157
Дзодзиков Дмитрий Сергеевич: студент V курса МАТИ-РГТУ им. К.Э. Циолковского, ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), техник.
121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. E-mail: 14_otdel@mail.ru
Information about authors
Kostrov Anatoly V.: Candidate of Technical Sciences, associate professor, Federal Government Budget Institution «All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies» (Federal Center of Science and High Technology), Leading Researcher.
121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. E-mail: 14_otdel@mail.ru SPIN-scientific — 3101-5157
Dzodzikov Dmitry S.: IV year student of Moscow Aviation Technology Institute-Russian State Technological University behalf K.E. Tsiolkovsky, Federal Government Budget Institution «All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies» (Federal Center of Science and High Technology), Technician.
121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. E-mail: 14_otdel@mail.ru
