CC BY
88
ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС
УДК 347.9 К.А. Голубенко
Санкт-Петербургский политехнический университет Петра Великого, г. Санкт-Петербург, Россия ORCID: 0000-0002-5724-778X ResearcherЮ: AAM-2289-2021
ЮРИСДИКЦИОННЫЕ НЕСУДЕБНЫЕ ФОРМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ В ИСПОЛНИТЕЛЬНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ: ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПУТИ РЕШЕНИЯ
ИНФОРМАЦИЯ Пролог: журнал о праве. - 2021. - № 2. - С. 139-148.
О СТАТЬЕ ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2021.2.14.
Дата поступления 18.04.2021, дата принятия к печати 17.06.2021, дата онлайн-размещения 30.06.2021.
АННОТАЦИЯ В статье обосновывается необходимость совершенствования
юридических процедур в рамках несудебных форм защиты в исполнительном производстве (обжалование в порядке подчиненности и органы прокуратуры). В качестве конкретных мер предлагаются: введение обязательной приостановки исполнительного производства в случае весомых оснований предполагать, что было допущено грубое нарушение прав заявителя; уточнение сроков рассмотрения и устранения нарушений; указание на уважительность пропуска сроков обращения в суд в случае обжалования постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей в органы прокуратуры; обязательный учет нарушений, выявленных в ходе прокурорской проверки, при рассмотрении жалоб в порядке подчиненности. Предлагаемые меры позволят в большей степени обеспечить права и интересы сторон исполнительного производства, особенно в случаях, когда есть весомые основания предполагать грубые нарушения их прав. Дополнительно их реализация будет способствовать более оперативному рассмотрению жалоб и позволит минимизировать риски злоупотреблений судебными приставами-исполнителями, в том числе в части намеренного «затягивания» сроков рассмотрения жалобы и игнорирования позиции высших органов судебной власти. В конечном счете реализация предложенных мер позволит вывести процедуры обжалования постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей на качественно новый уровень, а также снизить нагрузку на органы судебной власти и социальную напряженность.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА Исполнительное производство, несудебные формы защиты
права, обжалование в порядке подчиненности, обжалование в органы прокуратуры, двойник должника.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ Голубенко К.А. Юрисдикционные несудебные формы защиты ОПИСАНИЕ прав в исполнительном производстве: проблемы регулирования
и пути решения // Пролог: журнал о праве. — 2021. — № 2. — С. 139-148. - DOI: 10.21639/2313-6715.2021.2.14.
ПРОЛОГ
K.A. Golubenko
Peter the Great St. Petersburg Polytechnic University,
Saint-Petersburg, Russia ORCID: 0000-0002-5724-778X ResearcherID: AAM-2289-2021
JURISDICTIONAL NON-JUDICIAL FORMS OF PROTECTION IN ENFORCEMENT PROCEEDINGS: REGULATORY CHALLENGES AND SOLUTIONS
PUBLICATION DATA Prologue: Law Journal. - 2021. - № 2. - Pp. 139-148.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2021.2.14.
Received 18.04.2021, accepted 17.06.2021, available online 30.06.2021.
ABSTRACT The article substantiates the need to improve legal procedures in
the framework of non-judicial forms of protection in enforcement proceedings (appeals by way of subordination and the prosecutor's office). The following specific measures are proposed: an introduction of a mandatory suspension of enforcement proceedings in the case of substantial grounds to assume that a gross violation of the applicant's rights was committed; a clarification of the terms for consideration and elimination of violations; an indication of the respectfulness of skipping the deadlines for applying to the court in the case of an appeal against decisions, actions (inactions) of bailiffs to the prosecutor's office; a mandatory account of violations identified during the prosecutor's check, when considering complaints in the chain of subordination. The proposed measures will make it possible to ensure the rights and interests enforcement proceedings parties to a greater extent, especially in cases where there are substantial grounds to assume gross violations of their rights. In addition, their implementation will contribute to more rapid complaints handling and will minimize the risks of abuse by bailiffs, including in terms of deliberately «delaying» the terms of complaints handling and ignoring the position of the highest judicial authorities. Ultimately, the implementation of the proposed measures will bring the procedures for appealing decisions, actions (inaction) of bailiffs to a qualitatively new level, as well as reduce the burden on the judiciary and social tension.
