CC BY
105
DOI 10.24412/2227-7315-2021-1-111-117
УДК 347
Н.М. Ковязина, Е.А. Иерусалимская
ИССЛЕДОВАНИЕ ПРОБЛЕМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ИСПОЛНЕНИЯ
Введение: эволюция права и правоотношений влечет за собой нормативную реакцию со стороны государства как гаранта гражданских прав. Фактическая реализация судебных постановлений зависит от действий по их исполнению, то есть от принимаемых исполнительных мер. Такая первостепенная важность влечет за собой необходимость реорганизации Федеральной службы судебных приставов. Цель: определение роли и эффективных направлений в развитии мер исполнения. Новизна работы заключается в исследовании проблем системы принудительного исполнения на современном этапе в свете сравнительно-правовом анализе предлагаемого проекта закона «О частных судебных приставах», что впервые излагается в юридической науке. Методологическая основа: метод синтеза, материально-правовой и сравнительный анализ, логический метод. Выводы: в настоящее время Федеральный закон от 2 октября 2007г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» требует доработки, связанной с уточнением объема прав субъектов исполнительного производства. Только в этом случае можно добиться эффекта фактической, а не декларативной, защиты прав в виде реализации судебных постановлений на практике.
Ключевые слова: исполнительные меры, реализация защиты гражданских прав, частные судебные приставы.
N.M. Kovyazina, Е.А. Ierusalimskaya
RESEARCH ON THE PROBLEMS OF IMPROVING THE NATIONAL ENFORCEMENT SYSTEM
Background: the evolution of law and legal relations entails a regulatory reaction on the part of the state as a guarantor of civil rights. The actual implementation of court decisions depends on the actions taken to implement them, i.e., the enforcement measures taken. So the primary importance has necessitated the reorganization of the Federal service of bailiffs. Objective: to determine the role and effective directions in the development of enforcement measures. The novelty of the work is to study the problems of the enforcement system at the present stage in the light of a comparative legal analysis of the proposed draft law "on private bailiffs", which is presented for the first time in legal science.
© Ковязина Наталья Михайловна, 2021 2
Преподаватель (Московский финансово-юридический университет (МФЮА)); e-mail: mk.natalya2012@ S
yandex.ru м
© Иерусалимская Елена Александровна, 2021
Кандидат юридических наук, доцент (Московский финансово-юридический университет (МФЮА)); e-mail: eaierusalimskaya@yahoo.com
© Kovyazina Natalia Mikhailovna, 2021
Lecturer, (Moscow financial and law University (MFUA))
© Ierusalimskaya Elena Aleksandrovna, 2021
Candidate of law, associate Professor, (Moscow financial and law University (MFUA)) 111
Methodology: synthesis methods, substantive and comparative analysis, logical method were in the research. Conclusions: currently, the Federal law of 02.10.2007 N 229-FL "On Enforcement Proceedings" requires revision related to clarifying the scope of rights of subjects of enforcement proceedings. Only in this case it is possible to achieve the effect of actual, rather than declarative, protection of rights in the form of implementation of court decisions in practice.
Key-words: enforcement measures, implementation of civil rights protection, private bailiffs.
Если развитие системы способов защиты гражданских прав зависит от эволюции ценностей в обществе и выбора субъекта, то реализация мер механизма гражданско-правовой защиты может быть фактической только с развитием системы исполнительного принуждения, которая зависит, в свою очередь, от правильного применения исполнительных мер. Под исполнительными понимаются принудительные меры со стороны государства, то есть это действия, предпринимаемые государственными органами в отношении личности должника или его имущества против его воли. Именно такие меры способствуют достижению следующих целей: 1) фактическому удовлетворению интересов субъектов по защите гражданских прав; 2) воплощению всех иных мер гражданско-правовой защиты.
Как любое правовое государство, Российская Федерация гарантирует защиту провозглашенных прав и свобод, в том числе гражданских прав. На практике такая государственная гарантия реализуется именно через меры исполнения.
