CC BY
54
УДК 34.07
Миловидова Анастасия Сергеевна Milovidova Anastasia Sergeevna
адъюнкт адъюнктуры (докторантуры)
Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3) postgraduate student
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoe shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: Milovidovama@yandex.ru
Юридическое удостоверение в деятельности органов внутренних дел Law verification within the work of internal affairs bodies
Данная статья посвящена анализу юридического удостоверения в свете работы органов внутренних дел. Автор выделяет несколько направлений такого анализа — повседневная организационная деятельность, а также деятельность, связанная с осуществлением государственно-властных полномочий. Кроме того, в статье уделяется внимание вопросу коррупции и проблеме борьбы с ней в рамках обеспечения законности удостоверительной практики.
Ключевые слова: юридическое удостоверение, деятельность органов внутренних дел, организационная деятельность, государственно-властные полномочия, коррупция в юридическом удостоверении, законность удостоверительной практики.
This article is devoted to the analysis of the law verification in the light of the work of internal affairs bodies. The author identifies several areas of such analysis — daily, organizational activity, and also activity related to the exercise of public authority. In addition, the article focuses on the issue of corruption and its control in the framework of providing the rule of law in verification practice.
Keywords: law verification, work of internal affairs bodies, organizational activity, exercise of public authority, corruption in verification, the rule of law in verification practice.
Феномен юридического удостоверения находит свое проявление в огромном количестве разноплановых общественных практик. Каждая сфера человеческой жизнедеятельности в той или иной мере предусматривает властное регулирование, в том числе посредством установления подлинности, правомерности статусов, явлений, состояний. Анализ абсолютно всех разновидностей ввиду изменчивости общественных отношений не представляется возможным. Качественное исследование ключевых проявлений юридического удостоверения предполагает самостоятельное диссертационное исследование. В рамках же настоящей статьи мы попытаемся описать юридическое удостоверение через призму одного из видов юридической практики. Если быть более точными, в свете работы правоохранительных органов, а именно органов внутренних дел (далее — ОВД).
«Анализ деятельности органов внутренних дел позволяет установить, что ОВД в целом, а также должностные лица, служащие там, в процессе правового регулирования общественных отношений выступают именно субъектами юридической деятельности — носителями государственно-властной компетенции. Вместе с тем, понятие «деятельность ОВД» охватывает не только внешний, но и внутренний, внутриорганизационный аспект. В данном случае, будучи участниками трудовых и служебных
правоотношений, они выступают субъектами деятельности правореализующей, как непосредственные адресаты правовых норм» [1, с. 98], — отмечала в своем исследовании Э.Р. Чернова. В этой связи следует обращаться к категории юридического удостоверения применительно к деятельности ОВД в двух аспектах.
Во-первых, удостоверение в рамках повседневной, внутренней, организационной деятельности органа. Направлениями, в которых обнаруживаем удостоверительную практику, могут быть трудовые отношения (например, аттестация сотрудников, которая, на наш взгляд, также содержит признаки удостоверительной деятельности), гражданско-правовой оборот (регистрация недвижимого имущества, находящегося в ведении ОВД). Примером может послужить и следующая ситуация, возникшая в рамках гражданского разбирательства в суде, где Министерство внутренних дел субъекта выступало одной из сторон. Другой стороной были предоставлены в суд материалы исследования оргтехники. В рамках работы по данному делу перед сотрудниками правового подразделения встал вопрос о надлежащем удостоверении полномочий эксперта крупной международной компании, для чего была истребована доверенность. Оригинал документа находился в г Москве и был выполнен на английском
Миловидова А.С. Юридическое удостоверение в деятельности органов внутренних дел
Миловидова А.С. Юридическое удостоверение в деятельности органов внутренних дел
языке, что потребовало обращения за удостоверением перевода и, соответственно, дополнительных временных и финансовых затрат [2; 3].
Укажем и такой пример. Один из приказов Министерства внутренних дел регламентирует следующее: «Поступающие на реабилитацию военнослужащие должны иметь: удостоверение личности военнослужащего (военный билет), предписание (отпускной билет), справку о состоянии здоровья установленного образца, медицинскую книжку с решением о необходимости проведения реабилитации» [4]. Следовательно, удостоверение необходимо сотрудникам также для реализации своих социальных гарантий. Стоит, однако, оговориться, что в такой формулировке прежде всего указывается на юридическое удостоверение в его материальном значении, о котором будет сказано далее.
