CC BY
14КРИМИНАЛИСТИКА, СУДЕБНО-ЭКСПЕРТНАЯ И ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
УДК 343 АЛЕКСЕЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ МАСЛОВ,
доктор юридических наук, начальник научно-исследовательского центра ФГКУ «ВНИИ МВД России»;
АНДРЕЙ ВЛАДИМИРОВИЧ ВЛАСЕНКО,
начальник ОЭБиПК УВД по ЗАО ГУ МВД России по г. Москве
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ КОНФИДЕНЦИАЛЬНОГО СОДЕЙСТВИЯ СПЕЦИАЛИСТА ОПЕРАТИВНЫМИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ
ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Посвящена исследованию законодательных основ привлечения оперативными подразделениями полиции лиц, обладающих научными, техническими и иными специальными знаниями, к участию в подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий. Акцентируется внимание на недостатках и пробелах в правовом регулировании данного вида помощи граждан в решении оперативно-розыскных задач, предлагаются меры по совершенствованию соответствующих положений федерального законодательства.
Ключевые слова: органы внутренних дел, законодательное регулирование, специальные знания, оперативно-розыскные мероприятия, конфиденциальное содействие.
A. A. Maslov, Doctor of Juridical Sciences, Head Research Center, National Research Institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation; e-mail: vnii_mvd@mvd.gov.ru, tel.: 8 (495) 667-43-84;
A. V. Vlasenko, Head of the Department of Economic Security and Anti-Corruption of the Internal Affairs Directorate for the Western Administrative District of the Main Department of the Ministry of Internal Affairs of Russia for Moscow; e-mail: z.t.a@mail.ru, tel.: 8 (499) 233-96-47.
Scientific and theoretical approaches to the use of special knowledge in operational investigative activities
The article is devoted to the study of the legislative bases of involvement of persons with scientific, technical and other special knowledge by operational police units to participate in the preparation and conduct of operational search activities. The author focuses on the shortcomings and gaps in the legal regulation of this type of assistance to citizens in solving operational and investigative tasks, proposes measures to improve the relevant provisions of Federal law.
Key words: internal affairs bodies, legislative regulation, special knowledge, operational search activities, confidential assistance.
Использование оперативными подразделе- ющих (сотрудничающих) лиц, следует отметить
ниями правоохранительных органов при реше- важность данного вопроса с позиции укрепления
нии возложенных на них задач помощи отдельных социальных позиций оперативных служб среди
граждан и иных лиц представляется одним из наи- населения, что является одним из ключевых фак-
более значимых и перспективных сегментов опе- торов формирования отвечающей современным
ративно-розыскной деятельности (далее - ОРД). требованиям государственной системы противо-
Наряду с очевидным повышением эффективно- действия преступности.
сти оперативно-розыскных мероприятий (далее В Федеральном законе от 7 февраля 2011 г
- ОРМ), проводимых с привлечением содейству- № З-ФЗ «О полиции» (далее - ФЗ «О полиции»
в качестве отдельного принципа деятельности полиции выделяется «взаимодействие и сотрудничество». В соответствии с п. 1 ст. 10 указанного Федерального закона «полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами». При этом формы и условия данного взаимодействия следует рассматривать в широком смысле с пониманием всего комплекса задач и функций, возложенных на полицию федеральным законодательством [4].
Согласно ФЗ «О полиции» последняя имеет право:
привлекать граждан с их согласия к внештатному сотрудничеству;
устанавливать негласное сотрудничество с гражданами, изъявившими желание конфиденциально оказывать содействие полиции на безвозмездной или возмездной основе;
объявлять о назначении вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его гражданам;
поощрять граждан, оказавших помощь полиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей;
привлекать для консультаций в установленном порядке специалистов государственных и муниципальных органов, организаций с сохранением за ними заработной платы (денежного содержания) по основному месту работы (службы) (п. 34 ст. 13) [4].
По своей сути данный перечень охватывает основные формы оказания добровольной помощи полиции в выполнении ее задач лицами, не являющимися ее сотрудниками. Все лица, содействующие оперативным подразделениям органов внутренних дел (далее - ОВД) либо сотрудничающие с ними на конфиденциальной основе, в совокупности составляют негласный аппарат, который, чтобы быть эффективным, должен по своим качественным и количественным характеристикам соответствовать социально-правовым условиям, в которых он осуществляет свои функции. При этом с правовой точки зрения такую помощь следует рассматривать как вклад граждан в обеспечение национальной безопасности Российской Федерации в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3, устанавливающей, что одним из основных принципов обеспечения безопасности является «взаимодействие федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности» [2]. Содействие (сотрудничество) граждан в подготовке и проведении ОРМ осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - ФЗ «Об ОРД»), в частности, его главой IV («Содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность») [5].