KEYWORDS Enforcement proceedings, non-judicial forms of rights protection,
appeal by way of subordination, appeal to the prosecutor's office, debtor's double.
BIBLIOGRAPHIC Golubenko K.A. Jurisdictional Non-Judicial Forms of Protection In
DESCRIPTION Enforcement Proceedings: Regulatory Challenges and Solutions
[Yurisdiktsionnyye nesudebnyye formy zashchity prav v ispolnitel'nom proizvodstve: problemy regulirovaniya i puti resheniya]. Prologue: Law Journal. 2021. Issue 2. Pp. 139-148. (In Russ.). DOI: 10.21639/23136715.2021.2.14
ПРОЛОГ
Введение
Конституционная гарантия государственной защиты прав и свобод человека является важнейшей в контексте реализации его прав1. При этом данная гарантия немыслима без надлежащей правовой процедуры, в рамках которой обеспечиваются права и свободы человека и гражданина за счет возможности обжаловать неправомерные действия властных субъектов, а равно гармонизировать интересы конфликтующих сторон.
В настоящее время несудебным (в том числе альтернативным) процедурам урегулирования споров уделяется повышенное внимание в России, в том числе со стороны органов государственной власти:
1. В 2018 г. была введена специальная несудебная процедура урегулирования споров с участием финансового уполномочен-ного2;
2. В том же году был введен специальный несудебный порядок по спорам о взыскании отдельных видов таможенных платежей3;
3. В 2019 г. в отечественное процессуальное законодательство были включены новые виды примирительных процедур (судебное примирение, переговоры и др.)4.
Подобная тенденция вполне объяснима необходимостью оптимизировать нагрузку на суды, снизить общий уровень социальной на-
1 Часть 1 ст. 45 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001202007040001 (дата обращения: 25.03.2021).
2 Ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 4 июня 2018 г. № 123-Ф3 «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 24. Ст. 3390.
3 Ч. 6 ст. 71 Федерального закона от 3 авг. 2018 г. № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 22 дек. 2020 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 32 (часть I). Ст. 5082.
4 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: фе-дер. закон от 26 июля 2019 г. № 197-ФЗ // Собра-
ние законодательства Российской Федерации.
2019. № 30. Ст. 4099; Об утверждении Регламента проведения судебного примирения: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 окт. 2019 г. № 41 // Российская газета. 2019. 12 нояб.
пряженности за счет разрешения конфликтов без непосредственного участия суда5.
С учетом такого повышенного внимания в некотором смысле поражает «стабильность» органов государственной власти в части регулирования несудебных способов урегулирования споров, возникающих в связи с исполнительным производством6, поскольку на этой стадии правовой конфликт между сторонами сохраняется. Последнее (сохранение конфликта), в свою очередь, является весомой предпосылкой для обращения в органы судебной власти и не способствует снижению нагрузки на последние, равно как и разрешению самого конфликта. С учетом этого крайне важным становится поиск и создание эффективных правовых процедур, в рамках которой обеспечивается эффективная защита прав и свобод, гармонизируются интересы противоборствующих сторон и снижается нагрузка на суды. С целью создания таких процедур возможно обратиться к юрисдикционным несудебным формам защиты прав в исполнительном производстве.
Виды юрисдикционных несудебных форм
защиты в исполнительном производстве
В настоящее время возможно с определенной долей условности выделить следующие основные несудебные юрисдикционные формы защиты: обжалование действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей в порядке подчиненности (далее — обжалова-
5 Подобные цели указаны также в пояснительной записке к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием примирительных процедур» // Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https://sozd.duma.gov.ru/ bill/421600-7 (дата обращения: 21.03.2021).
6 Здесь и далее под исполнительным производством будет пониматься «...организованная, упорядоченная управленческая деятельность компетентных органов исполнительной власти и иных публичных субъектов права, выраженная в правовых формах позитивной (государственное содействие) и ретроспективной (негативной) (государственное принуждение) направленности, объединяющая административные (управленческие) процедуры и административные производства юрисдикционно-го типа, целью которой является реализация материальной административной правовой нормы, исполнение правоприменительных актов судебных и иных органов (должностных лиц)» [2, с. 39]. При этом в рамках статьи ключевой рассматриваемый аспект — государственное содействие в виде обеспечения надлежащей защиты прав и интересов сторон исполнительного производства.
ПРОЛОГ
ние в порядке подчиненности) и в органы про-куратуры7.