В своем исследовании исполнительного производства в контексте реформы процессуального законодательства Е.Г. Стрельцова выделяет четыре главных критерия, на которые необходимо обратить внимание законодателя [1, с. 86-88]:
1) ориентирующей фигурой, определяющей права участников исполнительного производства, является суд;
2) в действующем законодательстве имеется пробел между компетенцией суда и компетенцией пристава-исполнителя;
3) роль судебного пристава в исполнительном производстве и влияние воли того, кто определяет меры принуждения и исполнительные действия, подлежащие совершению;
4) исполнительное производство могло бы быть вынесено из процессуального кодекса — в пользу этого служит, по мнению исследователя, идея о частном судебном исполнении.
Совершенно правильным, на наш взгляд, является вывод Е.Г. Стрельцовой [1, с. 86-88] о том, что вопрос эффективности исполнительного производства зависит не от частной или публичной модели исполнения, а от баланса прав и обязанностей всех основных участников исполнительного производства. Этот простой вывод содержит в себе всю важность и значимость роли мер исполнения. Именно баланс между обязанностями и правами является основой правового существования. Нарушение такого равновесия влечет за собой нарушение гражданских прав. На меры гражданско-правовой защиты возлагается важная функция восстановления баланса. Но если остальные меры не срабатывают, то остаются меры принудительного исполнения.
В советское время судебный исполнитель входил в аппарат суда, то есть исполнительные меры были неотъемлемы от правосудия, и действия такого исполнителя регламентировались процессуальными кодексом. Списание дела в архив было возможно, если решение суда прошло стадию исполнения (ст. 348-349 ГПК СССР)1. В настоящее время служба судебного пристава является самостоятельной, а порядок работы урегулирован отдельным законом — Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»2. Современная реорганизация ФССП имеет задачей организовать службу судебного пристава таким образом, чтобы она стала полноправным правоохранительным органом, но не органом правосудия. Такие изменения не могли не сказаться на системе защиты прав граждан. Например, в соответствии с законодательством суд вправе списать дело в архив, не дожидаясь исполнения своего решения по гражданскому делу. Такое решение, в свою очередь, вообще рискует быть неисполненным, а права граждан фактически не защищены.
Нами проведен статистический анализ исполнения судебных решений на примере МУП «МАЯК» (ИНН 3913012379), с 2018 по 2019 г. Установлено, что в 2018 г. взыскано судом 2 222,5 тыс. руб. в пользу заявителя по 192 гражданским делам, а вот фактически поступило от ОСП Светловского городского округа Калининградской области — 48,7% (что составляет 1083,4 тыс. руб.). При этом 49 решений суда не исполнены совсем по настоящее время, а 51 решение суда исполнено частично. Количество исполненных решений по делам составляет 48%. В 2018 г. МУП «МАЯК» подало в Управление ФССП по Калининградской области 52 жалобы, а в судебные органы — 27 административных исков. По сведениям же суда все 192 гражданских дела по заявлениям МУП «МАЯК » сразу списаны е в архив, не дожидаясь исполнения. и
В 2019 г. МУП «МАЯК» подано 156 заявлений в суд о взыскании долга. Взы- а скано судом 2878,9 тыс. руб. в пользу заявителя, а фактически поступило от ОСП о Светловского городского округа Калининградской области 909,9 тыс. руб., т.е. о только 30% от суммы взыскания. При этом 72 решения суда не исполнено совсем о
с
по настоящее время, 43 решения суда исполнены частично. Процент фактически |
и полностью исполненных решений по делам составляет — 26,5%. В 2019 г. МУП в
«МАЯК» не подавало жалоб в Управление ФССП по Калининградской области и о
в судебные органы на действия судебных приставов-исполнителей, что сказалось ю
на качестве и сроках исполнения решений суда. По сведениям судебного органа |
156 гражданских дел по заявлениям МУП «МАЯК» снова списаны в архив, не к
дожидаясь исполнения. а
Из представленной статистики можно сделать вывод, что в течение двух лет |
фактически исполнено менее 50% всех решений. Срок же предъявления испол- ии
нительного листа к взысканию — 3 года. Только активные действия со стороны №
взыскателя, держащего на контроле каждый шаг пристава-исполнителя, помога- 11
ют повысить процент исполнения решений суда. И взыскателю необходимо снова )
идти в суд за защитой своих прав, но только в административном производстве! 11
1 См.: Гражданский процессуальный кодекс СССР от 11 июня 1964 г. (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 27, ст. 407.
