CC BY
242
УДК 342. 573 (477) К. О. Павшук,
астрантка Нацюнальний утверситет «Юридична академ1я Украгни ¡мет Ярослава Мудрого», м. Харюв
ДО ПРОБЛЕМИ ПРОВЕДЕННЯ КОНСТИТУЦШНОГО I ЗАКОНОДАВЧОГО РЕФЕРЕНДУМ1В В УКРА1Н1
У статп окреслеш основш проблеми конституцiйного i законодавчого врегулювання порядку iнiцiювання i проведення всеукра!нського референдуму. На прикладi рiзних видiв референдумiв виробленi пропозици щодо змiцнення гарантiй !х проведення, а також забезпечення реалiзацп !х ршень.
Ключовг слова: референдум, установча влада, Конститущя Укра!ни, закон.
Останнiм часом увага вчених i полiтикiв прикута до питань прийняття ново! Конституцп Укра!ни або внесення змiн до чинно!. Для пiдготовки й затвердження Концепцп внесення змiн до Основного Закону створено спещальний орган - Конститущйна асамблея. У 2012 р. прийнято Закон Укра!ни «Про всеукра!нський референдум», який закрiплюe принцип прюритетносп безпосереднього народовладдя з точки зору !! походження, а також змiсту i юридично! сили актiв. Найвищим проявом тако! переваги е затвердження ново! Конституцп Укра!ни шляхом проведення всеукра!нського референдуму або внесення змш до чинно'1'.
Проведення всенародного референдуму, як споаб прийняття Конституцп, слщ розглядати через призму установчо! влади народу. Звершмося до юторп виникнення i практики застосування референдумiв.
Вважаеться, що батькiвщиною референдуму е Швейцарiя, де народне законодавство iснувало вже в момент виникнення держави; референдуми практикувалися й у Франци з чаав Велико! французько! революцп [3, с. 54]. Найбшьшого поширення вони отримали у Швейцарп в першш половинi Х1Х ст., коли тд впливом французько! окупацп розпочався тдйом кантонального руху за народнi права. У 1802 р. на референдумi було виршено питання про прийняття Конституцп Гельветично! Республiки. У 30 - 40-х роках Х1Х ст. таким шляхом затверджувалися конституцп окремих кантошв Швейцарп. 1з 1848 р., коли Конститущя Швейцарп закршила шститут референдуму й народно! iнiцiативи, й аж до 1971 р. тшьки на федеральному рiвнi з конститущйних питань проводилося 157 голосувань. Загальне стввщношення схвалених пропозицiй таке: 63 % шщшовано парламентом i 13 % - виборцями [6, с. 39].
Найбшьшого поширення референдум отримав тсля першо! св^ово! вiйни [5, с. 39], знайшовши свое вщображення в бiльшостi конституцiй кра!н Центрально! Свропи i прибалтiйських держав, що утворилися тсля вшни (наприклад, Конститущя Австрп 1920 р. (статтi 43 - 45, 60), Вшьного мюта Данцига 1922 р. (статтi 43, 47 - 49), Чехословаччини 1920 р. (ст. 46), Грещ! 1927 р. (ст. 125), Латви 1922 р. (статп 48, 50, 65, 72 - 80), Литви 1928 р. (статп 103, 104) i т. д.) Положення про референдум мютилися в Основних законах шмецьких земель - Бадена, Баварп, Бремена, Гессена, Пруссп, Саксонп, Тюршгп, Вюртемберга [6, с. 42].
У подальшому практика використання iнституту референдуму в поличному життi та правотворчiй дiяльностi кра!н Захщно! Свропи отримала бшьш значного поширення. Вiн вийшов на перше мюце серед iнших шститупв безпосередньо! демократп. Прямим народним волевиявленням схвалена переважна частина чинних конститущй - 1спанп (1978 р.), 1рану (1979 р.), Ггали (1947 р.), Польщi (1997 р.), Росп (1993 р.), Франщ! (1958 р.), Швейцарп (1999 р.) i багатьох кра!н Африки. У бiльшостi штатiв США (у 49 з 50) на
референдум виносяться будь-яю поправки до конституцш. Конституцшш референдуми зазвичай закiнчуються затвердженням проекту вищого закону кра'ни. Класичний приклад -схвалення Конституцп Францп 79 % голосiв; у Сирп на референдумi у 2012 р. конституцшний проект схвалили 89 % виборщв; на референдумi в Росп проект чинно'' Конституцп пiдтримано голосами 54 % виборщв [3, с. 55].
