Нормативно-правовые аспекты, влияющие на деятельность государственных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на критически важных объектах Текст научной статьи по специальности «Право»

/24 Civil SecurityTechnology, Vol. 14, 2017, No. 1 (51) УДК 346.57:351.862

Нормативно-правовые аспекты, влияющие на деятельность государственных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на критически важных объектах

ISSN 1996-8493

© Технологии гражданской безопасности, 2017

З.Е. Баньщикова, В.Ю. Глебов, С.С. Коршунов

Аннотация

Обоснованы и представлены новые подходы к определению критериев отнесения объектов всех форм собственности к критически важным объектам, предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на критически важных объектах.

Ключевые слова: критически важные объекты; перечень объектов; правовое регулирование; критерии; требования; защита населения; защита территорий; чрезвычайные ситуации; паспорт безопасности.

Improving the Legal Regulation of Executive Authorities' Activities in the Field of Protection of Population and Territories against Emergencies at Critical Facilities

ISSN 1996-8493

© Civil Security Technology, 2017

Z. Banshchikova, V. Glebov, S. Korshunov

Abstract

The authors present and explain new approaches to establishing criteria for categorizing facilities of any form of ownership as critical ones, and proposals on improving the legal regulation in the field of protection of people and territories against emergency situations at critical sites.

Key words: critical facilities; the inventory of facilities; legal regulations; criteria; requirements; protection of population; protection of territories; emergencies; safety data sheet.

Государственная значимость защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного характера и террористических актов (далее—ЧС различного характера), отмечена рядом поручений Президента Российской Федерации, в том числе от 19.04.2013 № Пр-901 по вопросам совершенствования нормативного правового регулирования в области обеспечения антитеррористической защищенности критически важных (далее —КВО) и потенциально опасных объектов (далее —ПОО). Важность рассматриваемого вопроса была подтверждена, а поставленная задача реализована межведомственной рабочей группой, созданной под эгидой МЧС России. Одним из результатов ее деятельности стало принятие Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 38-Ф3 [1], внесшего изменения в Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [2], в том числе, в части введения понятий «критически важный объект» и «потенциально опасный объект», которые ранее законодательно определены не были.

«Критически важный объект—это объект, нарушение или прекращение функционирования которого приведет к потере управления экономикой Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации, ее необратимому негативному изменению (разрушению) либо существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения».

«Потенциально опасный объект»—это объект, на котором расположены здания и сооружения повышенного уровня ответственности, либо объект, на котором возможно одновременное пребывание более 5 тыс. человек.

Статья 10 указанного Федерального закона [2] дополнена новыми полномочиями Правительства Российской Федерации, которое «устанавливает критерии отнесения объектов всех форм собственности к критически важным объектам и потенциально опасным объектам, порядок формирования и утверждения перечня критически важных объектов и перечня потенциально опасных объектов, порядок разработки и формы паспорта безопасности критически важных объектов и потенциально опасных объектов, а также обязательные для выполнения требования к критически важным объектам и потенциально опасным объектам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций».

В целях реализации указанных полномочий МЧС России проведено научно-методическое обоснование критериев отнесения объектов всех форм собственности к КВО и ПОО, порядка формирования и утверждения перечней КВО и ПОО, порядка разработки и форм паспорта безопасности КВО и ПОО, а также обязательных для выполнения требований к КВО и ПОО в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций ЧС различного характера.

Критерии отнесения объектов всех форм собственности к КВО определяются совокупностью признаков экономического, технического, военного, социального, политического характера и т.д. на основании которых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организациями в установленном порядке подготавливаются предложения по формированию перечней критически важных объектов.

К КВО предлагается в частности отнести: системообразующие и градообразующие объекты организаций;

предприятия, производящие соответствующие товары или услуги в размере более чем 35% от общего объема их производства в Российской Федерации, субъекте Российской Федерации;

крупные аэропорты и аэродромы федерального значения (по классификации ИКАО), порты и др.

Так, перечень системообразующих объектов организаций, утвержденный Правительственной комиссией по экономическому развитию и интеграции от 5 февраля 2015 г. № 1 [13], позволяет обосновать и определить возможность отнесения объектов к критически важным.

Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) » [6] утверждено понятие «градообразующая организация» (ст. 169), в соответствии с которым градообразующими могут быть объект или организация, численность работников на которых составляет 25% и более численности работающего населения данного населенного пункта.

Во исполнение пункта 8 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции» Постановлением Правительства Российской Федерации были утверждены Правила формирования и ведения реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35% или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов (в ред. от 25.12.2015 г. № 1429) (далее—Правила) [11]. В соответствии с Правилами формирование и ведение реестра осуществляют Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы. Реестр является государственным информационным ресурсом и представляет собой базу данных о хозяйствующих субъектах, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов. К КВО-полагаем целесообразным отнести: объекты жизнеобеспечения, в том числе, определяемые в соответствии с пунктом 68 постановления Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 644 «Об утверждении правил холодного водоснабжения и водоотведения и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» [12];

потенциально опасные объекты, в соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [2], на которых в соответствии с классификацией, установленной Правительством Российской Федерации, возможно возникновение чрезвычайных ситуаций федерального, межрегионального или регионального характера;

объекты, осуществляющие генно-инженерную деятельность III и IV уровней риска в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» и др.

Результатом исследований в указанной области в МЧС России в 2015 году стали формализованные критерии отнесения объектов всех форм собственности к КВО с указанием в необходимых случаях их количественных пороговых значений. В 2016 году предложенные критерии отнесения объектов к КВО прошли публичное обсуждение, согласование на всех уровнях государственного управления, выполнена доработка по замечаниям и предложениям, планируется представление на рассмотрение в качестве нормативного документа в администрацию Президента Российской Федерации.

Следует отметить, что многие КВО являются одновременно потенциально опасными объектами. В то же время разрозненные меры по предупреждению возникновения ЧС природного и техногенного характера, регламентированные законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, промышленной и пожарной безопасности, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, природоохранным законодательством и рядом других законодательных актов, являются далеко не достаточными в отношении критически важных объектов [3-5].

В случае аварий на КВО необходимо проведение комплекса взаимоувязанных мероприятий по защите населения и территорий в зонах возможного действия первичных и вторичных поражающих факторов с учетом распространения их последствий. При этом комплексный системный подход позволяет оптимизировать затраты, повысить общую эффективность мероприятий за счет достижения синергетического эффекта в результате интеграции, слияния отдельных мероприятий в единую комплексную систему.

Именно такой подход принят за основополагающую идею специалистами ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) МЧС России при формировании критериев отнесения объектов к КВО, в результате чего были расширены полномочия Правительства Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом от 8 марта 2015 г. № 38-Ф3 [1]. Их реализация планируется принятием соответствующего постановления Правительства Российской Федерации, проект которого «О некоторых вопросах организации деятельности критически важных объектов и потенциально

опасных объектов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» разработан МЧС России и внесен на рассмотрение в Правительство Российской Федерации (исх. от 07.01.2016 № 42-4-14). В этом проекте представлены требования к КВО в области защиты населения и территорий от ЧС различного характера. Они определяют обязательный для соблюдения и исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями, их должностными лицами комплекс мероприятий, направленных на уменьшение риска возникновения и минимизацию возможных последствий ЧС различного характера на указанных объектах.

Предусматривается, что организации, эксплуатирующие КВО, обязаны выполнять мероприятия по уменьшению риска возникновения ЧС, включающие: определение опасности возникновения ЧС для населения и территорий; определение опасности нарушения или прекращения функционирования КВО при возникновении ЧС различного характера; прогнозирование и оценку угроз возникновения ЧС различного характера; планирование и проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС различного характера.

Для определения опасности возникновения ЧС различного характера устанавливаются показатели степени риска. Показатели степени риска* в связи с возможными угрозами природного и техногенного характера, включая аварии на КВО, формируются, исходя из: расчетных сценариев возможных угроз мирного времени; условий возникновения ЧС различного характера; поражающих факторов, продолжительности их воздействия и масштабов.

