CC BY
247УДК 342. 573 (477) Е. А. Павшук,
аспирантка Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков
К ПРОБЛЕМЕ ПРОВЕДЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕФЕРЕНДУМОВ В УКРАИНЕ
В статье определены основные проблемы конституционного и законодательного урегулирования порядка инициирования и проведения всеукраинского референдума. На примере различных видов референдумов высказаны предложения относительно укрепления гарантий их проведения, а также обеспечение реализации их решений.
Ключевые слова: референдум, учредительная власть, Конституция Украины, закон.
В последнее время внимание ученых и политиков приковано к вопросам принятия новой Конституции Украины или внесения изменений в действующую. Для подготовки и утверждения Концепции внесения изменений в Конституцию был создан специальный орган - Конституционная ассамблея. В 2012 г. был принят Закон Украины «О всеукраинском референдуме», закрепивший принцип приоритетности непосредственного народовластия с точки зрения ее происхождения, а также содержания и юридической силы актов. Наивысшим проявлением такого преимущества является утверждение новой Конституции Украины путем проведения всеукраинского референдума или внесение изменений в действующую.
Проведение всенародного референдума, как способ принятия Конституции, следует рассматривать через призму учредительной власти народа. Обратимся к истории возникновения и практике применения референдумов.
Считается, что прародителем референдума является Швейцария, где народное законодательство существовало уже при возникновении государства; референдумы практиковались и во Франции со времен Великой французской революции [3, с. 54]. Наибольшее распространение они получили в Швейцарии в первой половине Х1Х ст., когда под влиянием французской оккупации начался подъем кантонального движения за народные права. В 1802 г. на референдуме был решен вопрос о принятии Конституции Гельветической Республики. В 30 - 40-х годах Х1Х ст. именно таким путем утверждались конституции отдельных кантонов Швейцарии. С 1848 г., когда Конституция Швейцарии узаконила институт референдума и народной инициативы, и по 1971 г. только на федеральном уровне по конституционным вопросам проводилось 157 голосований. Общее соотношение одобренных предложений таково: 63 % исходило от парламента и 13 % - от избирателей [6, с. 39].
Наибольшее распространение референдум получил после первой мировой войны [5, с. 39], найдя свое отражение в большинстве конституций стран Центральной Европы и прибалтийских государств, образовавшихся после войны (например, Конституция Австрии 1920 г. (статьи 43 - 45, 60), Вольного города Данцига 1922 г. (статьи 43, 47 - 49), Чехословакии 1920 г. (ст. 46), Греции 1927 г. (ст. 125), Латвии 1922 г. (статьи 48, 50, 65, 72 - 80), Литвы 1928 г. (статьи 103, 104) и т. д.) Положения о референдуме содержались в Основных законах немецких земель - Бадена, Баварии, Бремена, Гессена, Пруссии, Саксонии, Тюрингии, Вюртемберга [6, с. 42].
В последующий период практика использования института референдума в политической жизни и правотворческой деятельности стран Западной Европы получила еще более широкое распространение. Он вышел на первое место среди других институтов непосредственной демократии. Прямым народным волеизъявлением одобрена значительная
часть действующих конституций - Испании (1978 г.), Ирана (1979 г.), Италии (1947 г.), Польши (1997 г.), России (1993 г.), Франции (1958 г.), Швейцарии (1999 г.) и многих стран Африки. В огромном большинстве штатов США (в 49 из 50) на референдум выносятся любые поправки к конституциям. Конституционные референдумы обычно заканчиваются утверждением проекта высшего закона страны. Классический пример - одобрение Конституции Франции 79 % голосов; в Сирии на референдуме в 2012 г. конституционный проект одобрили 89 % избирателей; на референдуме в России проект нынешней Конституции был поддержан голосами 54 % избирателей [3, с. 55].
На сегодняшний день для решения вопроса о полном или частичном пересмотре Конституции референдум в обязательном порядке проводится в Австрийской Республике, Азербайджанской Республике, Республике Беларусь, Королевстве Дания, Королевстве Испания, Латвийской Республике, Республике Армения, Исландии, Республике Литва, Княжестве Андорра, Ирландской Республике, Республике Молдова, Республике Румыния, Французской Республике, Швейцарской Конфедерации, Эстонской Республике [14, с. 40, 45, 50].
