CC BY
12Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 22 (61). № 1. 2009 г. С. 103-108.
УДК 342.38
Мазур Д.В.
ЗАГАЛЬНЕ I ОСОБЛИВЕ У ПРАВОТВОРЧИХ ПОВНОВАЖЕННЯХ ПРЕЗИДЕНТ1В РЕСПУБЛ1К З1 ЗМ1ШАНОЮ ФОРМОЮ ПРАВЛ1ННЯ
У науковш статп автор розглядае повноваження президентiв республiк зi смiшаною формою правлiння у сферi видання нормативно-правових актiв. Порiвнюе повноваження президента рiзних кра!н та вказуе на загальш та особливi для кожно! краши повноваження глав держав у правотворчш дiяльностi.
Ключовi слова: президент, республша зi смiшаною формою правлшня, повноваження, правотворчiсть.
Сучасний етап проведення конституцшно1 реформи в Укра!ш не можливий без врахування здобутюв науки порiвняльного правознавства. Вiн, зокрема, вимагае вщ дослiдникiв ознайомлення iз закордонним досвщом створення конституцiй (як позитивного, так i негативного) та можливосп його використання у впчизнянш практицi. Однiею з основних проблем, якi стоять перед розробниками ново! редакцп Конституцп е проблема вибору майбутньо! форми держави Украши, у тому числi i форми республшанського правлiння.
В юридичнiй наущ загальновизнано наявнiсть трьох форм республшанського правлiння: президентська, парламентська i змшана. Як вщомо, в украшськш державi встановилася змiшана форма правлiння, а точшше один з И рiзновидiв - парламентсько-президентська. При цьому формат розподшу компетенци мгж вищими державними органами виявився недосконалим та викликав полiтичну кризу в Укра!ш. Тому, на нашу думку, е актуальним встановити правотворчi повноваження президента республiк зi змiшаною формою правлшня задля врахування напрацьованого досвщу при проведеннi конституцшно1 реформи в Укра!ш. Адже, як зазначив А.Х. Са!дов «юридичний досвщ, накопичений шшими народами, - це невичерпне джерело, з якого можна дiстати велику вигоду при проведенш будь-яких значних реформ нацiонального законодавства» [1, с.
5].
Правотворчий процес в республшах зi змiшаною формою правлiння характеризуеться рiзноманiттям форм та множиннiстю суб'екта, що приймають в ньо-му участь. При цьому, одно з центральних мiсць в ряду суб'екта правотворчого проце-су займае президент республiки. Можливiсть правотворчо1 дiяльностi президента випкае, перш за все, з його компетенцй, встановлено1 Основним Законом (Конститущею) кра1ни. Завдання визначення вцщв правотворчо1 дiяльностi президента ускладнюеться тим, що, по-перше, жодна з тринадцяти республiк, якi визначенi нами як змшаш [2], не мiстить в конституцп спецiального роздiлу, присвяченого основним принципам правотворчо1 дiяльностi державних оргашв. По-друге, лише в чотирьох крашах прийнятi закони про нормативно-правовi акти (Бiлорусь, Болгарiя, Груз1я, Казахстан). По-трете, як зазначила С.Г. Серьогша, дiяльнiсть глави держави так чи шакше стосуеться практично всiх сфер життед1яльносп держави i суспiльства, вах правових
форм впливу держави на сустльне життя, вих громадян, громадських i державних iнститутiв [3, с. 40-41].
Проблема визначення правотворчих повноважень президента в республшах зi змшаною формою правлiння, що встановленi !х законодавством припускае аналiз конституцiйних норм, яю регулюють статус президента та питання правотворчостi. За-значений аналiз нормативного матерiалу показуе, що глава держави, здшснюючи пра-вотворчу дiяльнiсть або приймаючи участь у правотворчому процесi, або реалiзуе сво! власш повноваження самостiйно та безпосередньо, або зi згоди iншого суб'екта правотворчосп, або виступае як один з суб'екттв законодавчого процесу. Таким чином, можна видiлити три види правотворчо! дiяльностi президента - безпосередню, сумюну та опосередковану.