2 См.: Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (в ред. от 2 декабря 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 41, ст. 4849;
2019. № 49, ч. V, ст. 6961. 113
Все это свидетельствует о том, что суды имеют широкие полномочия, которые могли бы помочь в реализации их постановлений. Чаще всего судебные приставы ходят в суды по жалобам взыскателей или должников на их действия. А могли бы обращаться в суд за утверждением постановлений по исполнительным производствам о прекращении исполнительного производства. Погоня за статистикой законченных дел под зорким оком суда тут же прекратится. Расширение полномочий приставов, как государственных должностных лиц по исполнительным производствам, может дать им право обращаться в суд за признанием лица безвестно отсутствующим, умершим, недееспособным, о признании лица фактически вступившим в наследование, наложением обременения на недвижимое имущества или транспорт и т.д. Если есть препятствие для реализации судебного постановления, государство (в лице своих должностных лиц) становится заинтересованным лицом, поскольку при реализации исполнительных мер выполняются конституционные гарантии по защите прав граждан.
Существуют и другие мнения. Так, например, К.С. Морковская [2, с. 224-225] видит основу совершенствования Федеральной службы судебных приставов в полной или частичной приватизации исполнительного производства, в том числе с ликвидацией службы либо без таковой. В пример приводится законодательство Испании, где некоторые исполнительные действия реализуются лицами и организациями, не входящими в систему исполнения. В России также существует такая модель. Так, банк должника, в т.ч. Федеральное казначейство РФ, вправе принимать исполнительные листы от взыскателя, минуя службу судебных приставов. Судебные приставы-исполнители самостоятельно могут направлять исполнительные документы администрации должника для осуществления взыскания из его заработной платы. Считаем ошибочным вывод К.С. Морковской о том, что реформирование института исполнения связано с модернизацией существующей несудебной системы принудительного исполнения путем «приватизации» службы судебных приставов. Но то, что изменения необходимы и должны быть произведены с помощью гражданско-процессуальных средств — сомнений не вызывает [2, с. 224-225].
Государство не может передать частным структурам главную свою функцию — роль гаранта защиты гражданских прав. Именно исполнение этой роли является одной из основ правового государства. Но ст. 18, 46 Конституции РФ гарантия защиты прав и свобод со стороны государства представляется только в виде осуществления правосудия или судебной защиты, то есть де-юре3. Гарантии де-факто Конституция РФ не содержит. И это главная проблема, поскольку только исполнительные меры в большинстве случаев являются возможностью реализовать государственную гарантию по таковой защите прав. С другой стороны, поскольку ФССП входит в систему государственных органов, то согласно ст. 46 Конституции РФ «нарушение прав и свобод граждан в виде решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». Следует ли полагать, что отсутствие в этом перечне действий частных физических или юридических лиц случайно? Пока судебный исполнитель входил в состав суда, претворение в жизнь решения суда являлось продолжением
3 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 31, ст. 4398; Российская газета. 2020. 4 июля.
осуществления правосудия. Логичным поэтому является тот факт, что приставы в Российской империи, как и судебные исполнители в СССР входили в штат суда (ст. 348 ГПК СССР). В настоящее время действия пристава-исполнителя являются самостоятельными и независимыми (в соответствии с законом, регулирующим их деятельность). Суд может признать только незаконность того или иного действия (бездействия) пристава в общем порядке, как и любого должностного лица в рамках административного искового производства. Суд не способствует реализации своих судебных решений и не связывает дальнейшую судьбу дела с фактической защитой прав. Поэтому продолжением правосудия назвать исполнение судебных решений в настоящее время нельзя. Этим и обосновывается появление частных судебных приставов. Однако введение института частных судебных приставов влечет за собой ответственность таких лиц за нарушение прав и законных интересов юридических лиц, а также необходимость гарантировать своим клиентам фактическое исполнение постановлений суда.
