CC BY
27
НСТОРНЧЕСКНЕ ИНУКИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО РАЗДЕЛЕНИЯ ТРУДА КАК
ОСНОВА БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА РОССИИ В 1-ОЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII В. (ПО НОРМАТИВНЫМ АКТАМ)
Л. М. Балакирева
LEGISLATIVE FIXATION OF INTERORGANIZATION LABOR DIVISION AS BASIS OF BUREAUCRATIC MODERNIZATION OF RUSSIA STATE MACHINE IN THE FIRST QUARTER OF THE 18th CENTURY (BASED ON LEGAL TEXTS)
Balakireva L. M.
The article is devoted to analyzing the development of the basic component of bureaucratic governing form - interorganization division of labor - in accordance with Peter the First's views and attempts to introduce it into the activity of state (here - central) institutions.
Key words: bureaucratization, interorganization division of labor, boards
Статья посвящена анализу процесса формирования одной из главных составляющих бюрократической формы/ управления - межведомственного разделения труда - как его представлял и пытался внедрить в деятельность государственных (здесь - центральных) учреждений Петр I.
Ключевые слова: бюрократизация, межведомственное разделение труда, коллегии.
УДК 940.2:342.51 «17»
Эволюция государства вообще и отдельных его органов в частности - одна из «вечных» тем историографии, т. к. именно государство призвано обеспечить прогрессивное развитие социума. В жизни российского общества государственная администрация играла и играет особую роль, определяя его экономическое, политическое, юридическое, социальное и пр. состояния. Еще со времен Московского царства государственная администрация, вслед за правителями, присвоила себе функции монопольного выразителя и защитника национальных интересов. Частичное поглощение государством гражданского общества в ХУП-ХУШ вв. обеспечивало всей системе управления колоссальную устойчивость. Однако от этой устойчивости терялся темп прогрессивного развития, что в долговременной перспективе неминуемо вело страну к отставанию от передовых соседей. Исправить ситуацию российские монархи обычно пытались путем модернизации государственного аппарата, наиболее ранняя, масштабная и всеобъемлющая из которых была проведена Петром I. Опыт его реформ становится особенно актуальным всякий раз, когда Россия переживает очередной переломный этап своего развития.
История петровских реформ вообще и в сфере государственного управления, - в частности, вот уже на протяжении двух столетий вызывает у исследователей повышенный интерес. Научное изучение данной проблемы началось в работах К. Е. Троцыны, А. Вицына, Ф. М. Дмитриева, а затем про-
должилось в трудах К. Н. Неволина, К. Д. Кавелина, А. Д. Градовского, А. Н. Филиппова, других историков и правоведов, относящихся к «государственной школе». В качестве причин административных преобразований 1-ой четверти XVIII в. они называли беспорядки и злоупотребления, имевшие место в приказном управлении; нераздельность суда и администрации; неправильное распределение «предметов между управлениями»; отсутствие «твердого и точного закона» в порядке производства дел и др. (6).
Помимо общих, весьма важных для осмысления петровских реформ трудов С. М. Соловьева и В. О. Ключевского, которые, в основном, поддерживали концепцию «государственников» по поводу реформ государственного управления, следует отметить монографии П. Н. Милюкова, М. М. Богословского, А. А. Кизеветтера, Ю. В. Готье, замечательные обилием фактического материала о реальной деятельности новых учреждений и затрагивающие некоторые аспекты последствий государственных реформ Петра I (4, 8).