В контексте настоящей статьи более подробно остановимся на правовой природе помощи, оказываемой оперативным подразделениям ОВД лицами, обладающими научными, техническими и иными специальными знаниями (специалистами).
Стоит отметить, что специалисты - это единственная категория конфиденциально содействующих лиц, которая непосредственно упоминается в ФЗ «Об ОРД», ч. 5 ст. 6 которого определено, что «должностные лица органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, решают ее задачи посредством личного участия в организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий, используя помощь должностных лиц и специалистов, обладающих научными, техническими и иными специальными знаниями, а также отдельных граждан с их согласия на гласной и негласной основе» [5].
Усложнение социально-экономической жизни общества, появление ранее не существовавших профессий, революционные движения в информационно-коммуникационной среде, бурные миграционные процессы, связанные с активным использованием на территории страны наряду с русским языков народов России, СНГ и дальнего зарубежья, обусловливают потребность оперативных подразделений ОВД в качественной специализированной помощи граждан и иных лиц при подготовке и проведении ОРМ и иных законных действий в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений.
Актуальность данного вопроса в контексте повышения эффективности ОРД ОВД представляется очевидной. Так, в ходе опроса сотрудников уголовного розыска более 80 % ответили, что нуждаются в процессе своей повседневной оперативно-служебной деятельности в конфиденциальной помощи специалистов. Примерно такой же уровень заинтересованности в специалистах как категории негласного аппарата проявляют
№ 3 2018
сотрудники подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции.
При этом интерес оперативных подразделений ОВД к специалистам имел место всегда, однако отсутствовал системный подход к вопросам организации использования данного вида помощи граждан. Ретроспективный анализ нормативного правового регулирования ОРД ОВД за последние пятьдесят лет позволяет сделать вывод, что категория специалиста как самостоятельный вид конфиденциального содействия либо сотрудничества не рассматривалась. Сотрудники оперативных подразделений разрешали вопросы получения квалифицированной помощи от населения за счет привлечения конфидентов, имеющих соответствующие специальные знания и навыки, получения консультаций в ведомственных экспертно-криминалистических подразделениях, либо полуофициально на государственных предприятиях и в учреждениях.
Специалистами, которых оперативные сотрудники привлекали для подготовки и проведения ОРМ, были: переводчики, ювелиры, бухгалтеры, антиквары, строители, фотографы и т. д.
Анализ правоприменительной практики показывает, что негласная помощь специалиста в решении оперативно-розыскных задач характеризуется следующими особенностями:
в основном носит эпизодический или периодический характер, но может осуществляться в течение достаточно длительного срока;
связана с повышением эффективности проводимых ОРМ, имеет ярко выраженный обеспечивающий характер;
должна исходить от совершеннолетнего дееспособного лица;
предусматривает оказание конфиденциальной помощи не одному, а многим оперативным сотрудникам;
имеет в основном возмездный характер. Все эти особенности конфиденциального содействия специалистов соответствуют положениям как ФЗ «О полиции», так и ФЗ «Об ОРД».
В настоящий момент методологический подход, предусматривающий разграничение и рассмотрение институтов конфиденциального содействия и сотрудничества как самостоятельных, но при этом тесно взаимосвязанных категорий, нашел обоснование в специальной научной литературе и закреплен в Рекомендациях по сближению и гармонизации законодательства об ОРД государств - членов ОДКБ (приняты 26 ноября 2015 г. на Восьмом Пленарном Заседании Парламентской Ассамблеи государств - членов ОДКБ)
(далее - Рекомендации), в которых даны их определения.
Так, конфиденциальное содействие предлагается рассматривать как регулируемое законом и подзаконными актами, охраняемое государством конфиденциальное взаимодействие органа, осуществляющего ОРД, с лицом, которое добровольно и правомерно способствует защите прав и свобод человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества, конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства.
В свою очередь, конфиденциальное сотрудничество непосредственно привязано к контракту и получению гражданином за помощь в решении задач ОРД ежемесячного денежного вознаграждения.
Таким образом, конфиденциальное сотрудничество - это предусмотренная и охраняемая законом конфиденциальная добровольная возмездная деятельность совершеннолетнего дееспособного лица по выполнению им условий контракта, заключенного с ним органом, осуществляющим ОРД, в целях решения ее задач.
По мнению О. А. Вагина, А. П. Исиченко и А. Е. Чечетина, «законодательное закрепление рассматриваемого права органов, осуществляющих ОРД, подчеркивает, что установление отношений конфиденциального сотрудничества является прерогативой этих органов, а не лиц, изъявивших желание сотрудничать или оказывать содействие органам - субъектам ОРД» [1, с. 243].