Итак, по нашему мнению полностью перекладывать на частную службу обязанности государства по гарантии поддержания законности недопустимо. Но мы поддерживаем позицию многих авторов, приходящих к выводу о необходимости проведения реформ в области принудительного исполнения. Поскольку роль исполнительных мер особая, то и развивать ее надо с помощью расширения объема прав субъектов с обязательным надзором суда, обеспечивающим исполнение своего же постановления.
Рассмотрим предлагаемый нашим законодателем проект закона «О частных судебных приставах». В своей статье М. Аносов [3] раскрывает нам причины появления проекта:
1) это упредительная мера на случай долгового кризиса в России;
2) регулирование просроченной задолженности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
3) дополнение имеющейся системы реализации исполнительных мер.
Инициатором проекта является Торгово-промышленная палата РФ, которая
провела колоссальную работу по анализу просроченной задолженности юридических лиц. Решение нашлось в создании платной службе частных приставов.
Структура содержания норм проекта закона о частных судебных следующая: общие положения; статус частного судебного пристава; его права и обязанности; порядок сдачи квалификационного экзамена; страхование ответственности; организация деятельности; обязательное членство в палате и членские взносы; помощники и стажеры частного судебного пристава; статус Федеральной палаты частных судебных приставов; нормы о контроле и надзоре, положения о договоре с клиентом (взыскателем); плате за услуги. Дополнительно в законе изложены нормы о единой информационной системе частных судебных приставов. Проект предполагается ввести с 1 января 2022 г.4
Нормы, предлагаемые Проектом, регулируют правоотношения только между частными судебными приставами и юридическими лицами в «целях реализации защиты прав и законных интересов при реализации полномочий по возложению обязанностей по передаче денежных средств, иного имущества, совершению (воздержанию) определенных действий в пользу других юридических лиц» (ч. 1
4 См.: Проект закона «О частных судебных приставах». URL: https://a-tsm.ru/docs/1-1-PFZ_CHSI.pdf (дата обращения:12.02.2020). 115
ст. 1 Проекта). При этом отношения с участием таких субъектов, как физические лица, не затрагиваются. Это говорит о конкретной сфере действия данного закона, поскольку большинство заинтересованных юридических лиц — это субъекты предпринимательской деятельности. Сама же деятельность частного судебного пристава предпринимательской не является (ч. 3 ст. 3 Проекта). В наше исследование не входит задача дать комментарий к нормам проекта. Нам интересны нормы, регулирующие объем прав и полномочий, контроль и ответственность частных судебных приставов.
Часть 2 ст. 1 и ст. 17 рассматриваемого проекта закона предусматривает объем полномочий частного судебного пристава (далее — ЧСП) аналогичный полномочиям должностных лиц ФССП, т.е. в рамках вышеуказанного Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». При этом круглосуточно будет работать единая информационная система ЧСП, которая будет способствовать учету исполнительных документов, исполнительных действий и исполняемых судебных актов (ст. 38-40 Проекта).
Для ЧСП предусмотрена дисциплинарная ответственность (ст. 35 Проекта). Действия как федерального, так и частного приставов по отказу от исполнения, неправильному исполнению, не совершению либо неправильному совершению действий по исполнению могут быть обжалованы в суде (ст. 36 Проекта). Страхование ответственности судебного пристава исполнителя связывается с причинением вреда стороне (ч. 3 ст. 19 Проекта). Статья 18 проекта в качестве таковых называет умышленное разглашение сведений об исполнительных действиях и действия, совершенными в нарушение закона.
Контроль за деятельностью ЧСП будет осуществлять их палата, федеральный орган юстиции, ФССП и территориальные образования ФССП (ст. 37 Проекта).