Из опубликованных в советское время трудов к числу фундаментальных исследований по интересующей нас проблеме можно отнести лишь серию работ Н. Ф. Демидовой, С. М. Троицкого, А. Н. Медушевского, которые занимались, в основном, анализом содержательной стороны процесса бюрократизации российского государственного аппарата, то есть превращением служилых людей в настоящих чиновников (9, 11). Что касается специальной монографии Л. А. Стешенко и К. А. Софроненко, то она рассматривает государство преимущественно как машину эксплуатации трудящихся господствующим классом, и не содержит разрешения научных проблем по теме петровских государственных преобразований (см. 4)
Начиная с постсоветского периода и по настоящее время серьезным изучением (с привлечением архивных материалов) реформ 1-ой четверти XVIII в. занимается лишь небольшой круг ученых. Среди них следует отметить Е. В. Анисимова, который еще в 1989 г. одним из первых заявил, что
«бюрократия - необходимый элемент структуры государств нового времени», а в 1997 г. издал фундаментальную монографию по петровским высшим и центральным ведомствам (1). Историю отдельных учреждений успешно исследуют М. В. Бабич, Н. В. Козлова, Д. О. Серов (2). Труды современных ученых-правоведов, к сожалению, большей частью написаны исключительно с формально-юридических позиций, основываются на опубликованных исторических исследованиях, источники привлекаются лишь в качестве иллюстраций. Все это, несомненно, снижает их научную ценность (10).
В данной статье рассматривается процесс формирования одной из главных составляющих бюрократической формы управления - межведомственного разделения труда - как его представлял и пытался внедрить в деятельность государственных (здесь - центральных) учреждений Петр I. Источниками послужили законы, включенные в «Полное собрание законов Российской империи» (1-ое собрание) (14), а также документы, опубликованные Н. А. Воскресенским в сборнике «Законодательные акты Петра I (Акты о высших государственных установлениях)» (7).
М. Вебер полагал, что необходимым условием организационной эффективности общества являются определяющие характеристики бюрократии. Он, в частности, писал: «Как показывает опыт, чисто бюрократический тип управленческой организации способен, с чисто технической точки зрения, достичь наивысшей степени эффективности ... и превосходит любую иную форму по своей точности, стабильности, дисциплине, и надежности» (17, р. 337). Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на ряд поддающихся решению задач, относящихся к сфере деятельности различных должностных лиц и координируемых в рамках централизованной иерархии. Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее безличный характер гарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивиду-
альными достижениями, а также в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей. Подчиненность правилам позволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, тогда как наличие процедур для изменения этих правил освобождает от ограничений традиции. (17, р. 337; 18, р. 1403) Следовательно, как точно заметил А. Н. Медушев-ский, «рационально организованная бюрократия является одновременно и результатом процесса рационализации, и важнейшим средством ее осуществления» (11, с. 50).
Создание передового «регулярного» государства путем реформ, законодательного регламентирования было осознанной целью Петра I. Приказной строй, традиционный в своей основе, по его мнению, не мог способствовать достижению таковой, поэтому следовало организовать иную систему управления, используя европейский опыт. Царь тщательно изучал коллеги Пруссии, Дании, Франции, но найдя административное устройство этих государств неудовлетворительным и не сходным с «ситуацией в России», он занялся шведскими центральными учреждениями (7, с. 44, 62; 3, с. 18) Обращение именно к шведскому опыту было вызвано, в основном, двумя причинами: сходством социально-экономического и политического развития обоих государств - Швеция в начале XVIII в. также была сравнительно молодым абсолютистским государством; при достаточно сильной королевской власти шведское государственное управление считалось лучшим в Европе (16, с. 70-71).
Факт заимствования шведских образцов подтверждает хотя бы указ Петра I от 28 апреля 1718 г., где он велел своим коллегиям «на основании шведскаго Устава сочинят во всех делех и порятках по пунктам». Однако слепого копирования не было, ибо в том же законе указывалось: которые «пункты в шведском регламенте не удобны, ... и оные ставит по своему разсуждению» (7, с. 60) Впоследствии регламенты Камер- и Ком-мерц-коллегий были созданы преимущественно на основе отечественных разработок, в регламенте Духовной коллегии вообще не отмечено никаких шведских влияний, а ин-
струкции Военной, Адмиралтейской, Берг- и Мануфактур-коллегий были написаны с использованием законодательства Англии, Франции, Голландии, Дании и накопленного в ходе Северной войны, а также опыта текущего управления (3, с. 72). Регламенты остальных российских центральных учреждений копировали шведское устройство только в том, что касалось названий, титулов, внешнего порядка делопроизводства. Компетенции же отдельных коллегий, за исключением Штатс-конторы, не совпадали со шведскими аналогами (16, с. 21-22).