Безпосередня правотворча дiяльнiсть президента в республшах зi змiшаною формою правлшня полягае у виданнi, змш та скасуваннi нормативних актiв, зпдно з пов-новаженнями, закрiпленими конститущею та законами нашвпрезидентсько! республiки, яю не пiдлягають контрасигнаци з боку шших державних органiв. Результатом безпосередньо! правотворчо! дiяльностi президента е видання нормативного акту, який набирае чинносп згiдно з законодавством без додаткових процедур узгодження. Прези-денти всх республiк зi змiшаною формою правлшня мають право видавати нормативнi акти, яю мають шдзаконний характер.
Слщ зауважити, що конституцi! республiк зi змiшаною формою правлiння вста-новлюють перелiк питань, з яких парламент уповноважений визначати лише «основи» та «засади», що створюють поле для первинно! нормотворчостi президента та уряду. Так, Конституцiя Укра!ни (ст.92) мютить 31 пункт, який визначае законодавчий проспр Верховно! Ради Укра!ни, з них дев'ять закршлюють «засади» (1, 5, 8, 9, 10, 11, 14, 15, 22) i чотири - «основи» (6, 12, 14, 17) [4, с. 47]. Як зазначила Л.Т. Кривенко, «це означае, що з питань, перелiчених у вказаних тринадцяти пунктах, Верховна Рада, ви-ходячи iз змiсту ст. 92, не може здшснювати повне законодавче регулювання, а лише обмежене - рамочне» [4, с. 47]. Схожа ситуащя i у Францп, та згiдно зi ст. 34 Конституцп Францi!, «закон визначае основш засади: загально! органiзацi! нацiонально! оборони; вшьного управлiння мiсцевих колективiв, !х компетенцi! та доходiв; освiти; трудового права, профстлкового права та сощального забезпечення» [5, с. 672].
В деяких кра!нах, головним чином на пострадянському просторi, президенти надiленi повноваженнями з видання нормативних акт1в, що мають силу закону. Можна видшити два шляхи, якими пiшли законодавщ, надiляючи главу держави правом видавати таю акти.
Перший полягае в статутному закршлеш в конституцп кра!ни права президента на видання законодавчих акпв. Так, Конституцiя Республiки Казахстан (п. 2 ст. 61) встановлюе, що Президент Республши мае право визначати прюритетшсть розгляду проекпв законiв, а також оголошувати розгляд проекту закону термiновим. Це означае, що Парламент повинен розглянути даний проект протягом мiсяця з дня його внесення. При невиконаннi Парламентом ще! вимоги Президент Республiки мае право видати указ, що мае силу закону, який дiе до прийняття Парламентом нового закону у встанов-леному Конституцiею порядку [6, с. 250].
104
Другий шлях полягае в можливосп делегування парламентом законодавчих пов-новажень президентовi, яка закрiплена в конституцп краши. Так, ст. 101 Конституцп Республiки Бiлорусь встановлюе, що парламент трьома п'ятими голосiв вщ повного складу палат з пропозицп Президента мае право прийняти закон про делегування йому законодавчих повноважень по виданню декрета, що мають силу закону. Такий закон повинен визначати предмет регулювання та строк повноважень Президента по виданню декрета. Щею ж статтею визначаються питання, з яких Президент не мае права видава-ти декрети. Це декрети, якi передбачають змiну Конституцп та доповнення до не!, И тлумачення; змiну та доповнення програмних законiв; затвердження республiканського бюджету i звiт про його виконання; змшу порядку виборiв Президента [6, с. 161-162].
До сумюно! правотворчо! дiяльностi президента можна вщнести: 1) видання нор-мативних актiв, якi пщлягають контрасигнацй iншими державними органами; 2) укла-дання нормативно-правових договорiв; 3) пщписання президентом нормативних актiв, прийнятих урядом.
