CC BY
328
* КАЧЕСТВО ЗАКОНА И ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА *
Юридическое проектирование: критерии и ошибки
Ю. А. Тихомиров
Стремительное и масштабное развитие законодательства в России за последние два десятилетия породило иллюзии о «вседоступности» законотворчества. Словосочетание «писать законы» стало распространенной юридической формулой, но ее вряд ли можно признать правильной. Подготовку, принятие и реализацию закона и иного правового акта нельзя рассматривать как простой литературно-документальный процесс. Конечно, тщательно отработанный текст акта служит важнейшим условием и характеристикой его высокого качества, облегчает правильное понимание содержания норм и предусмотренных ими юридических действий. И, напротив, путаные тексты, «неюридический язык», игнорирование правил составления и согласования проектов, противоречия в использовании юридических понятий резко снижают эффективность правовой системы.
Не менее важна содержательная сторона вопроса, когда закон и иной правовой акт призваны реально формировать устойчивый правовой порядок и способствовать решению различных социальных задач. Если же этого не происходит, то правовые акты остаются на обочине пути общественного развития и служат не более чем декорациями ре-
Тихомиров Юрий Александрович — первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
альных процессов или предстают как юридические памятники. Не отрицая этих качеств, отметим вред содержательной неэффективности права.
Поэтому в повестке дня — формирование и использование механизма юридического проектирования, который сочетает два главных требования к правовому акту — его содержательность, обусловленную правильным отражением регулируемых общественных отношений, и строгое и четкое оформление текста с помощью правил юридической техники. Такое проектирование позволяет создавать юридические формулы действий субъектов права, причем не только адекватно и зеркально отражать ситуации, но и воздействовать на поведение людей и тем самым на общественные процессы и формирование новых отношений. Обеспечить правовое опережающее отражение действительности — такова цель юридического проектирования.
С учетом сказанного можно выделить критерии качества закона и иного правового акта, которые необходимо соблюдать. Это — понимание правотворчества как сложного и противоречивого процесса познания; это — правильный выбор формы правового акта; это — порядок разработки и принятия правового акта, т. е. правового решения; это — предвидение последствий и обеспечение реализации правового акта. Рассмотрим их подробно.
Познавательные аспекты закона выражаются в правильном отражении общественных потребностей и обоснованном выборе меры правового регулирования общественных отношений. Всегда ли нужен именно закон, не ведет ли рост удельного веса локальных актов к уменьшению объема централизованного регулирования, реализован ли полностью потенциал действующих актов, не следует ли расширять сферу нормативного саморегулирования — все эти вопросы имеют практический смысл. Уловить и отразить подобные правовые корреляции очень важно и, если это сделано, можно говорить о существовании правовых циклов, сменяющих друг друга и отражающих — удачно или плохо — реальное отношение общества и государства к правовым вопросам, своего рода «юридические приливы и отливы».
В противном случае можно ожидать появления немалого числа «плохих» или «слабых» законов. Имеются в виду законы, принимаемые без учета реальных публичных интересов, законы, допускающие произвольные отступления от демократических принципов власти и управления, законы, вносящие мало новых моментов в регулирование общественных процессов, бездействующие законы, законы, искусственно опережающие появление реальных социальных условий, наконец, «скупые», «краткие» законы, оставляющие пробелы и юридические «пустоты».
Во избежание подобных недостатков юридическое проектирование призвано, во-первых, увязывать программы законопроектных (нормативных) работ с программами и концепциями социально-экономического развития в качестве их правового обеспечения, во-вторых, определять цель закона, рассчитанного на изменения ситуации в лучшую сторону. Преамбулы должны содержать характеристику именно таких конкретных целей, а
не описаний задач правового регулирования. В-третьих, необходимо тщательно разрабатывать концепции законов, содержащие анализ и оценку предполагаемых правовых решений. В-четвертых, нужны полное информационное обеспечение, тщательные обоснования законопроекта и, прежде всего, финансово-экономические, социологические (учет общественного мнения). В-пятых, требуется усилить прогностический аспект и предвидение последствий действия закона — цепь принимаемых, изменяемых и отменяемых подзаконных актов, возможные социальные действия людей и т. п.