В кабинетных бумагах Петра I сохранилась его записка от 23 марта 1715 г. с одним из первых предначертаний коллежского строя. Царь предполагал тогда создать всего шесть учреждений: коллегию Иностранных дел, Юстиц-, Адмиралтейц-, Военную-, Камер- и Коммерц-коллегии (3, с. 18) Затем планы монарха относительно количества и состава новых органов несколько раз менялись: в декабре 1717 г. уже предполагалось учредить «Камар-Калегиум, ... Штатс-Кантор, . Юстиц-Колегиум, . Камерц-Колегиум, Камер-Ревизион, . две воинские, Берг-Колегиум, Политическую Калегию» (7, с. 218); а в декабре 1718 г. - коллегии «Чужестранных дел, . Камор, . Юстицию, . Ревизион, . Воинскую, . Адмиралтейскую, . Коммерц, . Штатс-Контор, . Берг и Мануфактур» (14, т. V, № 3255).
Первые практические распоряжения о создании новой системы органов государственного управления относятся к 11 и 15 декабря 1717 г. Они касались установления штатов коллегий, назначения президентов и вице-президентов, определения порядка комплектования коллегий персоналом. Весь 1718 г. отводился новым учреждениям для подготовительной работы, а открыть их надлежало в 1719 г. (14, № 3128, 3129, 3133).
Петр I стремился контролировать ход воплощения своих замыслов, что явствует из ряда указов. Так, в июне 1718 г. он выражает своё недовольство Сенату тем, что через полгода нашел дела по устройству коллегий очень плохими - «в некоторых немного, а в ыных - ничего», и повелел президентам, чтобы «калегии свои с ревностию в дело
производили», а П. Ягужинскому - «сей наш указ напоминат, побуждат и смотрет, также по вся месецы репортоват себе, сколко которая коллегия в которой месяц аванжировала, дабы видет ревностного и презорцу» (7, с. 226) Через некоторое время царь установил для президентов коллегий еще более жесткие рамки - они должны были собираться для решения вопросов, связанных с организацией своих учреждений «непременно два дни в неделе, а именно: вторник да четверк» (7, с. 226) Но строгие указы не возымели должного воздействия, поэтому Петр I вынужден был разрешить, «понеже новым образом ещё не управились», в 1719 г. «управлят старым монирам в тех калегиях, а в 1720 - новым» (7, с. 217).
Причин столь медленного формирования нового центрального аппарата управления (и в 1720 г. работа по организации коллегий не вполне завершилась) было несколько. Среди основных можно назвать желание монарха «вставить» создаваемые учреждения в жесткие рамки государственного интереса («общего блага»), а для этого требовались, кроме всего прочего, специальные законы, опыт составления которых отсутствовал. Как справедливо отмечал С. Б. Веселовский, московские цари не любили общие нормы (5, с. 10) - право в Московском государстве носило в основном казуальный характер; восполнял же пробелы законодательства обычай (4, с. 2).
Основополагающим нормативным актом для каждой коллегии должен был стать ее регламент. Указом от 11 июня 1718 г. Петр I повелел «перво всякому в своей кале-гии определят», каким быть её регламенту, затем, «поставя, приносит в Сенат одну коллегию по другой, а в Сенате ... ставит своё мнение и готовит в доклад, где буду присутствоват и ставит на мере» (7, с. 60-61) Так, в соответствии с этим распоряжением поступила Ревизион-коллегия, которая в 1721 г. доложила Сенату, что «о состоянии той инструкции прожект учинен, которой сообщен при сём доношении» (7, с. 90). Но случалось, что проект регламента предлагался учреждению «сверху». В разработке инструкции для Адмиралтейства принимал
участие сам царь, здесь же он впервые вошел в подробности коллежского устройства - 25 февраля 1721 г. в эту коллегию были направлены соответствующий указ и составленные в Кабинете проекты регламента Адмиралтейству и Портной книги, «дабы каждой должность свою горазда рассмотрел, нет ли чего еще нужного, что прибавит надлежит или переправит» (12, с. 451; 7, с. 91).