Теперь о стоимости услуг. Статья 24 Проекта предусматривает, что за свои действия ЧСП вправе взимать исполнительский сбор с должника, а с взыскателя плату за оказание услуг, в т.ч. за оказание технической работы по тарифу Федеральной палаты (а в случае отсутствия таковой, по соглашению сторон).
Рассмотрение ключевых норм предлагаемого проекта дает нам основание полагать, что ЧСП — это только новый субъект, с теми же правами и ответственностью, что и федеральный судебный пристав-исполнитель. Разница заключается только в том, что за свои действия по воплощению в жизнь гарантий государственной защиты прав в виде судебных постановлений частный судебный пристав требует платы. Возможностей фактического изменения ситуации по исполнению судебных решений данный проект не содержит. Ставка сделана на разгрузку федеральной службы, а также на разгрузку государственного бюджета от возмещений ущерба (ст. 1040 ГК РФ)5 в результате нарушений прав взыскателей федералами при ведении исполнительного производства, а также увеличения числа субъектов, осуществляющих функции исполнения, не за счет государства. Выгода государства видна, а вот со стороны взыскателя можно сказать: «Если не видно разницы, зачем платить больше?»
От проекта закона о частных судебных приставах ждут радикальных изменений. Но таких надежд Проект не оправдывает, поскольку расширения полномочий ЧСП или запрета на прекращение производства по ст. 46 Федерального
5 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (в ред. от 18 марта 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 5, ст. 410.
закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (в т.ч. с актом о невозможности взыскания), не содержит. Никуда не денется проблема розыска имущества должника, а также проблема 6-месячного срока для повторного обращения взыскателя с заявлением о возбуждении исполнительного производства после вынесенного ранее постановления приставом-исполнителем о прекращении производства в связи с невозможностью взыскания. Открыты вопросы взаимозачета по исполнительным производствам, когда стороны проживают в разных городах либо производство по заявлению одной из сторон прекращено в связи с невозможностью взыскания и 6-месячный срок его возобновления не прошел.
Намного популярнее этот закон был бы, если бы ЧСП могли обращаться с заявлениями о несостоятельности (банкротстве) и назначаться в качестве конкурсных управляющих. То есть мы снова возвращаемся к объему прав в пристава-исполнителя при ведении исполнительного производства.
Таким образом, исполнительные меры являются ключевыми в реализации защиты прав граждан и юридических лиц. Данные меры составляют самостоятельную группу мер принуждения. Для повышения эффективности применения принудительных исполнительных мер требуется оптимальное распределение объема полномочий приставов-исполнителей и суда.
Исследованный нами проект закона о частных судебных приставах не решает проблем, возникающих при ведении конкретных исполнительных производств. Его плюсами является только разгрузка федералов за счет ЧСП и снижение выплат из бюджета.
В настоящее время Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» требует доработки, связанной с уточнением объема прав субъектов исполнительного производства. Только в этом случае можно добиться эффекта фактической, а не декларативной, защиты прав в виде реализации судебных постановлений на практике.
Библиографический список
1. Стрельцова Е.Г. Модель исполнительного производства (в контексте обсуждения реформы процессуального законодательства // Вестник Московского государственного юридического ун-та им. О.Е. Кутафина. 2015. № 9. С. 79-87.
2. Морковская К.С. Перспективы развития системы принудительного исполнения судебных постановлений // Актуальные проблемы экономики и права, 2015. № 2. С.224-225.
3. Аносов М. Законопроект о частных судебных приставах практически готов // Эж-Юрист. 2019. № 10 (1091).
References
1. Streltsova E.G. Model of Enforcement Proceedings (in the context of discussion of the reform of procedural legislation // Bulletin of the Kutafin Moscow State Law University. 2015. No. 9. P. 79-87.
2. Morkovskaya K.S. Prospects of Development of Court Rulings Enforcement System //Actual problems of Economics and law, 2015. No. 2. P. 224-225.
3. Anosov M. The Draft Law on Private Bailiffs is almost Ready // the Ezh-Lawyer. 2019. No. 10 (1091).