На сьогодш для виршення питання про повний або частковий перегляд Конституцп референдум обов'язково проводиться в Австршськш Республщ, Азербайджанськiй Республщ, Республiцi Беларусь, Королiвствi Данiя, Королiвствi Iспанiя, Латвiйськiй Республiцi, Республiцi Вiрменiя, 1сландп, Республiцi Литва, Князiвствi Андорра, 1рландськш Республiцi, Республiцi Молдова, Республщ Румунiя, Французькiй Республiцi, Швейцарськiй Конфедераций Естонськiй Республiцi [14, с. 40, 45, 50].
Згщно з положеннями Конституцп Украши народ здiйснюе установчу функщю щодо влади, формуе ii, визначае конституцiйний лад. У сукупносп рiзнi iнститути безпосередньо'1' демократп здатш забезпечити вiдкритiсть i гласнiсть законотворчосп, надають можливiсть впливати на законодавчий процес. Проте лише вибори й референдум характеризуются безпосередшм волевиявленням, прямою можливютю всiм i кожному приймати ршення з предмета голосування [4, с. 180].
У той же час питання установчо'1' влади Украшського народу, як i ранiше, залишаеться актуальним i е предметом наукових дискусш. У перiод пiсля проголошення незалежностi й пiдтвердження Акта на всеукра'нському референдумi (1 грудня 1991 р.) i до прийняття ново'1' Конституцп у кра'ш дiяла Конститущя 1978 р., вiдповiдно до ст. 97 яко'1 прийняття нового Основного Закону держави i внесения до нього змш було виключною компетенщею парламенту. Як звертае увагу Ю. Г. Барабаш, у нiй уже на той момент юнувала норма (ст. 104) щодо можливосп винесення проекпв законiв та iнших найважливших питань державного життя на всенародне обговорення [1, с. 34].
Закон Украши «Про всеукрашський референдум» [9] визнав предметом конституцшного референдуму не тшьки внесення змш до чинно'' Конституцп, а й затвердження ново'1 ii редакцп. Чинна Конституцiя прямо не передбачае можливосп прийняття нового Основного Закону i не встановлюе вiдповiдного порядку. Рiшенням Конституцiйного Суду Украши (далi - Рiшення) вщ 27 березня 2000 р., № 3-рп/2000 визнано неконституцiйним положення п. 6 ст. 2 Указу Президента Украши вщ 15 ачня 2000 р., № 65 «Про проголошення всеукрашського референдуму за народною шщативою», на який винесено запитання: «Чи згодш Ви з тим, що Конституцiя Украши повинна прийматися всеукра'нським референдумом?» [11]. В основу цього Ршення було покладено обгрунтування, що, закршлюючи право визначати i змшювати конституцiйний лад в Украiнi виключно за народом, Основний Закон установив ч^кий порядок внесення змiн до нього, а згадане питання винесено на всеукрашський референдум без з'ясування волi народу щодо необхщносп прийняття ново'1 Конституцп. Таким чином, ставиться тд сумшв дiя Основного Закону держави, що може призвести до послаблення встановлених засад конституцшного ладу в Укршш, прав та свобод людини i громадянина. Це положення було пщтверджено в Рiшеннi КСУ вщ 16 квiтня 2008 р., № 6-рп/2008, де вказано, що процес прийняття ново'1 Конституцп Украши (ново'1 редакцп) може бути започаткований лише тсля з'ясування волi Укра'1нського народу щодо необхщносп ii прийняття [12].
Конституцшну норму щодо суверештету народу як единого джерела влади, якому належить виключне право визначати i змiнювати конституцiйний лад держави, Конституцшний Суд Украши пов'язуе тшьки з правом народу вносити змши до чинно'' Конституцп (п. 4.2, пп. 2 п. 4.4. мотивувально'1' частини Ршення). Разом iз тим конституцшно-правова доктрина, сформульована в Ршенш КСУ вщ 3 жовтня 1997 р., № 4-зп/1997, грунтуеться на iншому принциповому положеннi: прийняття Конституцп Украши е актом установчо'1' влади народу [10], яка стосовно шших гшок влади е первинною. Приймаючи 28 червня 1996 р. нову Конститущю вщ iменi Укра'1нського народу, Верховна Рада Укра'ни реалiзувала делеговану установчу владу один раз i бiльше не мае повноважень
затверджувати Основний Закон держави, бо це прерогатива виключно народу. Тому винесення на референдум питання щодо порядку прийняття ново'1 Конституци всенародним голосуванням повшстю вщповщае нормам Конституцп' чинно'1.