Тот факт, что над будущими нормами, регулирующими устройство и функционирование новых органов исполнительной власти, действительно много работали, подтверждает хотя бы количество их редакций. Так, Генеральный регламент 11 раз подвергался различным изменениям и дополнениям, и только двенадцатый вариант стал законом; четыре раза редактировался регламент Камер-коллегии; Духовный регламент сначала слушал и исправлял сам Петр I, затем уже исправленный вариант обсуждался на заседании Сената совместно с высшим духовенством, после чего, наконец, нормативный акт вступил в силу (7, с. 413-478, 555-559).
Однако даже принятый и утвержденный текст закона не считался окончательным. Петр I полагал, что «содержание дел без возобновления в одной мере всегда быти не может», поэтому он оставил за собой право объявлять особыми указами, «ежели что по изобретению дел вновь к сему прибавлено» будет и повелел подчиняться таким дополнительным распоряжениям, как самим регламентам. Кроме того, любой коллегии, «ежели что усмотрит к произведению какой государственной пользы, позволяетца о том доносить Его Величеству також и Сенату с подлинными обстоятельствы на письме» (7, с. 510).
Итак, регламенты можно было улучшать, чтобы коллегии приносили еще больше «общей пользы», но их нельзя было не исполнять под страхом жестокого наказания. У Петра I на сей счет имелось вполне определенное мнение: «Понеже ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писат, когда их не хранит, . того ради сим указом, яко печатью, все ус-
тавы и регламенты запечатываются. дабы никто не дерзал иным образом всякие дела вершить и располагать не против регламентов...» (7, с. 107). Иными словами, способ проведения административной реформы 1-ой четверти XVIII в. состоял в неукоснительном внедрении принципа законности в деятельность органов управления. Однако далеко не все царские замыслы в этой сфере были претворены в жизнь.
Петр I хотел, чтобы коллегии начинали функционировать уже на основе регламентов. Официальной датой открытия новых учреждений, как было сказано выше, был объявлен 1720 г. Между тем, Адмиралтейская коллегия получила свой регламент в 1722 г. (14, т. VI, № 3937), Мануфактур-коллегия - в 1723 г. (14, т. VII, № 4378), а Коммерц-коллегия - лишь в 1724 г. (14, т. VII, № 4453).
Для четырех коллегий - Военной, Юс-тиц-, Вотчинной и Малороссийской регламенты вообще не были утверждены в течение всего петровского царствования. Так, прокурору Юстиц-коллегии А. Ржевскому, который в 1722 г. просил Сенат о соответствующих инструкциях для своего ведомства, было велено пока поступать по указам, «которых ко управлению судных дел есть довольно», а потом сенаторы примут «Юстиц-кий регламент» (7, с. 147). Однако своего обещания Сенат так и не исполнил.
11 мая 1722 г. был издан указ, предлагавший всем коллегиям, игнорируя уже готовые проекты, «зделат регламенты протиф адмиралтейской коллегии, толко где потребно имена переменит, а аншталт чтобы весма сходен во всех порядках, толко оставлять в тех колегих те дела, где таких нет» (7, с. 109). Поскольку военно-морских дел не было больше ни в чьей компетенции, то наиболее осмотрительно поступили Мануфактур- и Коммерц-коллегии, которые переняли из адмиралтейской инструкции лишь вступительные параграфы. Зато Вотчинная коллегия, во исполнение воли монарха, пополнила свой проект различными мелочными распоряжениями по хозяйственной и канцелярской частям, по закупкам и т. д., хотя в них данное учреждение вовсе не
нуждалось. Зато главные обязанности коллегии по поместным и вотчинным делам так и остались не урегулированными законом. Приведенный указ внес большую путаницу и только затормозил процесс составления центральными учреждениями своих регламентов (12, с. 452).