Подобное применение юридического удостоверения может быть нами обнаружено и в иных сферах общественной жизни. Отрицать наличие аналогичных ситуаций, вытекающих из гражданских, трудовых и иных схожих отношений в сфере экономики, политики, культуры, медицины, экологии и так далее, не представляется возможным. Органы внутренних дел выступают в рамках данных отношений, как правило, в роли юридических лиц. По своему правовому статусу в данном случае они равны прочим участникам правоотношений. Следовательно, особенности юридического удостоверения во внутренней деятельности ОВД в целом соответствуют общим особенностям удостоверительной практики. Среди них: специальный верификационный характер данного вида юридической деятельности; целенаправленность на социально значимое изменение общественных отношений; это всегда система особых действий и операций; необходимость рассмотрения деятельности во взаимосвязи с овеществленным результатом; наличие особого субъекта-исполнителя, наделенного компетенцией в этой сфере общественной практики. Наличие такого особого участника-заявителя либо лица, применяющего результаты юридического удостоверения в своей деятельности, как орган внутренних дел, его должностное лицо, не оказывает сущностного влияния на данную характеристику.
Дальнейшее наше повествование будет посвящено тем ситуациям, где ОВД выступают с другой стороны, то есть в качестве исполнителей юридического удостоверения Органы внутренних дел и их должностные лица становятся субъектами, наделенными властными полномочиями, в том числе по осуществлению юридического удостоверения. Не вызывает сомнений тот факт, что подобное правовое исследование необходимо начинать с анализа нормативной базы. Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-Ф3 «О полиции» [5] возлагает на полицию, в частности, следующие обязанности (пункт 1 статьи 12):
— осуществлять в соответствии с подведомственностью проверку заявлений и сообщений о преступлениях (подпункт 1, удостоверение совершения преступлений);
— документировать обстоятельства совершения преступления, административного правонарушения, обстоятельства происшествия (подпункт 2, удостоверение обстоятельств совершения преступления);
— устанавливать имущество, подлежащее конфискации (подпункт 12, удостоверение подлежащего конфискации имущества);
— принимать меры по идентификации лиц, которые по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут сообщить сведения о себе (подпункт 15, удостоверение личности);
— выдавать в установленных случаях свидетельства о допуске автомототранспортных средств к перевозке опасных грузов (подпункт 19, удостоверение допуска к перевозке пассажиров);
— выдавать гражданам и организациям при наличии оснований, предусмотренных федеральным законом, лицензии (подпункты 20, 23, удостоверение прав);
— предоставлять по межведомственным запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, сведения о наличии у лица непогашенной или неснятой судимости (подпункт 39, удостоверение наличия судимости).
Выделение нами именно этих видов деятельности среди прочих функций сотрудников полиции по обеспечению правопорядка является не случайным. На наш взгляд, единство указанных обязанностей обусловлено их структурой. По своему строению каждое из этих направлений работы представляет собой взаимосвязь следующих последовательных этапов: 1) установление существования определенных фактов; 2) их компетентный, качественный анализ; 3) определение достаточности (полноты) фактов для подтверждения того или иного события, явления; 4) принятие юридически значимого решения (предоставление официального документа, устное подтверждение). Эти элементы, можно назвать их и стадиями, полностью отражают наше представление о юридическом удостоверении как особом роде правовой деятельности.
В то же время в обыденном правосознании первое, что связывает категорию «юридическое удостоверение» с деятельностью полиции — это утвержденный в общественном сознании и закрепленный, в том числе на межгосударственном уровне, символ — служебное удостоверение сотрудника полиции. На международном уровне также подчеркивается его особая роль. «Использование формы, служебного удостоверения или специального значка сотрудника полиции (милиции) лицом, не являющимся сотрудником полиции (милиции), влечет ответственность согласно законодательству», — закреплено в модельном законе о полиции [6]. Нисколько не умаляя значение этого правового символа, стоит указать, что такой узкий подход (представление юридического удостоверения исключительно разновидностью юридического до-
кумента) не оправдан. Эта проблема, безусловно, не связана исключительно с деятельностью ОВД. Удостоверения как документы распространены повсеместно. Однобокий подход к вопросам природы юридического удостоверения — скорее проблема уровня правовой культуры общества, вопрос недостаточной правовой грамотности граждан.
На наш взгляд, необходимо обращаться к юридическому удостоверению как к явлению, заключающему в себе неразрывную связь материального и процессуального. Ярким примером тому могут послужить такие документы, возникающие в практике ОВД, как протоколы следственных действий. Для удостоверения, подтверждения их содержания проводится непосредственно следственное действие, с другой стороны, наличие самого протокола свидетельствует (удостоверяет) о совершении этих действий.
Укажем еще одну форму, в которой осуществляется юридическое удостоверение в практической деятельности ОВД. Все проекты ведомственных нормативных правовых актов подлежат проверке. Такая экспертиза проводится правовыми подразделениями ОВД — Договорно-правовым департаментом МВД России, отделами (отделениями) правового обеспечения МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, других территориальных органов МВД России, помощниками соответствующих начальников по правовой работе. Правовая экспертиза — одна из форм совершения юридического удостоверения, когда устанавливается подлинность (правомерность) содержащихся в документе формулировок.
