CC BY
54УДК 343.102
Игорь Николаевич ЖЕЛЕЗНЯК,
доцент кафедры оперативно-розыскной деятельности и специальной техники в ОВД Восточно-Сибирского института МВД России (г. Иркутск), кандидат юридических наук
zheleznyakin@gmail.com
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОГО РЕКРУТИНГА ЛИЦ, ЗАКЛЮЧИВШИХ КОНТРАКТ О КОНФИДЕНЦИАЛЬНОМ СОДЕЙСТВИИ С ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ABOUT SOME PROBLEMS OF OPERATIONAL - SEARCH RECRUITING OF PERSONS CONCLUDING A CONTRACT ON CONFIDENTIAL ASSISTANCE WITH BODIES CARRYING OUT OPERATIONAL-SEARCH ACTIVITY
В статье рассматривается ситуация, порожденная «отсутствием воли» субъектов законотворчества и консервативным пониманием превалирования принципа конспирации над другими принципами ОРД, заключающаяся в нехватке законодательно закрепленного и детализированного механизма реализации задекларированных Федеральным законом от 12.08.1995 Ш44-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» прав и социальных гарантий лиц, оказывающих конфиденциальное содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность по контракту.
The article considers the situation generated by the «lack of will» of the subjects of lawmaking as well as by conservative understanding of the prevalence of the principle of conspiracy over other principles of the operational-search activity. This situation consists in the lack of provided by law and detailed mechanism of implementation of the rights and social guarantees of persons providing confidential assistance to the bodies carrying out operational-search activities under the contract which is declared by the Federal Law «On the operational search activities» N 144-ФЗ dated 12.08.1995.
Ключевые слова: конституция, закон, социальные гарантии, оперативно-розыскной рекрутинг, оперативно-розыскная деятельность, конспирация, пенсионное обеспечение, конфиденциальное содействие, контракт, недостатки, корректировка.
Keywords: constitution, law, social guarantees, operational search recruiting, operational search activity, secrecy, pension system, confidential assistance, contract, shortcomings, updating.
Оперативно-розыскная деятельность ... объективно невозможна без значительной степени секретности. Прежде всего это касается сведений о лицах, участвующих в ней или способствующих ей, - заключил Конституционный Суд Российской Федерации (определение Конституционного
Суда РФ от 14 июля 1998 г. N 86-О «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И.Г. Черновой»), видимо, навсегда поставив жирную точку в вопросе приоритетов положений «молодого» федерального за-
кона над принципом строительства тоже «молодого», но правового (см. ст. 1 Конституции РФ) государства. В связи с этим, препарируя вопросы теории оперативно-розыскного права [4], мы попытаемся доказать эту спорную, но очевидную, по мнению автора, гипотезу.
Логичным было бы разобраться в происхождении исследуемых конкурирующих дефиниций.
Так, ст. 3 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - ФЗ об ОРД) предусматривает совокупность принципов, на которых основывается работа, давшая название закону.
К ним законодатель отнес группу конституционных принципов (см. ст. 72 Конституции РФ):
1) законности;
2) уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина;
и группу отраслевых (специальных) принципов, связанных со спецификой оперативно-розыскной деятельности:
3) конспирации;
4) сочетания гласных и негласных методов и средств.
Один из специалистов в области оперативно-розыскной деятельности (далее - ОРД) Н.С. Железняк разъясняет, что под принципами понимаются основные правила, требования, предъявляемые к данному роду деятельности [2, с. 30].
Верной, по нашему мнению, также является позиция О.А. Вагина, А.П. Исиченко и А.Е. Чечетина, отмечающих, что «принципы ОРД сформировались в процессе практической деятельности оперативных аппаратов, были обобщены и сформулированы теорией ОРД и получили нормативное закрепление в действующем законодательстве и ведомственном правовом регулировании. Принятие Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» придало принципам
ОРД статус законодательных норм с соответствующим механизмом их реализации» [1].
Соглашаясь с мнением авторитетных представителей научного сообщества и рассматривая принципы как нормативно закрепленные исторически сложившиеся правила или требования, полагаем необходимым раскрыть сущность некоторых из них, вступающих, по нашему мнению, в противоречие или несогласованность в рамках реалий нормативной регламентации ОРД в Российской Федерации.
Для сравнительного анализа мы используем принципы первой, «конституционной», группы и принцип конспирации.