Как ни старался законодатель все заранее предусмотреть при строительстве новых органов центрального управления, на практике избежать некоторой «чехарды» все же не удалось. Так, Поместный приказ, который в 1718 г. был передан в ведение Юстиц-коллегии (14, т. V, № 3224), уже в 1722 г. пришлось выделить в самостоятельное ведомство «за умножением в той каллегии судных, розыскных, фискальных и других дел» (14, т. VI. № 3881). В 1720 г. на правах коллегии был создан Главный магистрат. В
1722 г. упразднили Ревизион-коллегию с передачей её аппарата и функций в Сенат, т. к. они имели примерно одинаковые обязанности в области контроля, но уже в
1723 г. коллегию восстановили на прежних основаниях (15, с. 78). В том же 1722 г. учредили Малороссийскую коллегию, которая не значилась в первоначальном плане, и разделили Берг-Мануфактур-коллегию на два самостоятельных учреждения (15, с. 77). В итоге к концу первой четверти XVIII в. систему органов центрального государственного управления составляли 13 коллегий, а не 9, как было задумано ранее.
Тем не менее, при проведении административной реформы Петр I стремился придерживаться базовых принципов бюрократического устройства.
Каждая коллегия приобретала строго очерченную сферу своей компетенции, которая закреплялась в соответствующем регламенте или иных законах. Камер-коллегия имела «вышнее надзирание и управление над окладными и неокладными приходы Его Царского Величества и всего Его государства, которые ныне обретаютца или впредь учреждены или назначены будут, какого б звания ни были б» (7, с. 559). В Иностранной коллегии велено было быть только тем делам, «которыя касаютца до иностранных государств», а именно: «по мемориалом по-
сланниковым сношения с другими калегия-ми. Прием и отпуск послам и посланником» (7, с. 521, 541). Ревизион-контора должна была «смотреть, чтобы во всем государстве денежной и другой всякой казне. провианту. мундиру . как приходя и расходы, так и счеты чинены были по указам Его Императорского Величества» (14, т. VI, № 4127). Чтобы иметь в России «в добром состоянии различные художества и мануфактуры». Петр I учредил Мануфактур-коллегию (7, с. 482). Как можно заметить даже исходя из процитированных источников, все новых центральные учреждения имели полномочия на территории всей страны.
Способы воздействия коллегии на управляемую отрасль для наилучшего обеспечения «государственного интереса» закреплялись в петровском законодательстве через систему обязанностей каждого учреждения. Мануфактур-коллегия должна была помогать заведению в Российском государстве новых ремесел, особенно на местном сырье; выдавать подходящим кандидатам разрешение на строительство фабрик и надзирать за состоянием дел в кампаниях; покупать за границей краски и прочие нужные в производстве материалы; разрешать покупку деревень к заводам и фабрикам; рассматривать ежегодно образцы выпускаемой продукции и т. д. Все это делалось «для луч-шаго порядка всех фабрик и мануфактур» (14, т. VII. 3 4378). Для содержания «в добром состоянии також комерцеи» и «доброго учреждения своих морских . пошлин» (7, с. 482), а значит «к произведению купечества водою и сухим путем в своем государстве», Петр I «устроил» Коммерц-колегию. Ей надлежало поступать таким образом: сочинять трактаты о коммерции и купечестве; иметь полное попечение о последнем; надзирать за шлюзами и другими водными торговыми путями, за маяками и лоцманами; выдавать морские паспорта кораблям; осуществлять контроль за сборщиками морских пошлин и т. д. (14, т. VII, № 4453).