С огорчением приходится констатировать: в непрерывном и сложном правовом развитии органы публичной власти действуют чаще всего «на финише», когда обнаружились правонарушения. По их устранению принимаются активные действия. Но возникает вопрос: в чем заключается первичная причина правонарушений, можно ли их заранее предвидеть и предотвратить? Ответом служит эффективный механизм правоприменения, когда принятые законы и иные правовые акты должны последовательно реализовываться с помощью комплекса средств. К сожалению, до сего дня «упоение» законотворчеством отодвигает эти вопросы на второй план и для многих людей факт принятия закона служит неким магическим знаком изменения правовой ситуации в лучшую сторону. Но это не так.
Между тем и на «старте» правового развития возникают серьезные проблемы, затрудняющие процесс действия закона. Проекты законов нередко готовятся и вносятся поспешно, без глубоких обоснований. Базовые системообразующие законы долго не принимаются, и к таковым относятся проекты федеральных законов о нормативных правовых актах, о федеральных органах исполнительной власти, об
административной юстиции и др. Огорчает недооценка социальной стороны законотворчества, когда мало проводится общественных обсуждений, когда гражданам недостаточно разъясняется смысл новых законов. А это снижает эффект их восприятия и реализации.
Реализация законов — не одномоментный процесс, когда дело сводится к выделению денежных средств. Это — комплексный механизм, включающий своевременное информирование и знание закона, изменения в компетенции, структуре и связях органов и процедурах их деятельности, в ресурсном обеспечении, в том числе кадровом и информационном. К этому надо добавить и необходимость повышения правовой квалификации служащих и иных работников, вступающих в должность. Пока это требование почти не соблюдается.
Основная тяжесть реализации законов ложится на органы исполнительной власти, которые для этого и предназначены. Однако на практике они нередко обходят закон и издают ведомственные и иные акты вопреки его предписаниям. Социологические опросы федеральных служащих показывают, что знание и использование ими норм законов колеблется в пределах 10— 20%. Это — плохой показатель. Есть надежда, что введение административных регламентов оказания государственных услуг гражданам и юридическим лицам и осуществления функций органов даст больший эффект. Но для этого необходимо их тщательно разрабатывать и согласовывать между собой и делать полностью доступными гражданам.
В процессе реализации законов многое зависит от деятельности бизнес-структур, которые не должны нарушать законность. Но до сих пор не усвоено правило: выгодно поступать по закону и невыгодно — вопреки закону. Пока же обходные пути, коррупция, противопоставление ситуационной целе-
сообразности и законности резко снижают потенциал законов в сферах собственности, труда, экологии и др. Следует поддерживать легальные формы участия бизнеса в правотворчестве и правоприменении. И здесь многое зависит от эффективной работы юридических служб — и в министерствах, и в региональных и муниципальных органах, и в организациях, и на предприятиях. Пока же их действия распылены и не всегда эффективны.
Отрадно, что в механизме правоприменения все более заметное место занимает правовой мониторинг. Созданы соответствующие центры в Совете Федерации и в некоторых регионах. Предстоит наладить сбор и анализ информации по определенным показателям и с ее помощью постоянно отслеживать реальное движение правовых норм в разных ситуациях и для решения многообразных задач. Должна быть обеспечена публичность этой работы, и тогда общество, граждане будут знать, как реально исполняются законы, кто виновен в их нарушении, какие коррективы необходимо внести.
Неизбежным «спутником» правотворчества и правоприменения являются юридические ошибки — содержательные и технико-юридические. Содержательные ошибки возникают вследствие объективных и субъективных трудностей и противоречий процессов правотворчества и правоприменения как познавательного процесса. Отрицательным образом сказывается недостаточная обоснованность проектов законов и иных актов, слабость системных действий по их реализации. К числу таких ошибок можно отнести: а) неверное установление предмета правового регулирования;
б) произвольное определение способов (методов) регулирования;
в) неверное закрепление характера и объема полномочий субъектов права; г) несбалансированность норм публичных институтов и правового
поведения; д) ошибки в расчетах и обоснованиях; е) сохранение возможных юридических пробелов;
ж) недооценка вероятных юридических коллизий; з) допущение коррупционных проявлений и иных нарушений законности; и) поспешные или запоздалые изменения текста актов; к) нарушения баланса законов и подзаконных актов; л) ложные «юридические образы» субъектов права.
Особое значение имеет соблюдение требований к подготовке концепции закона, установленных известным постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов», поскольку они обеспечивают правильный выбор правовых целей и способов их достижения и переход к новому «правовому состоянию». Иначе неизбежны поверхностность и правовая инфляция.