Согласно положениям Конституции Украины народ исполняет учредительную функцию относительно власти, формирует ее, определяет конституционный строй. В совокупности различные институты непосредственной демократии способны обеспечить открытость и гласность законотворчества, предоставляют возможность влиять на законодательный процесс. Однако только выборы и референдум характеризуются непосредственным волеизъявлением, прямой возможностью всем и каждому принимать решения по предмету голосования [4, с. 180].
В то же время вопрос учредительной власти Украинского народа по-прежнему остается актуальным и является предметом научных дискуссий. В период после провозглашения независимости и подтверждения Акта на всеукраинском референдуме (1 декабря 1991 г.) и до принятия новой Конституции в стране действовала Конституция 1978 г., в соответствии со ст. 97 которой принятие нового Основного Закона страны и внесение в него изменений являлось исключительной компетенцией парламента. Как обращает внимание Ю. Г. Барабаш, уже на тот момент в ней существовала норма (ст. 104) относительно возможности вынесения проектов законов и иных наиважнейших вопросов государственной жизни на всенародное обсуждение [1, с. 34].
Закон Украины «О всеукраинском референдуме» [9] признал предметом конституционного референдума не только внесение изменений в действующую Конституцию, но и утверждение новой ее редакции. Действующая Конституция прямо не предусматривает возможности принятия нового Основного Закона и не устанавливает соответствующего порядка. Решением Конституционного Суда Украины (далее - Решение) от 27 марта 2000 г., № 3-рп/2000 признано неконституционным положение п. 6 ст. 2 Указа Президента Украины от 15 января 2000 г., № 65 «О провозглашении всеукраинского референдума по народной инициативе», на который вынесен вопрос: «Согласны ли Вы с тем, что Конституция Украины должна приниматься всеукраинским референдумом?» [11]. В основу этого Решения было положено обоснование, что, закрепляя право определять и изменять конституционный строй в Украине исключительно за народом, Основной Закон установил четкий порядок внесения изменений в него, а упоминаемый вопрос вынесен на всеукраинский референдум без выяснения воли народа по поводу необходимости принятия новой Конституции. Таким образом, ставится под сомнение действие Основного Закона государства, что может привести к ослаблению установленных основ конституционного строя в Украине, прав и свобод человека и гражданина. Это положение было подтверждено и в Решении КСУ от 16 апреля 2008 г., № 6-рп/2008, где указано, что процесс принятия новой Конституции Украины (новой редакции) может быть начат только после выяснения воли Украинского народа о его необходимости [12].
Конституционные нормы, касающиеся суверенитета народа как единственного источника власти, которому принадлежит исключительное право определять и изменять
конституционный строй государства, Конституционный Суд Украины связывает только с правом народа вносить изменения в действующую Конституцию (п. 4.2, пп. 2 п. 4.4. мотивировочной части Решения). Вместе с тем конституционно-правовая доктрина, сформулированная в Решении КСУ от 3 октября 1997 г., № 4-зп/1997, основывается на ином принципиальном положении: принятие Конституции Украины является актом учредительной власти народа [10], которая по отношению к другим властям является первичной. Принимая 28 июня 1996 г. новую Конституцию от имени Украинского народа, Верховная Рада Украины реализовала делегированную учредительную власть единожды и более не имеет полномочий утверждать Основной Закон государства, ибо это прерогатива исключительно народа. Поэтому вынесение на референдум вопроса относительно порядка принятия новой Конституции всенародным голосованием полностью отвечает нормам Конституции действующей.
Порядок внесения изменений в Основной Закон государства определен его разд. XIII и является императивным. Принятие (утверждение) Конституции возможно двумя путями: непосредственно на референдуме, предложенным конституционно установленным большинством избирателей либо путем делегирования народом такого права специальному органу - учредительному собранию или парламенту [8, с. 3].