Предусматривается, что показатели степени риска определяются на основе объективных статистических данных, а также с использованием специальных количественных графоаналитических систем оценки, методов имитационного моделирования, с помощью построения полей потенциального территориального риска.

Показатели степени риска разрабатываются не реже одного раза в пять лет в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации в области промышленной безопасности и защиты населения и территорий от ЧС.

Организация прогнозирования и оценка угроз возникновения ЧС различного характера на КВО осуществляются структурными подразделениями организаций, уполномоченными на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС и гражданской обороны, на основе оценки риска возникновения ЧС различного характера на данных объектах и прилегающих к ним территориях.

В территориальные органы МЧС России по соответствующим запросам представляются сведения о КВО, отражающие:

обстановку на КВО и прилегающих к ним территориях;

* Потенциальный риск, коллективный риск, индивидуальный риск, риск нанесения материального ущерба и другие.

принятые меры по защите населения, предупреждению ЧС различного характера и снижению риска их возникновения;

меры по повышению готовности сил и средств РСЧС и гражданской обороны, предназначенных для локализации и ликвидации возможных ЧС на КВО, и порядок их действий.

Планирование и проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС различного характера в результате аварий на КВО включают в себя, в том числе, разработку и реализацию перечня мероприятий, распорядительных организационных документов по вопросам террористической защищенности КВО, предупреждению и ликвидации ЧС различного характера.

Обеспечение готовности органов управления на КВО, а также необходимых сил и средств к действиям по предупреждению и ликвидации ЧС осуществляется, в том числе путем:

заключения с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями договоров на обслуживание, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, создание собственных профессиональных аварийно-спасательных служб или профессиональных аварийно-спасательных формирований, а также нештатных аварийно-спасательных формирований из числа работников;

разработки инструкций для руководящего состава и персонала организаций по действиям при угрозах природного и техногенного характера, включая возникновение аварий, которые могут привести к ЧС различного характера;

создания в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, локальной системы оповещения о ЧС;

создания организациями в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации резервов финансовых и материальных ресурсов, необходимых и достаточных для ликвидации ЧС различного характера на КВО.

Размеры создаваемых организациями резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС на КВО определяются по методическим документам, утверждаемым МЧС России.

Планирование и проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС на КВО осуществляется на основе планов действий организаций по предупреждению и ликвидации ЧС различного характера.

Предусмотрено, что порядок разработки, согласования и утверждения планов действий по предупреждению и ликвидации ЧС определяет МЧС России.

Оценка готовности организаций к предупреждению и ликвидации ЧС различного характера, которая осуществляется территориальными органами МЧС России в ходе контрольно-надзорных мероприятий, проводимых в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

МЧС России разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации для утверждения проект перечня критически важных объектов Российской Федерации по установленной форме.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организации по запросам МЧС России разрабатывают предложения в перечень КВО в части, касающейся подведомственных объектов и представляют в МЧС России.

Предлагаемым проектом постановления Правительства Российской Федерации предусмотрено, что перечень КВО Российской Федерации должен обновляться не реже, чем через 5 лет после его очередного утверждения Правительством Российской Федерации. Проект также устанавливает требования к структуре, составу и оформлению паспортов безопасности КВО, разрабатываемых организациями, являющимися правообладателями КВО и ПОО или их эксплуатирующими.

Паспорт безопасности КВО должен содержать характеристику объекта, а также информацию, характеризующую выполнение обязательных требований к таким объектам, иные сведения, в том числе о проведенных на объекте мероприятиях в целях повышения уровня защищенности от ЧС различного характера.

Следует отметить, что принятие проекта постановления Правительства Российской Федерации потребует признания утратившими силу ведомственных нормативных правовых актов: приказа МЧС России от 28.02.2003 № 105 «Об утверждении требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения» и приказа МЧС России от 04.11.2004 № 506 «Об утверждении паспорта безопасности опасного объекта», что позволит исключить опасение бизнес-сообщества об усилении административных барьеров и необходимости разработки дополнительных организационно-планирующих документов в области защиты КВО и ПОО от ЧС различного характера.