Дополнительно можно попробовать выделить еще одну процедуру, которая потенциально может быть формой несудебной юрис-дикционной защиты - рассмотрение жалоб и обращений структурными подразделениями ФССП России в рамках личного приема руководством таких подразделений. Подобный порядок взаимодействия является достаточно популярным в сфере принудительного испол-нения8 и, безусловно, заслуживает отдельного изучения. При этом важно отметить, что такая процедура фактически сводится к абсолютно субъективному усмотрению должностного лица ФССП России, который проводит прием. Процедура приема и порядок действий по итогам приема, контроль за исполнением, санкции в случае неисполнения поручения в рамках проведенного приема надлежащим образом не регламентированы9. Более того, структурные подразделения ФССП России даже в рамках пресс-релизов используют достаточно «размытые» формулировки («вопросы (рассмотренные в ходе приема) поставлены на особый контроль»10, «Директором ФССП
7 Классификация, предложенная Ю.Н. Зипун-никовой в учебном пособии по исполнительном производству, разработанному на базе УРГЮУ, [3, с. 201 - 206], взята за основу при классификации несудебных форм защиты в исполнительном производстве в рамках настоящего исследования.
8 Только за 2020 г. ФССП России приняла лично более 784 784 граждан и представителей организаций // Официальный сайт ФССП России. URL: https://fssp. gov.ru/formvedstatotch/ (дата обращения: 21.06.2021).
9 Потенциально можно возразить, что общая регламентация рассмотрения обращений в рамках личного приема содержится в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а детальная приводится в регламентах (инструкциях, правилах и т.п.) конкретных органов власти. В то же время положения указанных актов подвергаются обоснованной критике в научном и профессиональном сообществе, в том числе за отсутствие ответственности должностных лиц за неполное решение вопросов, поставленных в рамках личного обращения, за формальный подход [1, с. 43], а также за то, что специальные акты конкретных органов власти практически повторяют правила, закрепленные в приведенном федеральном законе [6, с. 18]. Как следствие, на практике складываются противоречивые подходы при решении отдельных вопросов, связанных с защитой прав граждан в рамках личных обращений [5, с. 34].
10 В УФССП России по Рязанской области про-
шел прием граждан при участии уполномоченного
по правам ребенка // Сайт «ФССП России.Ново-
сти». URL: https://fssprf.ru/news/326815-v-ufssp-
rossii-po.html (дата обращения: 21.06.2021).
России даны соответствующие указания для исполнения хабаровским краевым Управлением»11), которые не позволяют реально оценить, что представляет собой «особый контроль», в каком порядке и сроки должны быть исполнены «указания Директора ФССП России» и к каким итоговым последствиям должен привести такой контроль и (не-)ис-полнение указаний. Как следствие, считать эту процедуру реальной формой правовой защиты на текущем этапе развития российского законодательства пока затруднительно.
С учетом изложенного автор сосредоточит внимание на анализе процедур обжалования в порядке подчиненности и в органы прокуратуры. Каждая из указанных процедур не лишена недостатков, которые, в конечном счете, не позволяют эффективно разрешить правовой конфликт в несудебном порядке и, как следствие, увеличивают нагрузку на суды. В этой связи представляется крайне важным обозначить имеющиеся проблемы в рамках несудебных форм защиты права и предложить пути их решения.
Обжалование в порядке подчиненности
Законодательство об исполнительном производстве дает сторонам исполнительного производства возможность подачи жалобы на действия (бездействие) судебных приставов-исполнителей в порядке подчиненности12.
Данная процедура представляет собой дополнительную внесудебную возможность сторонам исполнительным производства и заинтересованным лицам разрешить спор без участия суда. В качестве целей введения данной процедуры разработчики проекта федерального закона «Об исполнительном производстве» указывали оперативное устранение нарушений российского законодательства, а также усиление контроля за принимаемыми судебными приставами-исполнителями реше-ниями13.
11 В Хабаровске состоялся личный прием граждан Директором ФССП России // Официальный сайт ФССП России. URL: https://fssp.gov.ru/news/ document23117521/ (дата обращения: 21.06.2021).
12 Статья 121 и глава 18 Федерального закона от 2 окт. 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (ред. от 22 дек. 2020 г., далее - Закон об исполнительном производстве, 229-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 41. Ст. 4849.
13 Пояснительная записка к проекту федерального закона «Об исполнительном производстве» // Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/358738-4 (дата обращения: 21.03.2021).