В результате изложенного можем сделать следующий вывод. Новая Конституция Украины должна быть принята в результате либо самостоятельного инициирования народом Украины, либо делегирования власти парламенту или другому органу для ее принятия. Возможным является и такой способ, как внесение изменений в действующую Конституцию их утверждение на всеукраинском референдуме, а затем принятие нового Основного Закона государства. Отсутствие нормы в действующей Конституции о способе принятия нового Основного Закона, с одной стороны, достаточно оправданно с точки зрения обеспечения ее стабильности, а с другой - провоцирует возникновение неопределенности в этом вопросе.
В соответствии с ч. 6 ст. 15 Закона Украины «О всеукраинском референдуме» на референдуме по требованию 3 млн граждан может быть принята новая редакция Конституции. Возникает вопрос: кто должен разрабатывать ее Концепцию, текст и, в конце концов, кто будет нести ответственность за конституционность положений предлагаемого Основного Закона в случае его принятия?
Не меньше вопросов на практике вызывает реализация законодательного референдума, что обусловлено в первую очередь конкуренцией, которую видят между результатами референдума и результатами деятельности парламента как органа законодательной власти. Возможность проведения законодательного референдума объективно ставит под сомнение имманентность законодательной деятельности парламента, особенно если он проводится по решению главы государства - Президента [15, с. 12].
Существенным является и то, что законодательный референдум, проводящийся по решению парламента, выглядит как отказ законодательного органа от выполнения своих же полномочий. Реализация законотворческой функции непосредственно народом вследствие такого отказа может трактоваться как причина проверки адекватности депутатского корпуса требованиям, исходящим из принципа народного суверенитета. Именно в связи с этим, например, в ст. 105 Конституции Эстонской Республики закреплено: если законопроект, вынесенный по решению парламента на референдум, не получает большинства голосов «за», Президент Республики назначает внеочередные парламентские выборы [15, с. 12].
Важной в вопросе демократичности является недопустимость явной конкуренции между формами демократии. Именно на этом акцентирует внимание Конституционный Суд Украины в Решении от 16 апреля 2008 г., № 6 рп/2008 [12], определяя, что "правовое регулирование порядка совершения непосредственной демократии, в частности референдума, направлено на то, чтобы объединить эти формы со способами, характеризующими представительную демократию, взаимодополнить их, но не сделать
конфликтными с возможной подменой парламента референдумом (или наоборот)" [2, с. 93]. Как видим, существует явная потребность четкого разделения компетенции парламента и народа без применения оценочных категорий с целью обеспечить необходимый баланс между формами народовластия.
Наряду с этим предметом всеукраинского законодательного референдума упомянутый Закон определяет принятие или прекращение действия любого Закона Украины (речь о народном вето пойдет дальше), что также можно считать нарушением положений Конституции. Подобное правомочие создает дополнительные условия для реализации прав граждан на участие в управлении государственными делами. Несмотря на всю позитивность нововведения, и здесь не обошлось без трудностей, а именно:
- усложненная процедура провозглашения всеукраинского референдума по народной инициативе делает его проведение маловероятным. Возможно, надо руководствоваться принципом рационализма, позволяющим пересмотреть этот механизм;
- существует необходимость очертить основные направления и границы законодательных референдумов. Речь идет о формах законопроектов, которые будут составлять предмет всеукраинского референдума (документ либо только ключевые идеи или предложения урегулировать определенную сферу);
- есть потребность закрепить взаимосвязи и разделить задания и правомочия народной инициативы и законодательного органа на всех этапах продвижения законопроекта. Одним из вариантов может стать определение обратной связи: предоставление парламенту возможности выносить принятый им закон на референдум, что приблизило бы народ к государственным делам, способствовало бы более обоснованным и всесторонним решениям;
- необходимо установить ответственность за невыполнение решений всеукраинского референдума, обязать Верховную Раду Украины рассматривать законопроекты и предложения по народной инициативе в неотложном порядке.
Как представляется, разрешение вышеизложенных вопросов будет иметь исключительно положительное влияние на укрепление народовластия и позволит установить прочные связи между обществом и властью.