Обращаясь к деятельности ОВД, нельзя обойти стороной проблемы противодействия коррупции. Несмотря на то что многими экономистами сегодня коррупция признается социально полезным явлением, проявлением здравого смысла [7, с. 7], мы будем придерживаться более традиционной точки зрения. «Противодействие коррупции в современном российском обществе — сложная, ответственная и трудно разрешимая задача, требующая консолидации усилий не только всей системы государственных контролирующих и правоохранительных органов, но и институтов гражданского общества и всего населения» [8, с. 391].
Применительно к исследуемой теме в сфере противодействия такому негативному социальному явлению, как коррупция, практическую пользу имело бы введение критериев достаточности тех или иных фактов для совершения юридического удостоверения. Другими словами, все участники юридического удостоверения должны точно представлять, что требуется для подтверждения тех или иных статусов и состояний. Органы внутренних дел в свою очередь также должны обладать этой информацией и выявлять ситуации, в которых исполнитель юридического удостоверения высказывает явно завышенные требования с целью личной выгоды.
Фактором снижения коррупционных рисков также должно стать максимальное устранение личности, субъективного влияния (здесь, прежде всего, подразумевается усовершенствование работы
электронных государственных систем). В деятельности ОВД такой принцип должен стать основой работы по выдаче разнообразных документов, свидетельств, лицензий.
С другой стороны, при совершенствовании законодательства важно обеспечить разумные нововведения, отвечающие принципам целесообразности и удовлетворяющие интересы всего общества. Ведь не зря доктор юридических наук, профессор Нижегородской академии МВД России Баранов В.М. называл «главными инструментами извлечения коррупционных доходов в современной России — средства нормативного регулирования (либо заведомо чрезмерно детализированное, усложненное регулирование, либо, напротив, неопределенность, декларативность, абстрактность, пробельность регуляции). Обе этих, казалось бы, противоположности дают большой простор для чиновничьего усмотрения, для индивидуальной трактовки чиновниками существующих юридических норм. Теневое право должностных лиц государства дает им ощущение несвязанности их власти законом, культивирует чувство некоего превосходства над всеми остальными гражданами, преимущества перед всеми остальными профессиями» [9, с. 100]. Проведение правовых экспертиз уже отмечалось нами применительно к исследованию удостоверительной практики. Здесь же хотелось бы отметить, что антикоррупционная экспертиза также выступает одной из форм юридического удостоверения.
В то же время ОВД не только ведут борьбу с коррупцией, но иногда и сами становятся субъектами данного антиобщественного деяния. «Широкий размах коррупции в правоохранительных органах, подрывая доверие населения, — пишут Л. Тимофеев и И. Клямкин, — формирует в обществе такой тип сознания, при котором люди ориентируются прежде всего на нормы неформального, обычного права» [10, с. 142]. Примеры коррупции в самих ОВД зачастую связываются с удостоверительными процедурами, то есть когда то или иное должностное лицо наделено полномочиями удостоверять некий статус, влекущий возникновение дополнительных прав. Причем субъектный состав такого удостоверения может быть различен. Общество привыкло указывать на коррупционную связь гражданина и сотрудника, однако на практике распространены и ситуации, когда с обеих сторон (и исполнитель юридического удостоверения, и лицо, обратившееся за таким удостоверением) выступают сотрудники ОВД. Среди них можно назвать должностные преступления в сфере установления права на получение жилищного сертификата, удостоверяющего возможность получения сотрудником ОВД денежных средств на приобретение или строительство жилого помещения [11].
Таким образом, первый круг нашего исследования замкнулся. Всеобщий закон развития по спирали направляет нас к рассмотрению новых аспектов в рамках юридического удостоверения в повседневной, организационной деятельности ОВД в све-
Миловидова А.С. Юридическое удостоверение в деятельности органов внутренних дел
Миловидова А.С. Юридическое удостоверение в деятельности органов внутренних дел
те проблем законности и правопорядка. В нашем сознании они неразрывно связываются с деятельностью правоохранительных органов как ключевых структур в обеспечении соблюдения прав и свобод человека, той или иной социальной группы, общества в целом и будут являться предметом дальнейшего исследования юридического удостоверения.