Действительно, в деле установления отношений сотрудничества в таком понятии, как «заниматься трудовой деятельностью с целью получения лицом источника заработка или работать с кем-либо, действовать вместе, принимать участие в общем деле» [6], прерогатива отдается оперативным сотрудникам и руководителям, правомочным осуществлять ОРД, по вполне понятным основаниям, так как заключение контракта о сотрудничестве можно сравнить с приемом на работу, где последнее слово всегда за работодателем.
Сравнительный анализ двух рассматриваемых категорий с учетом потребности оперативных подразделений полиции в широкой помощи специалистов позволяет сделать вывод о предпочтительности использования помощи специалистов именно в форме содействия.
Одним из неразрешенных вопросов в сфере современной организации ОРД ОВД, влияющих на ее эффективность, является порядок допуска
конфидентов, в том числе привлекаемых в качестве специалистов, к сведениям, составляющим государственную тайну.
Понятие государственной тайны содержится в ст. 2 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», которая устанавливает, что государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и ОРД, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации [3].
Ретроспективный анализ организационно-тактического обеспечения агентурной работы показывает, что данный вопрос на системной основе не решался в рамках законодательных и ведомственных нормативных актов. Иногда у лица, конфиденциально содействующего оперативному подразделению или сотрудничающего с ним, отбиралась подписка о неразглашении сведений, которая имела больше психологическое, чем юридическое значение.
Также можно отметить, что ранее действовавшие ведомственные нормативные акты, которые регулировали отношения в сфере организации ОРД ОВД, были достаточно противоречивыми и не способствовали в полной мере развитию социальных и правовых гарантий конфидентов.
Именно конфиденциально сотрудничающие с оперативными подразделениями лица, имеющие согласно нормам законодательства соответствующие социальные и правовые гарантии, нуждаются в выработке нормативно закрепленного порядка их допуска к сведениям, составляющим государственную тайну. Данный вопрос является злободневным не только для оперативных подразделений российских правоохранительных органов, но и для субъектов ОРД государств - участников СНГ.
Так, в недавно принятом Законе Республики Беларусь от 15 июля 2015 г. № 307-З «Об оперативно-розыскной деятельности» в ст. 10 определено, что граждане, оказывающие или оказывавшие содействие на конфиденциальной основе органам, осуществляющим ОРД, помимо общих прав граждан, привлеченных к подготовке и проведению ОРМ, имеют право на доступ к государственным секретам в объеме, который необходим им для исполнения своих обязанностей при оказании содействия на конфиденциальной основе данным органам.
Указанное положение корреспондируется с нормами Закона Республики Беларусь от 19 июля
2010 г. № 170-З «О государственных секретах», ст. 39 которого устанавливает, что к государственным секретам допускаются граждане, оказывающие на конфиденциальной основе содействие органам, осуществляющим разведывательную, контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность.
Позитивно отмечая новаторский подход белорусских коллег, стоит обратить внимание на некоторые вопросы, требующие доработки применительно к российским условиям.
Во-первых, в ст. 51 вышеназванного Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» выделяется категория совершеннолетних лиц, привлеченных к конфиденциальному сотрудничеству, с которыми разрешено заключать соответствующие контракты. Вместе с тем при решении вопроса о допуске к государственным секретам не предусмотрено разделение субъектов на лиц, конфиденциально содействующих (ими согласно белорусскому законодательству могут быть лица в возрасте от 14 лет и старше) и сотрудничающих по контракту.
Во-вторых, говоря о наделении полномочиями допуска к государственной тайне конфидентов - руководителей оперативных подразделений, по нашему мнению, целесообразно учесть, что данные должностные лица должны принимать такие решения исключительно в части доступа к сведениям, составляющим государственную тайну в сфере ОРД.
В-третьих, со специалистом должен быть заключен договор (контракт) на выполнение работ (оказание услуг) при условии сохранения доверенных ему сведений, при этом у него должна быть отобрана соответствующая собственноручная подписка об их неразглашении.
Именно такой подход закреплен в Рекомендациях в качестве примера соответствующей законодательной нормы: «Лица, конфиденциально сотрудничающие по контракту с органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, могут по решению данного органа допускаться к сведениям, составляющим государственную тайну в сфере оперативно-розыскной деятельности, в объеме, необходимом для исполнения их обязанностей. Порядок допуска данных лиц к сведениям, составляющим государственную тайну, определяется органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность».
Поддерживая данное организационное правило, заключающееся в расширении прав и обязанностей именно лиц, конфиденциально сотрудничающих с органом, осуществляющим ОРД,
№ 3 2018
необходимо проанализировать и возможность допуска к секретным сведениям лиц, привлекаемых при подготовке и проведении ОРМ в качестве специалистов.