Конспирация (от лат. conspiratio) - единодушие, согласие, заговор; соблюдение, сохранение тайны какой-либо деятельности; принцип скрытности, секретности вообще; явление существования тайности, негласности (URL: htps://ru.wikipedia.org/wiki/Кон-спирация).
Указанный принцип описывается не только в нормативных правовых актах органов исполнительной власти, в задачи которых входит борьба с преступностью, но широко используется и представителями преступного мира1.
ФЗ об ОРД и теория ОРД относят необходимость обеспечения конспирации в работе субъектов ОРД с конфидентами к фундаментальным позициям, на которых базируются успех и результативность решения задач этой деятельности. На практике это реализовано посредством:
- запрета предоставления судье сведений о лицах, оказывающих содействие на конфиденциальной основе (ч. 5 ст. 5 ФЗ об ОРД);
- отнесения сведений о лицах, оказывающих содействие на конфиденциальной основе, к государственной тайне, подлежащей рассекречиванию только на основании постановления руководителя органа, осуществляющего ОРД (ч. 1 ст. 12 ФЗ об ОРД);
1 Так, в нетленном романе И. Ильфа и Е. Петрова «Двенадцать стульев» великий комбинатор успешно встраивал принцип конспирации в будни концессионеров: «Не забудьте записать на мой дебет два рубля за бритье и стрижку. Содрогаясь от горя, Ипполит Матвеевич все-таки спросил:
- Почему же так дорого? Везде стоит сорок копеек?
- За конспирацию, товарищ фельдмаршал, - быстро ответил Бендер». URL: https://www.litres.ru/evgeniy-petrov/ dvenadcat-stulev/chitat-onlayn/page-3.
- закрепления правила о том, что предание гласности сведений о лицах, оказывающих или оказывавших содействие на конфиденциальной основе, допускается лишь с их согласия в письменной форме и в случаях, предусмотренных федеральными законами (ч. 1 ст. 12 ФЗ об ОРД);
- вменения в обязанность органа, уполномоченного осуществлять ОРД, соблюдение правил конспирации при ее осуществлении (п. 5 ст. 14 ФЗ об ОРД);
- вменения в обязанности органа, уполномоченного осуществлять ОРД, содействие обеспечению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, безопасности лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим ОРД, а также членов семей и близких указанных лиц от преступных посягательств (п. 6 ст. 14 ФЗ об ОРД);
- гарантии представления сведений о лицах, оказывающих содействие органам, осуществляющим ОРД, на конфиденциальной основе, соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности (ч. 3 ст. 21 ФЗ об ОРД).
Детализация способов обеспечения принципа конспирации в работе с конфидентами в последующем сформирована исполнительной властью в лице органов, осуществляющих ОРД, реализующих право издавать в пределах своих полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий (далее - ОРМ), в соответствии с ч. 2 ст. 4 ФЗ об ОРД.
На основании приведенных данных можно сделать вывод о том, что все три ветви власти в той или иной степени высказались о важности рассматриваемого принципа ОРД. Поэтому неоспоримой нам представляется важность сохранения в тайне сведений о лицах, оказывающих на конфиденциальной основе содействие органам, осуществляющим ОРД, как непосредственно в период осуществления этого содействия, так и в по-
следующем. Ведь принимаемые меры конспирации позволяют не только обезопасить указанных лиц (их близких, имущество) от преступных посягательств со стороны представителей криминального мира, но и создать устойчивую модель безопасного взаимодействия государственных органов и конфидента, позволяющую использовать ее в вопросах оперативно-розыскного рекрутинга1.
Для дальнейшего освещения проблемы, заявленной в названии статьи, необходимо также раскрыть сущность принципов законности и уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
В результате научных дискуссий, как нам представляется, утвердился единый взгляд на понимание принципа законности, который заключается прежде всего в безусловном и точном соблюдении норм Конституции РФ, исполнении законов и иных нормативных актов, регламентирующих ОРД, всеми должностными лицами органов, ее осуществляющих (URL: ЬйрзУ/опМ.шДЬвогу/принципы-оператив-но-розыскной-деятельности). Вряд ли столь емкое и конкретное определение нуждается в семантическом анализе, в связи с чем оно принимается за аксиому. На практике в плоскости исследуемой проблематики соотношения принципа конспирации и соблюдения социальных гарантий лиц, заключивших контракт о конфиденциальном сотрудничестве с органами, осуществляющими ОРД, указанный принцип реализуется посредством:
- неукоснительно точного исполнения в ходе ОРД предписаний нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти по вопросам борьбы с преступностью, а также ведомственных нормативных актов органов, осуществляющих ОРД;
- приведения и поддержания в актуальном состоянии ведомственных нормативных актов правового регулирования и их соответствия действующему федеральному законодательству, а также полноты и четкости регламентации наиболее сложных институтов ОРД.