Учитывая вышеизложенное, принятие проекта постановления Правительства Российской Федерации будет способствовать повышению эффективности реализации мероприятий в области защиты населения и территорий от ЧС на КВО и ПОО, а также позволит оптимизировать процесс разработки ор-ганизационно-планирующих документов в области предупреждения и ликвидации ЧС на указанных объектах.

Литература

1. Федеральный закон от 8 марта 2015 г № 38-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

2. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

3. Федеральный закон от 21 июля 1997 г № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

4. Федеральный закон от 21 июля 1997 г № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений».

5. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму».

6. Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) ».

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2013 г. № 1244 «Об антитеррористической защищенности объектов (территорий) ».

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2015 г. № 1429 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 644 «Об утверждении правил холодного водоснабжения и водоотведения и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

12. Перечень системообразующих организаций, утвержденный Правительственной комиссией по экономическому развитию и интеграции от 5 февраля 2015 г. № 1.

13. Глебов В. Ю., Коршунов С. С. Совершенствование правового регулирования деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на критически важных объектах // Технологии гражданской безопасности. 2015. № 2 (44). С. 14-18.

Сведения об авторах

Баньщикова Зоя Ефимовна: к. т. н., с.н.с., ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), вед. н. с. научно-исслед. центра. 121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. e-mail: 14_otdel@mail.ru

Глебов Владимир Юрьевич: к. т. н., с.н.с., ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) МЧС России, вед. н. с. научно-исслед. центра. 121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. e-mail: 14_otdel@mail.ru SPIN-код — 4442-2188.

Коршунов Сергей Сергеевич : к. т. н., с. н. с., ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), вед. н. с. научно-исслед. центра. 121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. e-mail: 14_otdel@mail.ru SPIN-код — 4110-9824.

Information about the authors

Banshchikova Zoya E.: Cand. Sci. (Engineering), Senior Researcher, All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Leading Research Center Researcher. 7 Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. e-mail: 14_otdel@mail.ru SPIN-scientific — 4805-5920.

Glebov Vladimir Yu.: Cand. Sci. (Engineering), Senior Researcher, All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Leading Research Center Researcher. 7 Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. e-mail: 14_otdel@mail.ru SPIN-scientific — 4442-2188.

Korshunov Sergey S.: Cand. Sci. (Engineering), Senior Researcher, All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Leading Research Center Researcher. 7 Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. e-mail: S-777@rambler.ru SPIN-scientific — 4110-9824.

Издания ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ)

Авторы, название URL

Воронов С.И. и др. Актуальные проблемы формирования культуры безопасности жизнедеятельности населения. XXI Международная научно-практическая конференция по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Ногинск, 17-18 мая 2016 г. Сборник докладов http://elibrary.ru/item.asp?id=26496652

Акимов В.А. и др. ВНИИ ГОЧС: комплексные решения проблем безопасности (40-летию института посвящается). В 4 т. Т. 1. Исторический очерк http://elibrary.ru/item.asp?id=27336754

Акимов В.А. и др.ВНИИ ГОЧС: комплексные решения проблем безопасности (40-летию института посвящается). В 4 т. Т.2. Очерки и воспоминания http://elibrary.ru/item.asp?id=27408687

Акимов В.А. и др. ВНИИ ГОЧС: комплексные решения проблем безопасности (40-летию института посвящается). В 4 т. Т.3. Научные статьи http://elibrary.ru/item.asp?id=27408646

Акимов В.А. и др. ВНИИ ГОЧС: комплексные решения проблем безопасности (40-летию института посвящается). В 4 т. Т 4. Фотолетопись http://elibrary.ru/item.asp?id=27336750

Фалеев М.И. и др. Основы стратегического планирования в области гражданской обороны и защиты населения. Научно-методический труд http://elibrary.ru/item.asp?id=26571679

Акимов В.А. и др. Наземно-космический мониторинг чрезвычайных ситуаций http://elibrary.ru/item.asp?id=27268186

Воронов С.И. и др. Проблемы безопасности жизнедеятельности (в сфере образования). I Научно-практическая конференция. Москва, 20 октября 2016 г. Материалы конференции http://elibrary.ru/item.asp?id=27562600