Порядок внесення змш до Основного Закону краши визначено його розд. XIII i е iмперативним. Прийняття (затвердження) Конституцп' можливо двома шляхами: безпосередньо на референдум^ який пропонуеться конституцшно встановленою бiльшiстю виборцiв або шляхом делегування народом такого права спещальному органу - установчим зборам чи парламенту [8, с. 3].
У результат викладеного можемо зробити певний висновок. Нова Конститущя Украши повинна бути прийнята в результат або самостшного шщювання народом Украши, або делегування влади парламенту чи шшому органу для ïï прийняття. Можливим е й такий споаб, як внесення змш до чинно'].' Конституцп', ïx затвердження на всеукрашському референдуму а потсм ухвалення нового Основного Закону держави. Вщсутнють норми в чиннш Конституцп про споаб прийняття нового Основного Закону, з одного боку, досить виправдано з точки зору забезпечення ïï стабшьносп, а з другого -провокуе виникнення невизначеносп в цьому питанш.
Вщповщно до ч. 6 ст. 15 Закону Украши «Про всеукрашський референдум» на референдумi на вимогу 3 млн громадян може бути прийнята нова редакщя Конституци. Виникае запитання: хто повинен розробляти ïï Концепщю, текст i, зрештою, хто буде нести вщповщальшсть за конституцшшсть положень запропонованого Основного Закону в разi його прийняття?
Не менше запитань на практищ викликае реалiзацiя законодавчого референдуму, що зумовлено в першу чергу конкуренщею, яку вбачають мiж результатами референдуму й результатами дiяльностi парламенту як органу законодавчоï влади. Можливiсть проведення законодавчого референдуму об'ективно ставить тд сумнiв iманентнiсть законодавчоï дiяльностi парламенту, особливо якщо вiн проводиться за рiшенням глави держави -Президента [15, с. 12].
Суттевим е й те, що законодавчий референдум, що проводиться за ршенням парламенту, виглядае як вщмова законодавчого органу вщ виконання сво1х же повноважень. Реалiзацiя законотворчоï функци безпосередньо народом унаслiдок такоï вiдмови може трактуватися як причина перевiрки адекватност депутатського корпусу вимогам, що виходять з принципу народного суверештету. Саме у зв'язку iз цим, наприклад, у ст. 105 Конституци Есте^ь^ Республши закрiплено: якщо законопроект, винесений за ршенням парламенту на референдум, не отримае бшьшосп голоав «за», Президент Республiки призначае позачерговi парламентськi вибори [15, с. 12].
Важливою для забезпечення демократичносп е неприпустимiсть явно^ конкуренци мiж формами демократи. Саме на цьому акцентуе увагу Конституцшний Суд Украши в Ршенш вщ 16 кв^ня 2008 р., № 6 рп/2008 [12], визначаючи, що «правове регулювання порядку вчинення безпосередньоï демократiï, зокрема референдуму, спрямоване на те, щоб об'еднати щ форми iз способами, яю характеризують представницьку демократiю, взаемодоповнити ïx, але не зробити конфлiктними з можливою пiдмiною парламенту референдумом (чи навпаки)" [2, с. 93]. Як бачимо, юнуе потреба ч^кого розподiлу компетенцiï парламенту й народу без застосування ощночних категорiй з метою забезпечення необхщного балансу мiж формами народовладдя.
Поряд iз цим предметом всеукрашського законодавчого референдуму згадуваний Закон визначае прийняття або припинення ди будь-якого Закону Украши (про народне вето йтиметься дал^, що також можна вважати порушенням положень Конституцп. Подiбна правомочнють створюе додатковi умови для реалiзацiï прав громадян на участь в управлшш державними справами. Незважаючи на всю позитивнють нововведення, i тут не обшшлося без труднощiв, а саме:
- ускладнена процедура проголошення всеукрашського референдуму за народною шщативою робить його проведення малоймовiрним. Можливо, треба керуватися принципом рацiоналiзму, що дозволить переглянути цей механiзм;
- iснуe необхщшсть окреслити основнi напрямки й межi законодавчих референдумiв. Йдеться про форми законопроекпв, якi будуть складати предмет всеукрашського референдуму (документ, або тшьки ключовi ще! чи пропозицп врегулювати певну сферу);
- е потреба закршити взаемозв'язки й роздiлити завдання i правомочностi народно! iнiцiативи й законодавчого органу на вах етапах руху законопроекту. Одним з варiантiв може стати встановлення зворотного зв'язку: надання парламенту можливосп виносити прийнятий ним закон на референдум, що наблизило б народ до державних справ, сприяло б бшьш обгрунтованим i всебiчним рiшенням;
- е сенс установити вщповщальшсть за невиконання ршень всеукрашського референдуму, зобов'язати Верховну Раду Укра!ни розглядати законопроекти i пропозицп за народною шщативою в невiдкладному порядку.