Не менее важное значение, по мнению еще одного известного специалиста в обла-
1 Рекрутинг (англ. recruiting), или подбор персонала, - услуга, предлагаемая кадровыми агентствами и специалистами по поиску работы соискателям. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/Подбор_персонала.
сти ОРД А.Е. Чечетина, имеет защита прав и свобод граждан, оказывающих содействие правоохранительным органам государства, в том числе на конфиденциальной основе. Статьи 17 и 18 ФЗ об ОРД наделяют их дополнительными правами: правом на сохранение конфиденциальности, на правовую защиту и физическую защиту в случае возникновения реальной угрозы их жизни, здоровью или собственности, правом на пенсионное обеспечение и рядом других специальных прав. А.Е. Чечетин считает (и мы с ним согласны), что под обеспечением соблюдения прав личности в ОРД следует понимать осуществление комплекса правовых, организационных и иных мер, создающих необходимые предпосылки для точного выполнения нормативных предписаний [5, с. 7].
Таким образом, в ФЗ об ОРД имеется набор приобретших форму законодательных норм, задекларированных в теории фундаментальных правил, определяющих механизм успешной реализации регулируемой законом деятельности. И это можно было бы только приветствовать.
Однако на практике все обстоит не столь радужно. Принцип законности и принцип уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина не работают в некоторых аспектах взаимоотношений органа, осуществляющего ОРД, с конфидентом, оказывающим ему содействие по контракту.
Озвученное нами мнение находит подтверждение, например, в научном докладе начальника Управления Конституционных основ уголовной юстиции Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации О.А. Вагина, кандидата юридических наук, доцента, действительного государственного советника юстиции 3 класса, заслуженного юриста Российской Федерации [3].
Так, ч. 6 ст. 18 ФЗ об ОРД закрепляет, что граждане, сотрудничающие по контракту с органами, осуществляющими ОРД, в качестве основного рода занятий, имеют право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации. Период такого сотрудничества засчитывает-ся в страховой стаж указанных граждан на основании сведений органов, осуществляю-
щих ОРД. Порядок передачи таких сведений определяется руководителем соответствующего государственного органа, в состав которого входят оперативные подразделения, осуществляющие ОРД.
Указанная норма закона введена лишь 29 июня 2015 г., то есть спустя практически 20 лет после принятия ФЗ об ОРД. Ранее закон предлагал засчитывать период сотрудничества конфидента с субъектом ОРД в трудовой стаж, но с появлением новой модели пенсионного обеспечения граждан в Российской Федерации претерпел изменения в этой части и ФЗ об ОРД, предлагая период такого конфиденциального сотрудничества засчитывать в страховой стаж.
Все мы рано или поздно утрачиваем возможность полноценно трудиться в силу разных причин, основной из которых является старость. Моделируя ситуацию кадрового рекрутинга ценного кандидата в конфиденты, должностное лицо, уполномоченное заключать контракт о конфиденциальном сотрудничестве, в обязательном порядке должно разъяснить кандидату все особенности его будущего пенсионного обеспечения, которое представляет собой весомый мотив, побуждающий лицо, согласившееся на сотрудничество, избрать указанный вид взаимоотношений в качестве основного рода занятий, что является исключительно полезным для качества ОРД в рамках решения ее задач. Однако в силу причин приоритетности принципа конспирации руководитель органа, осуществляющего ОРД, не сможет этого сделать физически по следующим причинам. Во-первых, из-за невозможности ознакомления кандидата с ведомственными нормативными правовыми актами, содержащими одновременно сведения, составляющие государственную тайну, и в то же время вскользь касающимися вопросов пенсионного обеспечения и иных социальных гарантий планируемого контрактного содействия. Во-вторых, в связи с отсутствием какой-либо внятной позиции государства по вопросу пенсионного обеспечения указанной категории конфидентов, которая должна быть оформлена в виде нормативного правового акта, устраняющего спорные вопросы юридического характера.