ПРОЛОГ
Если посмотреть на актуальные статистические данные, то обжалование в порядке подчиненности крайне востребовано:
Табл. 1. Количество жалоб в порядке подчиненности, за 2018-2020 гг.14
Год 2018 2019 2020
Количество жалоб 567 тыс. 747 тыс. 920 тыс.
Безусловно, наличие такой процедуры — это положительный шаг. Вместе с тем, в рамках данной процедуры есть определенные недостатки, которые не позволяют считать ее эффективным средством правовой защиты и говорить о реализации целей, которые обозначались при введении данной процедуры. Остановимся подробнее на следующих проблемах.
Первая проблема: жалоба, поданная в порядке подчиненности, не приостанавливает исполнительное производство.
В Законе об исполнительном производстве содержится правомочие главного судебного пристава России, субъекта (-ов) Российской Федерации и их заместителей приостановить производство в случае подачи жалобы в порядке подчиненности, при этом решение этого вопроса остается в поле их субъективного усмотрения.
С одной стороны, наличие подобной нормы кажется вполне логичным, иначе служба судебных приставов только бы и занималась тем, что рассматривала жалобы, поданные недобросовестными сторонами исполнительного производства, с целью «затянуть» принудительное исполнение.
С другой стороны, вышестоящее должностное лицо службы судебных приставов изначально является заинтересованным в том, чтобы исполнительное производство не приостанавливалось (хотя бы из-за стремления поддерживать высокие статические показатели в части оперативности исполнительных действий и пребывания в состоянии некоторого «страха» предъявления претензий со стороны взыскателя).
Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что «...права и законные интересы участников гражданского оборота должны получать соразмерную (пропорци-
14 Данные приведены на основании Итоговых докладов о результатах деятельности Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации (далее - ФССП России) за 2018 - 2020 гг. // Официальный сайт ФССП России. URL: https:// fssp.gov.ru/otchet_doklad_9/ (дата обращения: 25.03.2021).
ональную) защиту на основе баланса конституционных ценностей. Применительно к нормативно-правовому регулированию разрешения судом коллизий интересов кредиторов и должников это означает, что установленные федеральным законодателем пределы возможного взыскания по исполнительным документам должны отвечать интересам защиты конституционных прав гражданина-кредитора, однако они не могут затрагивать основное содержание конституционных прав гражданина-должника, существо которых ни при каких обстоятельствах не должно быть утрачено»15.
Подобный подход вполне возможно распространить и на процедуру обжалования, когда в ее рамках есть основания предполагать, что затрагивается «основное содержание конституционных прав гражданина-должника».
Развивая эту позицию, следует отметить, что усмотрение вышестоящих должностных лиц ФССП России должно иметь конкретные рамки, которые основаны на разумном предположении о наличии существенных нарушений законодательства об исполнительном производстве и прав заявителя по жалобе.
С учетом этого возможно предложить включить в 229-ФЗ положения о приостановке исполнительного производства по крайне ограниченному перечню оснований. В частности, возможно указать следующие случаи-основания:
1) если податель жалобы указывает на то, что было произведено обращение взыскание на доходы, на которые не может быть обращено взыскание (ст. 101 229-ФЗ)16;
2) если заявитель по жалобе ссылается на то, что было обращено взыскание на его имущество и доходы, которые составляют минимум имущества, необходимого для суще-
15 По делу о проверке конституционности положения абзаца второго части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Ф.Х. Гумеровой и Ю.А. Шикунова: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2012 г. № 11-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2012. № 4.
16 Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2020 г. по делу № 47-КГ19-14, 2-217/2019 // Официальный сайт Верховного Суда Российской Федерации. URL: https://vsrf.ru/lk/practice/ cases/10950667#10950667 (дата обращения: 25.03.2021); Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 4 сент. 2017 г. по делу № 77-КГ17-21 // Официальный сайт Верховного Суда Российской Федерации. URL: https://vsrf. ru/lk/practice/cases/10979876#10979876 (дата обращения: 25.03.2021).
ПРОЛОГ
ствования заявителя и членов его семьи (например, удержание пятидесяти процентов от размера пенсии заявителя, которая составляет его единственный источник дохода)17;
3) если податель жалобы указывает на то, что его не известили о возбуждении исполнительного производства и применении меры (мер) принудительного взыскания18, а равно не предоставили возможность добровольно исполнить требования исполнительного документа19;
4) если заявитель указывает, что он ошибочно идентифицирован в качестве должника по исполнительному производству (является «двойником должника»).