Четкое определение и законодательное закрепление компетенции каждого органа центрального управления при общегосударственном охвате давало возможность по-
строить всю систему государственного управления по иерархическому принципу и, тем самым, усилить монополизацию всех публичных дел государственным аппаратом. Задача решалась двумя способами.
Первый заключался в организации подразделений, состоящих при коллегиях, и имеющих в своем ведении конкретные вопросы из сферы ее компетенции. Так, Адмиралтейство занималось военным и хозяйственным управлением морской части через массу своих контор: Генерал-кригс-комиссарская распоряжалась продовольствием, одеждой, жалованием; Казначейская -приемом, хранением. отпуском денежных сумм; Цалмейстерская - выдавала жалование; Провиантская - заготавливала, принимала, хранила провиант; Подрядная - искала подрядчиков и осуществляла торги; Контролерская - наблюдала за покупкой необходимых флоту вещей, приходом и расходом денег и материалов; Обер-сарваерская - за заготовкой и использованием корабельных лесов; Адмиралтейская заведовала верфями и их служителями; Артиллерийская - артиллерийской службой на флоте. Впоследствии Адмиралтейская коллегия пополнилась Мундирной, Вальдмайстерской, Академической, Канальной конторами и Партикулярной верфью (14, т. VI, № 3937; 15, с. 86-87).
Второй способ состоял в создании центральными учреждениями целой сети своих местных органов. Камер-коллегия имела в провинциях конторы камерирских дел, в дистриктах - земских комиссаров; Штатс-конторе на местах подчинялись казначеи-рентмейстеры, возглавлявшие провинциальные казначейства - рентереи. Особо разветвлен был местный аппарат Берг-коллегии: Московская и Сибирская обер-берг-амты, Казанская, Пермская, Нерчин-ская берг-амты, Архангелогородская и Петербургская берг-конторы, канцелярия Олонецких заводов, Томское горное начальство и т. д. (15, с. 90).
Понимая ту важную роль, которую призвано было сыграть разграничение межведомственных полномочий в деле дальнейшей централизации государственного управления, Петр I в законах всячески за-
креплял завоевания в данной области. «Понеже каждой коллегиум особливые свои от-првления и дела имеет, яко о том особые инструкции покажут, того ради одному коллегию в дело другаго не вступати-ся» (7, с. 491).
Однако это вовсе не означало, что центральные учреждения были изолированы друг от друга. Напротив, они составляли достаточно единую систему, ибо регламенты и другие нормативные акты обязывали коллегии иметь друг с другом постоянные связи. «Но ежели иногда что случитца, которое и до другаго коллегия касаетца, то одному с другим о том порядочно и писменно корешпондовать. И ежели оное дело важно и трудно, то оным коллегиям надлежит собра-тися и обще о том деле разсуждать, и к вершению привесть» (7, с. 491; 14, т. VI, № 3603).
Завершить рассмотрение вопроса о межведомственном систематическом разделении труда невозможно без анализа попытки Петра I сконцентрировать судебные функции в руках одного учреждения, изъяв их из непрофильных ведомств. С этой целью была создана Юстиц-коллегия, которой, согласно расписанию от 12 декабря 1718 г., поручались «судные и розыскные дела», т. е. гражданские, решавшиеся «судом» - состязательным процессом; и уголовные, решавшиеся до 1723 г. «розыском», т. е. путем проведения следствия (14, № 3227; 15, с. 178). До 1722 г. Юстиц-коллегии подчинялся еще и Поместный приказ (Вотчинная контора) (14, № 3881).