Майже всi конституцп республiк зi змшаною формою правлiння (крiм Вiрменil, Бшоруа, Грузп та Росп) передбачають контрасигнащю актiв президента з боку прем'ер-мiнiстра та мiнiстра вщповщального за його виконання. Так, вщповщно до ст. 85 Основного закону Литовсько1 республши для надання сили декретам Президента Республши, вказаним в пунктах 3, 15, 17 та 21 статп 84 Конституцп, вони повинш бути пщписаш Прем'ер-мiнiстром або вщповщним мiнiстром. Вiдповiдальнiсть за такий декрет покладаеться на Прем'ер-мiнiстра або мшютра, який його пiдписав [6, с. 602603].
Президенти всх республiк зi змiшаною формою правлшня мають повноваження у зовшшньополпичнш сфер1 Одним з таких повноважень е укладання м1ждержавних нормативних договорiв. В залежносп вщ компетенцп президента, закршлено1 основним законом кра1ни, глава держави мае право або на пщписання м1жнародного договору, або на його ратифшацда, або i на пщписання i на ратифiкацiю.
Правова практика також знае випадки складання внутршньодержавних нормативних договорiв м1ж президентом республiки зi змiшаною формою правлшня та шшими державними органами краши. Прикладом такого договору е Конституцшний договiр, укладений 8 червня 1995 р. Президентом Украши та Верховною Радою Украши термшом на 1 рш, до прийняття ново1 Конституцп. Результатом тако1 правотворчо1 дiяльностi президента в республшах зi змiшаною формою правлшня е м1ждержавний або внутршньодержавний нормативний договiр.
Наступним видом сумюно1 правотворчо1 дiяльностi президента в республшах зi змiшаною формою правлiння е пщписання главою держави нормативних акта уряду у випадках, передбачених конститущею кра1ни. Наприклад, згщно зi ст. 38 Конституцп Францй, для виконання свое1 програми, уряд мае право просити парламент про дозвiл протягом обмеженого термiну здiйснювати, шляхом видання ордонанав, заходи, якi зазвичай вщносяться до галузi законодавства [5, с. 672]. Президент Францй пщписуе ордонанси та декрети, видаш Радою Мiнiстрiв (ст. 13). Однак Основний закон Французько1 республiки не встановлюе обов'язковосп пiдписання таких актiв. I, як пщкреслив М.А. Крутоголов, «президент республiки неодноразово вщмовлявся пщписувати запропонованi йому тексти» [7, с. 169]. На практищ президент Республiки
105
використовуе регламентарну владу уряду, тобто право видання ордонанав та декретiв, на свш розсуд. За твердженням М.А. Крутоголова, «нормативна влада уряду, що здшснюеться у виглядi ордонансiв та декрета, перейшла на практицi в руки глави держави, й передбачене Конститущею «пщписання» ордонанав та декрета, що обговореш в Радi мiнiстрiв, стало фактично новою прерогативою глави держави - його регламен-тарною владою» [7, с. 170].
Таким чином, ордонанс або декрет буде сушсним актом правотворчосп президента та уряду, бо саме вщ волевиявлення цих двох суб'екпв залежить прийняття зазначе-них нормативних акта. Виникае питання: а чи не е закон, що прийнятий парламентом та який шдписуе президент кра!ни, !х сумiсним актом правотворчосп. Звичайно нi. Ад-же президент зобов'язаний тдписати прийнятий парламентом закон (навпъ якщо глава держави використав право «вето», яке було подолано квалiфiкованою бшьшютю голосiв парламентарi!в). I ця обов'язковiсть пщписання не передбачае наявносп волевиявлення президента при тдписанш законiв, прийнятих парламентом.
Опосередкована правотворча дiяльнiсть президента полягае в його учасп в законо-творчому процесс Ця форма дiяльностi опосередкована, бо президент однооабно зако-ни не видае, але приймае участь в процедурах !х прийняття та надання !м вщповщно! юридично! сили. До тако! правотворчо! дiяльностi президента можна вщнести право законодавчо! шщативи, право вето вiдносно закону прийнятого парламентом, право призначати референдум.