Приведенный перечень является неслучайным: первые три ситуации представляют собой безусловные основания для отмены незаконного постановления судебного пристава-исполнителя в судебном порядке.
Что касается последнего основания, то здесь следует отметить следующее: ситуация, когда лицо, которое не является должником, подвергается мерам принудительного исполнения, является абсолютно ненормальной и недопустимой. В случае, если это все же произошло, у «двойника должника» должны быть эффективные средства правовой защиты, которые позволяют в кратчайшие сроки сначала приостановить, а затем и прекратить в отношении него исполнительное производство с восстановлением его нарушенных прав. В идеале, в отношении «двойников должников» должна быть введена специальная несудебная процедура защиты, но даже учет приведенных выше мер позволит качественно улучшить положение «невольной» стороны исполнительного производства.
17 П. 35 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2017), утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26 апр. 2017 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2018. № 5-6.
18 П. 52 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2019), утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17 июля 2019 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2020. № 2; Определение Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 дек. 2012 г. по делу А76-8077/2011 // Сайт «Электронное правосудие». URL: https://kad.arbitr.ru/Card/328bad99-e9c9-4940-969f-2b725004aa3a (дата обращения: 25.03.2021).
19 Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 2 марта 2018 г. по делу № 4-КГ17-83 // Официальный сайт Верховного Суда Российской Федерации. URL: https://vsrf.ru/lk/ practice/cases/10944828#10944828 (дата обращения: 25.03.2021).
В случае подтверждения наличия вышеперечисленных оснований обжалуемое постановление судебного пристава-исполнителя должно быть отменено, а права заявителя должны быть полностью восстановлены (например, если на момент или после подачи жалобы были применены меры принудительного исполнения).
В этой связи следует изложить часть 3 ст. 40 Закона об исполнительном производстве в следующей редакции:
«3. Главный судебный пристав Российской Федерации, главный судебный пристав субъекта (главный судебный пристав субъектов) Российской Федерации и их заместители вправе приостановить исполнительное производство в случае поступления жалобы на постановление, действия (бездействие) подчиненных им должностных лиц службы судебных приставов.
Главный судебный пристав Российской Федерации, главный судебный пристав субъекта (главный судебный пристав субъектов) Российской Федерации и их заместители приостанавливают исполнительное производство в случае подаче жалобы в порядке, предусмотренной Главой 18 настоящего Федерального закона, при условии, что в жалобе содержится информация о следующих нарушениях:
1) было произведено обращение взыскание на доходы, на которые не может быть обращено взыскание в соответствии со статьей 101 настоящего Федерального закона;
2) было обращено взыскание на имущество и доходы, которые составляют минимум имущества, необходимого для существования должника и членов его семьи;
3) отсутствует извещение о возбуждении исполнительного производства и применении меры (мер) принудительного взыскания, а равно не предоставлена возможность добровольно исполнить требования исполнительного документа;
4) ошибочная идентификация лица в качестве должника по исполнительному производству.
Сводное исполнительное производство может быть приостановлено главным судебным приставом Российской Федерации, главным судебным приставом субъекта (главным судебным приставом субъектов) Российской Федерации и их заместителями полностью или частично с учетом требований, предусмотренных частью 3 статьи 39 настоящего Федерального закона».
При этом здесь следует сделать четыре оговорки:
1) указанный перечень не подлежит расширительному толкованию, то есть является исчерпывающим;
ПРОЛОГ
2) к такой жалобе должны быть приложены документы, подтверждающие доводы заявителя (за исключением последнего основания);
3) в самой жалобе ее податель должен ходатайствовать о приостановке исполнительного производства;
4) четвертая — срок приостановки не должен превышать срока рассмотрения жалобы, поданной в порядке подчиненности.
Предлагаемые поправки в действующее законодательство позволят в большей степени обеспечить права и интересы сторон исполнительного производства в случаях, когда есть весомые основания предполагать грубые нарушения их прав.
Вторая проблема: длительные сроки рассмотрения и устранения нарушений по жалобе, поданной в порядке подчиненности.