Як вбачаеться, розв'язання вищевикладених проблем матиме виключно позитивний вплив на змiцнення народовладдя й дозволить установити зв'язки мiж суспшьством i владою.
Рiзновидом законодавчих референдумiв за народною iнiцiативою е народне вето. Його сутшсть полягае в тому, що загальнодержавний референдум може бути проведено з метою з'ясування волi народу щодо вщхилення прийнятого парламентом закону (наприклад, право народного вето передбачено в Конститущях Ггалшсько! Республши (ст. 138) i в (ст. 139) Швейцарсько! Конфедерацп). Однак у цих державах юнують досить жорсткi обмеження щодо порядку шщювання таких референдумiв. Примiром, в Ггалшськш Республiцi не можна шщшвати народне вето за рiк до закшчення каденцп одше! з палат парламенту [7].
Не може залишитися без уваги й питання про можливють Президента Укра!ни бути шщатором проведення референдуму. За ступенем сегментацп державно! влади форму правлiння в Укрш'ш, як i в шших кра!нах СНД, можна вiднести до змшаних. Виняткова роль у державному механiзмi належить Президентовi i фактично тдлеглим йому органам виконавчо! влади на чолi з Кабiнетом Мтс^в Укра!ни [13, с. 596]. У бшьшосп держав зi змiшаною формою правлшня така практика iснуе. Так, ст. 90 Конституцп Румунп закршила право президента пiсля консультацп з парламентом надати право народу висловити на референдумi свою волю з проблем, що становлять нацюнальний штерес. Вщповщно до ст. 11 Конституцп Французько! Республши президент за пропозищею уряду тд час сесiй парламенту або за спшьною пропозицiею обох палат останнього може виносити на референдум будь-який законопроект про оргашзащю оргашв публiчноi влади, про реформи, що стосуються економiчноi або сощально! полiтики держави й публiчних служб, яю сприяють !й, або законопроект, спрямований на дозвш ратифiкацii будь-якого договору, який, не вступаючи у протирiччя з Конститущею, може вплинути на дiяльнiсть iнститутiв. Президент Португальсько! Республiки також мае право виносити на референдум питання, яю становлять суттевий нацiональний iнтерес (ст. 115).
Слщ визнати, що надiлення Президента Укра!ни правом iнiцiювати всеукра!нський референдум посилило б його функцп полггичного арбiтра. Верховна Рада Укра!ни, як орган, що обираеться безпосередньо народом, дотримуючись лопки Конституцп, може бути шщатором проведення всеукрашського референдуму щодо внесення змш до роздшв I, III i XIII Основного Закону. Президент же з урахуванням його положення (статусу) не може не бути суб'ектом шщювання референдуму. Вважаемо, що в цьому аспекп Конститущя потребуе доопрацювання.
Проведений аналiз порушених питань дозволяе зробити висновок, що в демократп особливим захистом вщ узурпацп з боку держави повинен користуватися саме народний суверештет. Головне призначення Основного Закону держави - якнайбшьше зменшити можливють будь-яких зловживань владних суб'ек^в. Для цього необхщно закрiпити на
конституцшному рiвнi право народу на законодавчу шщативу, спростити процедуру проголошення референдуму за народною шщативою, визнати за Президентом Украши право шщативи референдуму. З метою пщвищення ефективностi закршлених народних можливостей треба гармонiзувати положення закошв, не дозволяти прогалинам дiяти на користь владi, роздiлити компетенцп iз цього питання представницького органу, Президента Украши, надавши безумовну перевагу Укра!нському народовi.