Предлагая включить в перечень категорий негласного аппарата, допущенных к сведениям, составляющим государственную тайну, конфиденциально содействующих специалистов, считаем целесообразным определить для них некоторые дополнительные условия:
1) данные лица должны добровольно изъявлять согласие на получение доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, в форме письменного заявления;
2) предварительно данные лица должны пройти дополнительную проверку, если не проверялись ранее в соответствии с пп. 1 и 3 ч. 2 ст. 7 ФЗ «Об ОРД», согласно которым оперативно-розыскные органы в пределах своих полномочий вправе собирать данные, необходимые для принятия решений о допуске к сведениям, составляющим государственную тайну, а также о допуске к участию в ОРД или о доступе к материалам, полученным в результате ее осуществления;
3) данные лица должны быть гражданами Российской Федерации.
Обращает на себя внимание, что указанные основания для проведения ОРМ позволяют проводить в отношении специалиста такой же объем мероприятий, как и в соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 7 ФЗ «Об ОРД», предоставляющим возможность оперативным подразделениям собирать данные для решения вопроса об установлении или поддержании с лицом отношений сотрудничества при подготовке и проведении ОРМ.
На основании вышеизложенного можно предложить следующие дополнения в законодательство.
1. Дополнить ст. 12 («Защита сведений об органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность») ФЗ «Об ОРД» частью 5 следующего содержания: «Лица, оказывающие помощь в качестве специалистов при подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также лица, конфиденциально сотрудничающие с органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, могут по решению данного органа допускаться в установленном законодательством Российской Федерации порядке к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, в объеме, необходимом для исполнения их обязанностей».
2. Дополнить Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государствен-
ной тайне» статьей 21-2 («Особый порядок допуска к государственной тайне отдельной категории граждан») текстом следующего содержания: «Граждане Российской Федерации, оказывающие помощь органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в качестве специалистов при заключении с ними договора (контракта) либо конфиденциально сотрудничающие с ними по контракту, могут по решению данного органа на основе их письменного заявления на срок действия контракта (договора) допускаться к сведениям, составляющим государственную тайну в сфере оперативно-розыскной деятельности, в объеме, необходимом для исполнения их обязанностей.
Порядок допуска данных лиц к сведениям, составляющим государственную тайну, определяется органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность».
Данные предложения могут быть скорректированы по инициативе представителей органов, осуществляющих разведывательную и контрразведывательную деятельность, при наличии у них потребностей установления порядка допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, отдельных категорий конфидентов.
Список использованной литературы
1. Вагин, О. А. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [Текст] / О. А. Вагин, А. П. Исиченко, А. Е. Чечетин. - М., 2009.
2. О безопасности [Электронный ресурс] : [Федер. закон от 28 дек. 2010 г. № 390-ФЗ : ред. от 5 окт. 2015 г. № 285-ФЗ] // СПС Консультант-Плюс (дата обращения : 15.03.2018).
3. О государственной тайне [Электронный ресурс] : [Закон Рос. Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 : ред. от 26 июля 2017 г. № 193-ФЗ] // СПС КонсультантПлюс (дата обращения : 15.03.2018).
4. О полиции [Электронный ресурс] : [Фе-дер. закон от 7 февр. 2011 г № 3-ФЗ : ред. от 7 марта 2018 г. № 56-ФЗ] // СПС Консультант-Плюс (дата обращения : 15.03.2018).
5. Об оперативно-розыскной деятельности [Электронный ресурс] : [Федер. закон от 12 авг. 1995 г № 144-ФЗ : ред. от 6 июля 2016 г. № 374-ФЗ] // СПС КонсультантПлюс (дата обращения : 15.03.2018).
6. Ожегов, С. И. Толковый словарь русского языка: 72 500 слов и 7 500 фразеологических выражений [Текст] / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова ;
Рос. Акад. наук. Ин-т русского языка ; Рос. фонд культуры. - М. : АЗЪ, 1993.
References
1. Vagin, O. А., Isichenko А. P., Chechetin А. E. Postatejnyj kommentarij k Federal'nomu zakonu ot 12 avgusta 1995 g. No. 144-FZ "Ob operativno-rozysknoj deyatel'nosti" (A commentary to the Federal Law of August 12, 1995 No. 144-FZ "On Operative-Search Activity"), Moscow, 2009.
2. Federal Law of 28 December, 2010, No. 390-FZ, SPS Konsul'tantPlyus (March 15, 2018).
3. The Law of the Russian Federation of July 21, 1993 No. 5485-1, SPS Konsul'tantPlyus (March 15, 2018).
4. Federal Law of 7 February, 2011 № 3-FZ, SPS Konsul'tantPlyus (March 15, 2018).
5. Federal Law of 12 August, 1995 No. 144-FZ, SPS Konsul'tantPlyus (March 15, 2018).
6. Ozhegov, S. I., Shvedova N. Yu. Tolko-vyj slovar' russkogo yazyka: 72 500 slov i 7 500 frazeologicheskikh vyrazhenij (Dictionary of the Russian language: 72,500 words and 7,500 phraseological expressions), Moscow: AZ", 1993.