Как удалось выяснить ранее, возможны ситуации, когда права заявителя по жалобе существенным образом нарушаются в рамках исполнительного производства. Рассмотрение жалобы, поданной в порядке подчиненности, занимает 10 дней (часть 1 ст. 126 229-ФЗ). Еще 10 дней предоставляется судебному приставу-исполнителю на устранение нарушений в случае признания жалобы обоснованной (часть 2 ст. 15 и часть 4 ст. 127 229-ФЗ), если только иной срок не указан в постановлении старшего судебного пристава. Копия ответа по жалобе направляется в течение трех дней с момента ее вынесения (часть 6 ст. 127 229-ФЗ).
В практической деятельности должностные лица ФССП России рассчитывают данные сроки с учетом положений ст. 15 229-ФЗ, то есть не включают нерабочие дни в срок ответа по жалобе20.
Подобная регламентация сроков рассмотрения жалобы и практика их применения содержат в себе определенные недостатки, в частности:
1) рассмотрение жалоб и устранение нарушений в случае признания жалоб обоснованными только в рабочие дни существенно увеличивает сроки их рассмотрения. Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 19.12.2019 г. № 3502-0 «Установленный главой 18 Федерального закона «Об исполнительном производстве» порядок
20 О направлении методических рекомендаций
(вместе с «Методическими рекомендациями об ор-
ганизации работы по рассмотрению жалоб на поста-
новления, действия (бездействие) должностных лиц
федеральной службы судебных приставов, поданных в порядке подчиненности»): письмо ФССП России от
25 мая 2018 г. № 00153/18/65008-ИС // СПС «Консуль-тантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_310890/ (дата обращения: 26.03.2021).
обжалования постановлений, действий (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов не относится к числу исполнительных действий либо мер принудительного исполнения, представляет собой способ реализации права участников исполнительного производства, иных лиц на защиту своих прав»21. Ст. 15 (как и, в целом, Гл. 3 229-ФЗ) посвящены срокам в исполнительном производстве, в связи с чем не могут применяться к обжалованию в порядке подчиненности, поскольку последняя представляет собой форму защиты права22.
2) указание на «иной срок» устранения нарушений позволяет указывать и больший срок, чем это предусмотрено нормой часть 4 ст. 127 229-ФЗ.
Как следствие, срок рассмотрения жалобы и устранения нарушений может доходить до двух месяцев, то есть уже после реализации мер принудительного исполнения. Это фактически сводит на «нет» возможность оперативного устранения и восстановления нарушенных прав заявителя по жалобе.
В этой связи крайне важно уточнить сроки рассмотрения и устранения нарушений по жалобе, поданной в порядке подчиненности. Для этого возможно:
1) часть 1 ст. 126 229-ФЗ изложить в редакции: «Жалоба, поданная в порядке подчиненности, должна быть рассмотрена долж-
21 Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб акционерного общества Лаборатория новых информационных технологий «Ланит» на нарушение конституционных прав и свобод частью 4 статьи 24, частью 6 статьи 127 Федерального закона «Об исполнительном производстве» и частью 3 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 дек. 2019 г. № 3502-О // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/ KSRFDecision449720.pdf (дата обращения: 26.03.2021).
22 Следует отметить, что аналогичный вывод Конституционный Суд Российской Федерации сделал в Определении применительно к Гл. 4 229-ФЗ «Извещения и вызовы в исполнительном производстве». Подробнее: Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб акционерного общества Лаборатория новых информационных технологий «Ланит» на нарушение конституционных прав и свобод частью 4 статьи 24, частью 6 статьи 127 Федерального закона «Об исполнительном производстве» и частью 3 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 дек. 2019 г. № 3502-О // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://doc.ksrf.ru/ decision/KSRFDecision449720.pdf (дата обращения: 26.03.2021).
ПРОЛОГ
ностным лицом службы судебных приставов, правомочным рассматривать указанную жалобу, в течение десяти календарных дней со дня ее поступления»;
2) часть 4 ст. 127 229-ФЗ изложить в редакции: «Постановление, принятое по результатам рассмотрения жалобы, подлежит исполнению в течение десяти календарных дней со дня его поступления к должностному лицу службы судебных приставов, постановление, действия (бездействие), отказ в совершении действий которого обжаловались, если в постановлении не указан иной срок его исполнения. Иной срок не может превышать срок, установленный настоящей частью»;
3) часть 6 ст. 127 229-ФЗ изложить в редакции: «Копия постановления, принятого по результатам рассмотрения жалобы, направляется лицу, обратившемуся с жалобой, не позднее трех календарных дней со дня принятия указанного постановления»;
4) исключить п. 6.2 из Письма ФССП России от 25.05.2018 г. № 00153/18/65008-ИС.