Список лтератури: 1. Барабаш Ю. Г. Вопросы непосредственной демократии в теории и практике конституционного права Украины / Ю. Г. Барабаш // Конституционно-правовые основы народовластия в России и Украине : сб. науч. тр. - Х. : Право, 2012. - С. 2952. 2. Барабаш Ю. Г. Демокра^я в системi цшностей конституцшного ладу (за матерiалами практики Конституцшного Суду Украши) / Ю. Г. Барабаш // Вюн. КС Украши. - 2009. -№ 5. - С. 89-97. 3. Данилов С. Ю. Референдумы в современном мире : сравнительный анализ предметов и последствий // Совр. право. - 2012. - № 8. - С. 53-56. 4. Демократичш засади оргашзацп i функцюнування вищих оргашв державно! влади Украши : моногр. / [Ю. Г. Барабаш, 1.1. Дахова, О. П. Свсеев та /н. ] ; за заг. ред. Ю. Г. Барабаша. - Х. : Право, 2013. - 272 с. 5. Живодрова Н. А. История развития референдума в России и зарубежных странах [Электрон. ресурс]. - Режим доступа :
http://www.superinf.ru/view_helpstud.php?id=1745 6. Мамичев В. Н. Референдум в законодательстве зарубежных стран и России: историко-правовое исследование : автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук : 12.00.01 / В. Н. Мамичев ; Ставроп. гос. ун-т. -Ставрополь, 2000. - 20 с. 7. Народна законодавча шщатива як форма безпосередньо! демократа : доцшьшсть запровадження в Укрш'ш : аналт записка [Електрон. ресурс]. -Режим доступу : http://www.niss.gov.ua/articles/1027/ 8. Окрема думка суддi Конституцшного Суду Украши М. Селiвона до Ршення Конституцшного Суду Украши вщ 27.03.2000 р., № 3-рп/2000 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : http://www.ccu.gov.ua/uk/doccatalog/list?currDir=9351 9. Про всеукрашський референдум : Закон Украши № 5475-УТ вщ 06.11.2012 р. // Вщом. Верхов. Ради. - 2013. - № 44-45. -Ст. 634. 10. Ршення Конституцшного Суду Украши у справi за конституцшним зверненням Барабаша Олександра Леонщовича щодо офщшного тлумачення частини п'ято! статп 94 та статп 160 Конституцп Украши (справа про набуття чинносп Конститущею Украши) вщ 03.10.1997 р., № 4-зп/1997 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : http://www.ccu.gov.ua/uk/doccatalog/list?currDir=8817 11. Ршення Конституцшного Суду Украши у справi за конституцшними поданнями 103 i 108 народних депута^в Украши щодо вщповщносп Конституцп Украши (конституцшносп) Указу Президента Украши "Про проголошення всеукрашського референдуму за народною шщативою" (справа про всеукрашський референдум за народною шщативою) вщ 27.03.2000 р., № 3-рп/2000 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : http://www.ccu.gov.ua/uk/doccatalog/list?currDir=9351 12. Ршення Конституцшного Суду Украши у справi за конституцшними поданнями Президента Украши про офщшне тлумачення положень частин друго!, третьо! статп 5, статп 69, частини друго! статп 72, статп 74, частини друго! статп 94, частини першо! статп 156 Конституцп Укра!ни (справа про прийняття Конституцп та закошв Укра!ни на референдум^ вщ 16.04.2008 р., № 6-рп/2008 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : http://www.ccu.gov.ua/uk/doccatalog/list?currDir=9954 13. Серьогта С. Г. Форма правлшня : питання конституцшно-правовово! теорп та практики : моногр. / С. Г. Серьогша. - Х. : Право, 2011. - 768 с. 14. Синцов Г. В. Современные конституционно-правовые модели института референдума в зарубежных странах: автореф. дис. на соиск. учен. степ. д-ра юрид. наук: 12.00.02 / Г. В. Синцов ; Гос. образоват. учреждение высш. проф. образования «Пензен. гос. ун-т». - Пенза, 2009. - 59 с. 15. Шаповал В. Референдум як форма безпосередньо! демократп / В. Шаповал // Вибори та демократ. - 2005. - № 3. - С. 4-18.
К ПРОБЛЕМЕ ПРОВЕДЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО
И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕФЕРЕНДУМОВ В УКРАИНЕ
Павшук Е. А.
В статье определены основные проблемы конституционного и законодательного урегулирования порядка инициирования и проведения всеукраинского референдума. На примере различных видов референдумов высказаны предложения относительно укрепления гарантий их проведения, а также обеспечение реализации их решений.
Ключевые слова: референдум, учредительная власть, Конституция Украины, закон.
ON THE PROBLEM OF THE CONSTITUTIONAL AND LEGISLATIVE REFERENDUMS IN UKRAINE Pavshuk K. О.
In the article the main problems of constitutional and legislative regulation of the procedure for initiating and carrying out all-Ukrainian referendum. On the example of different types of referendums suggestions regarding the strengthening of safeguards for the conduct of referenda, as well as ensuring the implementation of their decisions.
Key words: referendum, constituent power, the Constitution of Ukraine, the law.
Надтшла до редакцИ 17.12. 2013 г.