Слщ зазначити, що президенти не всх напiвпрезидентських республiк мають право законодавчо! шщативи. Так, зпдно зi ст. 39 Конституцi! Францi!, «законодавча iнiцiатива належить одночасно Прем'ер-мiнiстру та членам Парламенту» [5, с. 673]. Права законодавчо! шщативи немае також у президента Болгарп, Вiрменi!, Португалп, Румунi!, Казахстану.
Аналiз конституцiй республш зi змiшаною формою правлiння показав, що право законодавчо! шщативи мають президенти Бшоруи (ст. 99), Грузи (ст. 67), Литви (ст. 68), Монголп (ст. 26), Польщi (ст. 118), Росп (ст. 84 п. г, ст. 104 п. 1), Укра!ни (ст. 93). Так, зпдно Конституцп Укра!ни, «право законодавчо! шщативи у Верховнiй Радi Укра!ни належить Президенте^ Укра!ни, народним депутатам Укра!ни та Кабiнету Мiнiстрiв Укра!ни». Вщповщно до ст. 104 Конституцi! РФ: «Право законодавчо! тщативи належить Президенту Росшсько! Федерацi!, Радi Федерацi!, членам Ради Федерацп, депутатам Державно! Думи, Уряду Росiйсько! Федерацi!...» [6, с. 386]. В дея-ких кра!нах, наприклад в Грузi!, Укра!нi, Казахстану президент мае право визначити законопроект як невщкладний. Так1 проекти повинш розглядатися парламентом у поза-черговому порядку.
Таким чином, не можна погодитись з твердженням А.Ш Арутюняна, що «як правило для нашвпрезидентських республш характерна вiдсутнiсть у президента права законодавчо! шщативи» [8, с. 77]. Як бачимо з проведеного аналiзу, бiльшiсть президентiв республiк зi змшаною формою правлiння мае таке право. Хоча треба вщмгтити, що саме в пострадянських республiках право законодавчо! шщативи вельми поширене.
Всi президенти республш зi змiшаною формою правлiння мають право «вето» що-до закошв, прийнятих парламентом. Таке право закршлено конституц1ями Бiлорусi (ст.
106
21), Болгарп (п.1 ст. 101), BipMemï (ч.2 ст. 55), Грузи (ст. 68), Казахстану (ч. 2 ст. 44), Литви (ст. 71), Монголи (п. 1 ч. 1 ст. 33), Польщi (ч.5 ст. 122), Португалп (ст. 139), Роси (ст. 107 ч. 3), Румунп (п. 2 ст. 77), Украши (ст. 94), Франци (ст. 10).
Законодавством всх республiк 3i змiшаною формою правлiння, поряд з правотвор-чою дiяльнiстю державних оргашв, передбачаеться прийняття законiв або виршення найбiльш важливих нацiональних питань за допомогою референдуму. Президенти змiшаних республш можуть призначати референдум як одноошбно, так i за згодою парламенту.
Однооабне право президента призначати загальнонацюнальний референдум закрiплено сьома Основними Законами: Грузи (ст. 74), Казахстану (п. 10 ст. 44), , Португалп (п. с ст. 135), Росп (п. в ст. 84), Румунп (ст. 90), Украши (ст. 72, ч.6 ст. 106), Франци (ст. 11).
Президенти двох республш зi змшаною формою правлшня можуть призначати референдум лише за згодою парламенту. Так, Президент Польщi може призначити за-гальнопольський референдум лише за згодою сенату, «яка виражена абсолютною бшьшютю голошв у присутносп не менше н1ж половини законноï кшькосп сенатс^в». Згщно зi ст. 111 Конституцп Вiрменiï, Президент краïни призначае референдум щодо внесення змiн до конституцп «за пропозищею або за згодою бшьшосп вiд загального числа депутата Нацюнальних Зборiв» [6, с. 130], глава вiрменськоï держави не мае права виносити на референдум закони. Президент Болгарп не мае права призначати референдум, тшьки визначае дату проведення референдуму, призначеного парламентом (ст. 98 п. 1). Президенти Литви та Монголп взагалi не мають вщношення до призначення референдуму. Однак бiльшiсть президента республш зi змiшаною формою правлшня мають право призначати референдум.