Предлагаемые меры будут способствовать более оперативному рассмотрению жалоб и позволят минимизировать возможности для злоупотреблений должностными лицами ФССП России, в том числе в части намеренного «затягивания» сроков рассмотрения жалобы и игнорирования позиции Конституционного Суда Российской Федерации.
Обжалование в органах прокуратуры
Процессуальный статус прокурора в 229-ФЗ до сих пор не определен. По верному замечанию С.С. Волкова, это также создает определенные трудности при исполнении судебных актов по искам прокурора [4, с. 22]. Здесь также возможно дополнить, что данная неопределенность приводит к сложностям и в случае обжалования решений, действий (бездействия) должностных лиц и структурных подразделений ФССП России в органы прокуратуры.
В 229-ФЗ отсутствует указание на возможность обжалования постановлений, действий (бездействия) должностных лиц и структурных подразделений ФССП России в несудебном порядке. В то же время такая возможность следует из сущности надзорной деятельности прокурора23.
23 Часть 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001202007040001 (дата обращения: 25.03.2021).
Обжалование нарушений в сфере исполнительного производства в органы прокуратуры является достаточно популярным способом защиты прав, на что указывают статистические данные о выявленных нарушениях:
Табл. 2. Количество нарушений, выявленных органами прокуратуры, в сфере исполнительного производства за 2018-2020 гг. 24
Год 2018 2019 2020
Количество жалоб 140,4 тыс. 140,9 тыс. 149 тыс.
Приведенные данные также свидетельствуют и о масштабности нарушений, допускаемых в сфере исполнительного производства, что только подчеркивает реальную необходимость наличия эффективных форм правовой защиты участников исполнительного производства.
Процедура подачи жалобы на постановления, действия (бездействие) судебных приставов-исполнителей в органы прокуратуры предполагает возможность подачи жалобы на нарушения законодательства об исполнительном производстве, а равно прав и свобод участников исполнительного производства. Срок проверки по жалобе составляет тридцать календарных дней. В случае признания жалобы обоснованной прокурор вносит представление в орган или должностному лицу, которые допустили нарушения и последние в течение календарного месяца со дня внесения представления должны принять меры по устранению нарушений25.
В рамках этой процедуры также есть целый ряд проблем и противоречий:
1. Сроки. Как указано ранее, срок на защиту права, превышающий два месяца (особенно в случаях грубых нарушений), существенно снижает реальную эффективность несудебных форм правовой защиты. Оптимальным выходом в данной ситуации представляется снижение сроков на устранение нарушений, обозначенных прокурором, хотя бы до пятнадцати календарных дней.
24 Показатели приводятся на основании Статистических данных об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за 2018-2020 гг. // Официальный сайт Генеральной Прокуратуры Российской Федерации. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/ statistics/office/result (дата обращения: 26.03.2021).
25 Ст. ст. 21-22, 24 и 28 Федерального закона от 17 янв. 1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 30 дек. 2020 г.) // Российская газета. 1992. 18 февр.
ПРОЛОГ
2. Уважительность пропуска сроков на обжалование в судебном порядке. Использование одного способа правовой защиты не должно лишать человека возможности использования другого способа. В этой связи было бы крайне полезным дополнительно разъяснить на уровне постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации26, что обжалование постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей в органы прокуратуры является уважительной причиной пропуска срока на обращение в суд.
3. Учет нарушений, установленных прокурором, при рассмотрении жалобы в порядке подчиненности. В настоящее время должностные лица ФСПП России не связаны результатами прокурорской проверки в случае рассмотрения в порядке подчиненности. Было
бы разумно ввести обязательный учет выявленных прокурором нарушений 229-ФЗ и (или) нарушение прав стороны исполнительного производства, причем такой учет должен быть зафиксирован законодательно в 229-ФЗ.
Заключение
Реализация предложенных мер позволит вывести процедуры обжалования постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей на качественно новый уровень. Данные меры по совершенствованию правового регулирования также будут в большей степени способствовать обеспечению прав и законных интересов лиц, права которых были грубо нарушены в рамках исполнительного производства и, в конечном счете, позволят снизить нагрузку на органы судебной власти и социальную напряженность.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Багмет А.М., Бычкова Е.И. Некоторые проблемы реализации конституционного права граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления // Российская юстиция. - 2021. - № 3. - С. 41 - 43.