Разновидностью законодательных референдумов по народной инициативе является народное вето. Его сущность заключается в том, что общегосударственный референдум может быть проведен с целью выяснения воли народа относительно отклонения принятого парламентом закона. К примеру, право народного вето предусмотрено в Конституциях Итальянской Республики (ст. 138) и Швейцарской Конфедерации (ст. 139). Однако в этих государствах существуют достаточно жесткие ограничения касательно порядка инициирования таких референдумов. Например, в Итальянской Республике нельзя инициировать народное вето за год до окончания каденции одной из палат парламента [7].
Не может оказаться без внимания и вопрос о возможности Президента Украины быть инициатором проведения референдума. По степени сегментации государственной власти форму правления в Украине, как и в остальных странах СНГ, можно отнести к смешанным. Исключительная роль в государственном механизме принадлежит Президенту и фактически подчиненным ему органам исполнительной власти во главе с Кабинетом Министров Украины [13, с. 596]. В большинстве государств со смешанной формой правления такая практика существует. Так, ст. 90 Конституции Румынии закрепила право президента после консультации с парламентом потребовать от народа выразить на референдуме свою волю по проблемам, представляющим национальный интерес. В соответствии со ст. 11 Конституции Французской Республики президент по предложению правительства во время сессий парламента или по совместному предложению обеих палат последнего может выносить на референдум любой законопроект об организации органов публичной власти, о реформах, касающихся экономической или социальной политики государства и публичных служб, содействующих ей, либо законопроект, направленный на разрешение ратификации какого-либо договора, который, не вступая в противоречие с Конституцией, отразился бы
на деятельности институтов. Президент Португальской Республики также имеет право выносить на референдум вопросы, представляющие существенный национальный интерес (ст. 115).
Следует признать, что наделение Президента Украины правом инициировать всеукраинский референдум усилило б его функции политического арбитра. Верховная Рада Украины, как орган, избираемый непосредственно народом, следуя логике Конституции, может быть инициатором проведения всеукраинского референдума по внесению изменений в разделы I, III и XIII Основного Закона. Президент же с учетом его положения (статуса) не может не быть субъектом инициирования референдума. Считаем, что в этом аспекте Конституция требует доработки.
Проведенный анализ затронутых вопросов позволяет сделать вывод, что в демократии особенной защитой от узурпации со стороны государства должен пользоваться именно народный суверенитет. Главное предназначение Основного Закона страны - как можно больше сократить возможность любых злоупотреблений властных субъектов. Для этого необходимо закрепить на конституционном уровне право народа на законодательную инициативу, упростить процедуру провозглашения референдума по народной инициативе, признать за Президентом Украины право инициативы референдума. С целью повышения эффективности закрепленных народных возможностей надо гармонизировать положения законов, не позволять пробелам действовать в угоду власти, разделить компетенции в этом вопросе представительного органа, Президента Украины, предоставив безусловное преимущество Украинскому народу.
Список литературы: 1. Барабаш Ю. Г. Вопросы непосредственной демократии в теории и практике конституционного права Украины / Ю. Г. Барабаш // Конституционно-правовые основы народовластия в России и Украине : сб. науч. тр. - X. : Право, 2012. - С. 2952. 2. Барабаш Ю. Г. Демокра^я в системi цшностей конституцшного ладу (за матерiалами практики Конституцшного Суду Украши) / Ю. Г. Барабаш // Вюн. КС Украши. - 2009. -№ 5. - С. 89-97. 3. Данилов С. Ю. Референдумы в современном мире : сравнительный анализ предметов и последствий // Совр. право. - 2012. - № 8. - С. 53-56. 4. Демократичш засади оргашзацп i функцюнування вищих оргашв державно! влади Украши : моногр. / [Ю. Г. Барабаш, 1.1. Дахова, О. П. Свсеев та /н. ] ; за заг. ред. Ю. Г. Барабаша. - X. : Право, 2013. - 272 с. 5. Живодрова Н. А. История развития референдума в России и зарубежных странах [Электрон. ресурс]. - Режим доступа :