Таким чином, ва президенти республш зi змiшаною формою правлiння мають наступи правотворчi повноваження: укладати м1жнародш договори; видавати норма-тивно-правовi акти, вщповщно до компетенцп встановленою законодавством республiки; право «вето» щодо закошв, прийнятих парламентом. Майже всi президенти мають право законодавчо1' iнiцiативи та право призначати референдум. Лише президенти Бшорусу Казахстану та Росп мають право приймати акти, що мають силу закону.
Список використаних джерел та лгтература:
1. Саидов А.Х. Сравнительное правоведение и законотворчество: Открытая лекция / Саидов А.Х. - Киев, Симферополь: Институт государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины; Издательство «Логос», 2007. - Серия научно-методических изданий «Академия сравнительного правоведения». - Выпуск 2. - 32с.;
2. До змшаних ми в1дносимо республши (Бшорусь, Болгар1я, В1рмешя, Груз1я, Казахстан, Литва, Монгол1я, Польща, Португал1я, Роая, Румушя, Украïна, Франщя), яю в1дпов1дають вста-новленим нами неодмшним ознакам республши з1 змшаною формою правлшня: бщефальтсть виконавчоï влади м1ж главою держави - президентом, i прем'ер-мшстром, який очолюе уряд (президент не е главою виконавчоï влади); реальшсть президентських пов-новажень; обрання президента загальними прямими виборами на визначений термш; тдконтрольшсть уряду парламенту (або i парламенту i президенту).
3. Серьогша С.Г. Теоретично-правов1 та оргатзацшш засади функцюнування шсттуту президентства в Украш / Национальна юридична академ1я Украïни 1м. Ярослава Мудрого. - Х. : Ксшон, 2001.-277 с.;
4. Кривенко Л. Воля народу, ïï трансформащя у державну волю // В1че. - 1997. - № 9. - С. 42-59;
107
5. Конституции государств Европейского союза / Под ред. Л.А. Окунькова. - М.: Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1997. - 816с.;
6. Новые конституции стран СНГ и Балтии: Сборник документов / Межпарламентская ассамблея СНГ. Центр публичного права / Ю.А. Дмитриев (сост.), Н.А. Михалева (сост.). - 2. изд. -М.: Манускрипт, 1997. -672с.;
7. Крутоголов М.А. Президент Французской республики: правовое положение / Крутоголов М.А. -М.: Наука, 1980.-336 с.;
8. Арутюнян А.Ш. 1нститут Президента Республики Армения: (сравнительно-правовой анализ) / Арутюнян А.Ш. - Ереван: Мхитар Гош, 1996. - 311 с.;
Мазур Д.В. Общее и особенное в правотворческих полномочиях президентов в республиках со смешанной формой правления.
В научной статье автор рассматривает полномочия президентов в республиках со смешанной формой правления в сфере издания нормативно-правовых актов. Сравнивает полномочия президентов разных стран и указывает на общие и особенные для каждой страны полномочия глав государств в правотворческой деятельности.
Ключевые слова: президент, республика со смешанной формой правления, полномочия, правотворчество.
Mazur D.V. The general and spesial in the president's powers in the field of lawmaking at the republics with the mixed form of government.
In the scientific article the author considers the powers of president in the republic with the mixed form of government in the field of issue of a legal act. The author comperes the powers of presidents in different countries and points out the general and spesial peculiarities of president's powers in the field of lawmaking for each states.
Key words: president, republic with the mixed form of government, powers, lawmaking.
Надiйшла до редакцл 05.05.2009 p.
108