Однако царская затея не получила последовательного воплощения даже на законодательном уровне. Многие коллегии, как и предшествовавшие приказы, изначально сохранили судебные правомочия по определенным вопросам, входивших в сферу их администрирования. Так, вся вообще военная юстиция входила в систему Военной коллегии (полковые и генеральные криг-срехты); при Адмиралтействе для военно-судных дел состоял обер-аудитор (15, с. 8687). Мануфактур-коллегия ведала «судом и расправою» фабрикантов, заводчиков, их ближайших родственников, приказчиков, мастеров с учениками во всех делах, кроме
«государственных и криминальных» (14, т. VII, № 4378); она же рассматривала тяжбы как русских, так и иностранных купцов (14, т. VII. № 4453). Коммерц-коллегия могла «судить и расправляти все споры и преступления, которые по Торговым уставам, Таможенным учреждениям и другим до купечества и пошлин касающимся регламентам или уставам и указам наказаны и определены быть имеют» (14, т. V, № 3318). Камер-коллегия имела право судить и штрафовать за неисправность в сборах податей, ведении и доставке документации и другие проступки в сфере финансового управления. Судебными функциями обладали также Главный магистрат и Синод (7, с. 95-96) Только «в каллегии Иностранных дел никаких судных дел не судят» (13).
Кроме того, очень скоро из компетенции центрального судебного учреждения начали делать изъятия. Если в 1720 г. Генеральный регламент повелевал «тяжкие дела, которое не касаются доходов», а также «все приватные процессы, тяжбы коллежских служителей . судить и наказывать в Юстиц-коллегии» (7, с. 508), то в 1721 г. Петр I приказал, «ежели кто из коллежских служителей, кроме членов, впадет в какое партикулярное прегрешение, а не в важное, и о таковых следует судить их . или наказание чинить . в тех же каллегиях, в которых оные обретаются» (14, т. VI, № 3849). Завершил процесс формирования «служебного иммунитета» указ от 18 января 1722 г., который объявлял, что в делах о должностных преступлениях приговор должно выносить то учреждение, к ведомству которого принадлежал виновный; судебные органы ограничивались лишь производством следствия. В круг подведомственных лиц при этом включались не только чиновники, но и лица, бравшие подряды, откупа и т. д. по ведомству конкретной коллегии (14, № 3882; 15, с. 223).
Юстиц-коллегия пыталась отстаивать сферу своей компетенции от вторжения других административных органов - в 1719 г. ее руководство дважды жаловалось Петру I на действия Преображенского приказа, который забирал к себе все «поместные и вотчинные, градския и земские дела», принад-
лежащие «до расправы в той коллегии Юстиции» (7, с. 380-381). Предпринимались также попытки оградить деятельность местных судебных органов от вмешательства губернаторов, воевод и др. чиновников, но, по собственному признанию президента Юстиц-коллегии графа А. А. Матвеева, это было «не что иное, но токмо не малой напрасной труд» (7, с. 384).
Таким образом, следует констатировать, что Петр I понимал значение межведомст-
венного разделения труда для рационализации государственного управления и необходимость его нормативного закрепления. Однако данный принцип не был последовательно проведен им в жизнь даже на законодательном уровне ввиду отсутствия должного опыта правотворчества, слабой юридической техники того времени, специфического понимания проблемы и преобладания сиюминутных практических интересов над долгосрочными.
ЛИТЕРАТУРА
1. Анисимов Е. В. Время петровских реформ. -Л., 1989. - С. 275; он же. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого. - СПб., 1997.
2. Бабич М. В. Вышний суд как высшее учреждение Петровской эпохи // Петр Великий и его время. Материалы Всероссийской научной конференции. - СПб., 1999; она же. Государственные учреждения XVIII в.: комиссии Петровского времени.- М., 2003; Козлова Н. В. Коммерц-коллегия в 20-50-х годах XVIII в. // Государственные учреждения России ХП-ХПП вв. - М., 1991; она же. Российский абсолютизм и купечество в XVIII в. - М., 1999; Серов Д. О. Строители империи. - Новосибирск, 1996; он же. Прокуратура Петра I (1722-1725 гг.) - Новосибирск, 2002; он же. Администрация Петра I. - М., 2007; он же. Судебная реформа Петра I. Историко-правовое исследование. - М., 2009.
3. Берендтс Э. Несколько слов о «Коллегиях» Петра Великого. - Ярославль, 1896.