Применительно к настоящей статье следует отметить, что нами предпринята попытка отразить специфику удостоверительной практики в деятельности ОВД. Юридическое удостоверение в этой сфере государственно-властной деятельности отличается следующими характеристиками. Во-первых, мы рассматриваем два направления использования юридического удостоверения: внутреннее и внешнее. В рамках внешнего воздействия обращаем внимание на удостоверительную деятельность, осуществляемую сотрудниками, которая находит отражение в разнообразных обязанностях полиции. В то же время все эти обязанности имеют единую удостоверительную структуру, что еще раз подчеркивает обращение к исследуемому феномену как к разновидности деятельности, а не только юридическому документу. Во-вторых, особым ответвлением исследований юридического удостоверения являются проблемы коррупции, причем как в вопросах борьбы с ней, так и касаемо деяний, совершаемых самими сотрудниками ОВД. «Противодействие и искоренение коррупции является тем организационно-правовым механизмом, с помощью которого обеспечивается режим законности в сфере государственной службы и функционирования в целом всех федеральных органов исполнительной власти в России» [12, с. 18].
Другими словами, такой общеправовой феномен, как юридическое удостоверение, активно применяется в практической деятельности ОВД и требует качественного скрупулезного анализа на всех этапах своего механизма в целях обеспечения законности и правопорядка в обществе.
Примечания
1. Чернова Э.Р. Юридическая деятельность в механизме правового регулирования (на примере деятельности органов внутренних дел): дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2007.
2. Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 21 октября 2009 г. по делу № А46-24341/2008 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.06.2014).
3. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 22 сентября 2008 г. № Ф04-571 5/2008 (11764-А46-42) по делу № А46-6911/2007 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.06.2014).
4. О медико-психологической реабилитации военнослужащих внутренних войск МВД России: приказ МВД России от 25 июля 2011 № 875 // Российская газета. 2011. 2 августа.
5. О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-Ф3 // Российская газета. 2011. 8 февраля.
6. Модельный закон о полиции (милиции). Принят на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ас-
самблеи государств — участников СНГ: постановление № 20-12 от 7 декабря 2002 года // Информационный бюллетень МПА СНГ. 2003. № 30.
7. Тимофеев Л.М. Институциональная коррупция. М., 2000.
8. Кабанов П.А. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции: от тенденции к закономерности // Государственно-правовые закономерности: теория, практика, техника: сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции (г. Н. Новгород, 23—24 мая 2013 года): в 2 т. / под общ. ред. В.А. Толстика. Н. Новгород, 2013. Т. 1.
9. Баранов В.М. Теневое право: монография. Н. Новгород, 2002.
10. Клямкин И.М., Тимофеев Л.М. Теневая Россия: Экономико-социальное исследование. М., 2000.
11. Марченко Т.В. Жилищный сертификат как ценная бумага: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
12. Гоц Е.В. Теоретические и практические проблемы коррупции в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2014. № 2 (110).
Notes
1. Chernova E.R. Legal activity in the mechanism of legal regulation (on the example of the work of internal affairs bodies): dissertation... candidate of legal sciences. Ufa, 2007.
2. 8th Arbitration appeal court resolution from 21.10.2009 on the case № A46-24341 /2008 // SPS «ConsultantPlus» (reference date: 10.06.2014).
3. Resolution of the Federal Antimonopoly service of the West Siberian district from 22.09.2008 № F-5715/2008 (11764-A46-42) in the case № A46-6911/2007 // SPS «ConsultantPlus» (reference date: 10.06.2014).
4. About medical and psychological rehabilitation of serviceman of the internal troops of the Ministry of the internal affairs of Russia: order of the Ministry of the internal affairs of Russia from 25.07.2011 № 875 // Rossiyskaya gazeta. 2011. August 12.
5. About police: the federal law from 7 February 2011 № 3-ФЗ // Rossiyskaya gazeta. 2011. February 8.
6. Model law about police (militia). 20th assembly of the Commonwealth (Resolution № 20-12 from December 7, 2002) // Informational bulletin. 2003. № 30.
7. TimofeevL.M. Institutional corruption. Moscow, 2000.
8. Kabanov P.A. Interaction of bodies of state power of subjects of the Russian Federation with the institutions of civil society in combating corruption: from the tendency to laws // State-legal patterns: theory, practice, equipment: a collection of articles on the materials of International scientific- practical conference (Nizhniy Novgorod, May 23—24, 2013): in 2 v. / ed. by V.A. Tolstik. Nizhniy Novgorod, 2013. V. 1.
9. Baranov V.M. Shadow law: monograph. Nizhniy Novgorod, 2002.
10. Klyamkin I.M., Timofeev L.M. Shadow Russia: economical and social research. Moscow, 2000.
11. Marchenko T.V. Housing certificate as a security: dissertation... candidate of legal sciences. Moscow, 2011.
12. Goc E.V. Theoretical and practical problems of corruption in Russian Federation // Law and state theory and practice. 2014. № 2 (110).