http://www.superinf.ru/view_helpstud.php?id=1745 6. Мамичев В. Н. Референдум в законодательстве зарубежных стран и России: историко-правовое исследование : автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук : 12.00.01 / В. Н. Мамичев ; Ставроп. гос. ун-т. -Ставрополь, 2000. - 20 с. 7. Народна законодавча шщатива як форма безпосередньо! демократа : доцшьшсть запровадження в Укрш'ш : аналт записка [Електрон. ресурс]. -Режим доступу : http://www.niss.gov.ua/articles/1027/ 8. Окрема думка суддi Конституцшного Суду Украши М. Селiвона до Ршення Конституцшного Суду Украши вщ 27.03.2000 р., № 3-рп/2000 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : http://www.ccu.gov.ua/uk/doccatalog/list?currDir=9351 9. Про всеукрашський референдум : Закон Украши № 5475-УТ вщ 06.11.2012 р. // Вщом. Верхов. Ради. - 2013. - № 44-45. -Ст. 634. 10. Ршення Конституцшного Суду Украши у справi за конституцшним зверненням Барабаша Олександра Леонщовича щодо офшшного тлумачення частини п'ято'1 статп 94 та статп 160 Конституцп Украши (справа про набуття чинност Конститущею Украши) вщ 03.10.1997 р., № 4-зп/1997 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : http://www.ccu.gov.ua/uk/doccatalog/list?currDir=8817 11. Ршення Конституцшного Суду Украши у справi за конституцшними поданнями 103 i 108 народних депутапв Украши щодо вщповщносп Конституцп Украши (конституцшносп) Указу Президента Украши "Про проголошення всеукрашського референдуму за народною шщативою" (справа про всеукрашський референдум за народною шщативою) вщ 27.03.2000 р., № 3-рп/2000
[Електрон. ресурс]. - Режим доступу : http://www.ccu.gov.ua/uk/doccatalog/list?currDir=9351 12. Ршення Конституцшного Суду Укра!ни у cnpaBi за конституцшними поданнями Президента Укра!ни про офщшне тлумачення положень частин друго!, третьо! статтi 5, статтi 69, частини друго! статтi 72, статтi 74, частини друго! статп 94, частини першо! статтi 156 Конституцп Укра!ни (справа про прийняття Конституцп та закошв Укра!ни на референдумi) вщ 16.04.2008 р., № 6-рп/2008 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : http://www.ccu.gov.ua/uk/doccatalog/list?currDir=9954 13. Серьогта С. Г. Форма правлшня : питання конституцшно-правовово! теорп та практики : моногр. / С. Г. Серьопна. - Х. : Право, 2011. - 768 с. 14. Синцов Г. В. Современные конституционно-правовые модели института референдума в зарубежных странах: автореф. дис. на соиск. учен. степ. д-ра юрид. наук: 12.00.02 / Г. В. Синцов ; Гос. образоват. учреждение высш. проф. образования «Пензен. гос. ун-т». - Пенза, 2009. - 59 с. 15. Шаповал В. Референдум як форма безпосередньо! демократа / В. Шаповал // Вибори та демократ. - 2005. - № 3. - С. 4-18.
ДО ПРОБЛЕМИ ПРОВЕДЕННЯ КОНСТИТУЦШНОГО I ЗАКОНОДАВЧОГО РЕФЕРЕНДУМ1В В УКРА1Н1 Павшук К. О.
У статп окреслеш основш проблеми конституцшного i законодавчого врегулювання порядку шщювання i проведення всеукра!нського референдуму. На прикладi рiзних видiв референдумiв вироблеш пропозици щодо змiцнення гарантiй !х проведення, а також забезпечення реалiзацi! !х рiшень.
Ключовг слова: референдум, установча влада, Конститущя Укра!ни, закон.
ON THE PROBLEM OF THE CONSTITUTIONAL AND LEGISLATIVE REFERENDUMS IN UKRAINE Pavshuk K. О.
In the article the main problems of constitutional and legislative regulation of the procedure for initiating and carrying out all-Ukrainian referendum. On the example of different types of referendums suggestions regarding the strengthening of safeguards for the conduct of referenda, as well as ensuring the implementation of their decisions.
Key words: referendum, constituent power, the Constitution of Ukraine, the law.
Поступила в редакцию 17.12. 2013 г.