2. Бакурова Н.Н. Понятие исполнительного производства в административном процессе // Административное право и процесс. - 2019. - № 5. - С. 39 - 44.
3. Брановицкий К.Л., Бурачевский Д.В., Долганичев В.В., Ярков В.В. и др. Исполнительное производство: учебник / под общ. ред. В.В. Яркова. - М.: Статут, 2020. - 576 с.
4. Волков С.С. Правовой статус прокурора как участника правоотношений в сфере принудительного исполнения судебных актов // Законность. - 2017. - № 6. - С. 22 - 24.
5. Савоськин А.В. Размышления о проблемах реализации конституционного права граждан обращаться лично // Конституционное и муниципальное право. - 2018. - № 10. - С. 33 - 37.
6. Федорова Т.В. Вопросы «административной неправды» // Административное право и процесс. -2020. - № 11. - С. 16 - 20.
REFERENCE
1. Bagmet A.M., Bychkova E.I. Some Problems of the Implementation of the Constitutional Right of Citizens to Appeal to State Authorities and Local Self-Government Bodies [Nekotoryye problemy realizatsii konstitutsionnogo prava grazhdan na obrashcheniya v organy gosudarstvennoy vlasti i organy mestnogo samoupravleniya]. Rossiyskaya yustitsiya — Russian Justice. 2021. Issue 3. Pp. 41 - 43. (In Russ.). DOI: 10.18572/0131-6761-2021-3-41-43.
2. Bakurova N.N. The Concept of Enforcement Proceedings in the Administrative Procedure [Ponyatiye ispolnitel'nogo proizvodstva v administrativnom protsesse]. Administrativnoye pravo i protsess — Administrative Law and Procedure. 2019. Issue 5. Pp. 39 - 44. (In Russ.).
3. Branovitsky K.L., Burachevsky D.V., Dolganichev V.V., Yarkov V.V. and others. Enforcement Proceedings; ed. by V.V. Yarkov [Ispolnitel'noye proizvodstvo]. Moscow, 2020. 576 p. (In Russ.).
4. Volkov S.S. The Legal Status of the Prosecutor as a Participant of the Legal Relationship in the Sphere of the Forced Enforcement of Judicial Acts [Pravovoy status prokurora kak uchastnika pravootnosheniy v sfere prinuditel'nogo ispolneniya sudebnykh aktov]. Zakonnost' — Legality. 2017. Issue 6. Pp. 22 - 24. (In Russ.).
26 Соответствующие правки возможно внести в пункт 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноя. 2015 г. № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2016. № 1.
ПРОЛОГ
5. Savoskin A.V. Reflections about the Issues of Implementation of the Civil Constitutional Right to Personal Address [Razmyshleniya o problemakh realizatsii konstitutsionnogo prava grazhdan obrashchat'sya lichno]. Konstitutsionnoye i munitsipal'noye pravo — Constitutional and Municipal Law. 2018. Issue 10. Pp. 33 - 37. (In Russ.).
6. Fedorova T.V. Issues of "Administrative Misdemeanor" [Voprosy «administrativnoy nepravdy»]. Administrativnoye pravo i protsess — Administrative Law and Procedure. 2020. Issue 11. Pp. 16 — 20. (In Russ.). DOI: 10.18572/2071-1166-2020-11-16-20.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Голубенко Константин Александрович (Санкт-Петербург) — магистрант Высшей школы юриспруденции и судебно-технической экспертизы Санкт-Петербургского политехнического университета Петра Великого, юрисконсульт общества с ограниченной ответственностью «Группа компаний «КОРУС Консалтинг» (191119, г. Санкт-Петербург, ул. Марата, д. 55/5, лит. А, пом. 5-Н, e-mail: k.a.golubenko@mail.ru).
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Golubenko, Konstantin A. (St. Petersburg) — Master Student, Higher School of Jurisprudence and Forensic Technical Expertise, Peter the Great St. Petersburg Polytechnic University, Legal Adviser of the Limited Liability Company «KORUS Consulting Group of Companies» (Marat st., 55/5 A, 191119, St. Petersburg, e-mail: k.a.golubenko@mail.ru).
ПРОЛОГ