Инертность и ретроградность государственного подхода в вопросах соблюдения и защиты прав и свобод лиц, оказывающих содействие правоохранительным органам государства в борьбе с преступностью, проявляется не только в отсутствии нормативного правового акта или отдельной главы в ФЗ об ОРД, содержащей нормы, регулирующие рассматриваемые ключевые вопросы, но и в более простых, не требующих законодательной инициативы моментах.
Так, из шести перечисленных в ФЗ об ОРД органов исполнительной власти, наделенных правом осуществлять ОРД, а значит, и заключать контракты о конфиденциальном содействии, лишь два разработали и утвердили (ФСБ России спустя более года1, а МВД России спустя более двух с половиной лет2 с момента появления нормы в законе) порядок передачи сведений о периодах сотрудничества по контракту граждан с оперативными подразделениями в качестве основного рода занятий для зачета в страховой стаж.
Исходя из этого, следует обратить внимание на необходимость формирования четкого понимания у всех ветвей власти, правоприменителей и научного сообщества важности существования детализированной законодательной регламентации механизмов реализации прав и социальных гарантий лиц, оказывающих содействие на контрактной основе органам, осуществляющим ОРД.
Вне всякого сомнения, мотивационные моменты, связанные с пониманием безопасности конфиденциального содействия, существенно играют на повышение лояльности конфидентов. Обратная же модель способствует увеличению их «текучести», появлению конфликтов, демотивации, ухудшению эф-
фективности работы, а также росту количества неквалифицированных конфидентов, что негативно влияет на «деловую репутацию» органа, осуществляющего ОРД, всей полиции, а также результативность в вопросах противодействия преступности.
Поэтому при развитии взаимоотношений, основным приоритетом которых является конспирация всех аспектов конфиденциального содействия, оптимальной нам видится корректировка положений ФЗ об ОРД в части исключения из его текста всех прав, благ и социальных гарантий конфидентов, оставив основным материальным мотивом содействия исключительно его возмездность, то есть извлечение разовой материальной выгоды. Указанная операция позволит не утруждать государственный аппарат изобретением модели нормативного правового акта, содержащего одновременно и регламентацию механизмов реализации прав и социальных гарантий лиц, оказывающих содействие на контрактной основе, органам, осуществляющим ОРД, и при этом соблюдающего принцип конспирации, наверное, столь необходимый в вопросах их пенсионного обеспечения.
Но если государство не придерживается стратегии кадрового рекрутинга, включающей четкое понимание преференций, благ и прозрачного способа их получения после окончания периода сотрудничества конфидента и органа, осуществляющего ОРД, если ставит превыше всего принципы сомнительной конспирации, экстраполируя ее на вопросы, не относящиеся к организации и тактике проведения ОРМ, то рано или поздно некого будет призывать «под свои знамена» в вопросах борьбы с преступностью.
1 Об утверждении Порядка передачи сведений о периодах сотрудничества по контракту граждан с органами федеральной службы безопасности в качестве основного рода занятий для зачета в страховой стаж : приказ ФСБ России от 20.09.2016 N 583.
2 Об утверждении Порядка передачи сведений о периодах сотрудничества по контракту граждан с органами внутренних дел Российской Федерации в качестве основного рода занятий для зачета в страховой стаж : приказ МВД России от 16.01.2018 N 19.
Библиографический список
1. Вагин, О.А. Комментарий к Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности» (постатейный) / О.А. Вагин, А.П. Исиченко, А.Е. Чечетин // СПС КонсультантПлюс,
2. Железняк, Н.С. Основы оперативно-розыскной деятельности : учебник / Н.С. Железняк. - Красноярск: СибЮИ ФСКН России, 2013. - 2-е изд., доп. - 297 с.
3. Конституционно-правовые проблемы оперативно-розыскной деятельности : сборник материалов Всероссийского круглого стола (3 ноября 2011 г.) / сост. К.Б. Калиновский // СПС КонсультантПлюс, 2012.
4. Кузнецов, Е.В. Теоретические основы становления оперативно-розыскного права в качестве самостоятельной отрасли права / Е.В. Кузнецов // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. - 2014. - N 4 (71). - С. 8-13.
5. Чечетин, А.Е. Обеспечение прав личности при проведении оперативно-розыскных мероприятий : монография / А.Е. Чечетин. - СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского университета МВД России, 2016. - 232 с.
2009.