4. Богословский М. М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719-1727 гг. -М., 1902.
5. Веселовский С. Б. Приказной строй управления Московского государства. - Киев, 1912.
6. Вицын А. Краткий очерк управления в России от Петра Великого до издания общего учреждения министерств. - Казань, 1855; Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. СПб., Киев, 1909; Градов-ский А. Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры. - СПб, 1866; Дмитриев Ф. М. История судебных инстанций и гражданского апелляционного судопроизводства от Судебника до Учреждения о губерниях. - М., 1859; Кавелин К. Д.
Основные начала русского судоустройства в период времени от Уложения до Учреждения о губерниях // Собрание сочинений. - Т. I. - СПб, 1900; Неволин К. Н. Образование управления в России от Иоанна III до Петра Великого // Полное собрание сочинений. - Т. VI. - СПб., 1859; Троцина К. Е. История судебных учреждений в России. - СПб., 1851; Филиппов А. Н. Правительствующий Сенат при Петре Великом и его ближайших преемниках (1711-1741 гг.) - СПб., 1911.
7. Воскресенский Н. А. Законодательные акты Петра I (Акты о высших государственных установлениях).-М.-Л., 1945. - Т. I.
8. Готье Ю. В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. -М, 1913-1919. - Т. ЫГ, Кизеветтер А. А. Посадская община в России XVIII столетия. - М., 1903; Ключевский В. О. Курс русской истории // Сочинения. - М., 19881989. - Т. II-IV; Милюков П. Н. Очерки по истории русской культуры. - М., 1995; Соловьев С. М. История России с древнейших времен // Сочинения. - М., 1993. - Кн. VIII.
9. Демидова Н. Ф. Приказные люди XVII в. // Исторические записки. - М., 1972. - Т. 90; она же. Государственный аппарат России в XVII в. // Исторические записки. - М., 1982. -Т. 108; она же. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. - М., 1987; Медушевский А. Н. Русская государственность допетровской эпохи // Вестник высшей школы. - 1990. - № 1; он же. Реформы Петра Великого в сравнительно-исторической перспективе // Вестник высшей школы. - 1990. - № 2; Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство. Формирование бюрократии. - М., 1974.
10. Лойт Х. Х., Хацкилов А. С. Реформирование Петром I кадрового состава и структуры государственной гражданской службы России // История государства и права. -2007. - № 10; Карнаушенко Л. В. Институт фискалитета в контексте механизма взаимоотношений монарха и его подданных // История государства и права - 2007. - № 8; Метушевская Т. И. Модель государственной службы в России в XVIII в. // История государства и права. - 2007. - №5; Хруста-лев Л А. Судебно-правовые реформы Петра I (конец XVII - первая четверть XVIII вв.) Автореф. дис. ... канд. юр. наук. -М., 2004.
11. Медушевский А. Н. Утверждение абсолютизма в России. Сравнительное историческое исследование. - М., 1994.
12. Милюков П. Н. государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. - СПб., 1905.
13. «Определение о Коллегии иностранных дел» от 13 февраля 1720 г. // Дипломатический вестник. - 2001. - № 2. Режим доступа: http://www. mid. ru/dip_vest. nsf/
14. Полное собрание законов Российской империи (1-ое собрание). - СПб., 1830.
15. Стешенко Л. А., Софроненко К. А. Государственный строй России в первой четверти XVIII в. -М, 1973.
16. Троицкий С. М. об использовании опыта Швеции при проведении административных реформ в России // Вопросы истории. -1977. - № 2.
17. Weber M. Theory of social and economic organization. - New York, 1964.
18. Weber M. Economy and society. - New York, 1968.
Об авторе
Балакирева Лидия Михайловна, ГОУ ВПО
«Ставропольский государственный университет», доцент кафедры истории государства и права; кандидат исторических наук. Сфера научных интересов - судебная реформа Петра I как проявление бюрократической модернизации государственного управления. [email protected]