Технико-юридические ошибки связаны с неверными способами составления текстов правовых актов. В результате нарушается требование использования системы технико-юридических приемов и затрудняется понимание, толкование и применение актов, наконец, корректное юридическое общение между гражданами, органами и организациями, государствами.
К таким ошибкам относятся: а) неверный выбор формы правового акта и, соответственно, юридического способа решения вопросов; б) нарушение системных связей между материальными и процессуальными нормами, разными частями правового акта; в) произвольное использование юридических понятий и терминов; г) описательность изложения правового материала и неумелое формулирование юридических норм; д) неправильное оформление проекта закона или иного правового акта; е) стирание граней между правовым актом и документом (справкой); ж) неверные спосо-
бы ссылок и отсылок в тексте акта;
з) нарушение требований юридического языка; и) неверное использование примечаний, приложений; к) дублирование международноправовых норм.
Приведенные типологии юридических ошибок следует учитывать при подготовке, принятии и реализации правовых актов, поскольку это гарантирует от возможных нарушений законности.
Качество правовых актов остается невысоким, и в немалой степени из-за явной недооценки юридической техники. В результате в процессе правотворчества и правоприменения возникает много юридических коллизий. К сожалению, государственные служащие, депутаты, специалисты и эксперты по-прежнему не владеют приемами юридической техники, и этому их почти не обучают.
Действуют разные рекомендации. Видя сложности и противоречия в использовании юридических терминов, некоторые государственные органы федерального и регионального уровней разрабатывают словари-справочники понятий и терминов. Так, Совет Федерации подготовил в 2007 г. словари-справочники «Приоритетные национальные проекты в понятиях российского законодательства». Это позволило унифицировать их использование в рамках проектов «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», «Образование», «Развитие агропромышленного комплекса», «Здоровье».
В литературе по теории права законодательная техника традиционно рассматривается в контексте правотворчества в качестве одного из его элементов. Одни ученые-юристы трактуют ее как систему правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обо-
зримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов1. Другие — как совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в контексте источников права и правотворчества, объектом ее является текст нормативного документа, в отношении которого законодатель затрачивает интеллектуальные усилия2. Иногда различаются средства изложения содержания правовых юридических предписаний, приемы формулирования норм или положений правовых актов, средства и приемы построения правовых актов3. Законодательная техника признается важным фактором оптимизации и эффективности законодательства4 .
Следует обратить внимание на специфику юридико-технологических приемов в разных отраслях законодательства. Их различение обусловлено неодинаковым объектом и методами правового регулирования. К примеру, в конституционном законодательстве больше применяется норм-дефиниций, норм-целей и норм-принципов, а сами нормы нередко состоят лишь из диспозиций. В гражданском и уголовном законодательстве традиционной является строгая и детальная структуризация институтов и норм.
С сожалением приходится отмечать необоснованное разнообразие способов юридической техники, используемых законодательными и
1 Общая теория права. М., 1995. С. 216— 218.
2 Теория государства и права. М., 1997. С. 312—314.
3 Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 267—289.
4 См.: Поленина С. В. Качество закона и
эффективность законодательства // Совет-
ское государство и право. 1987. № 7. Глава
XV «Законодательная техника» в кн. Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 2. Теория права. М., 2007. С. 507—
530.
исполнительными органами. В своих научных разработках автор данной статьи дал определение юридической техники и ее признаков5. Юридическая техника есть система правил познавательно-логического и нормативно-структурного формирования правового материала с целью подготовки текста правового акта. Эти правила можно разделить на шесть взаимосвязанных групп: познавательно-юридические, нормативно-структурные, логические, языковые, документально-технические, процедурные. Каждая группа, в свою очередь, состоит из совокупности конкретных правил, предусматривающих определенные действия и использование приемов.
Следуя нашей концепции, Т. В. Ка-шанина выделяет содержательные правила, правила логики, структурные правила, языковые правила, формальные (реквизитные) требования, процедурные правила. Причем весьма оправданно рассмотрение того, как применяются эти правила на всех этапах жизни акта — правотворчества, опубликования, систематизации, интерпретации, реализации6 . Появились учебные пособия для вузов7.
Как уже отмечалось, познавательный элемент означает определение предмета законодательного регулирования, выбор и анализ процессов, явлений и отношений, которые могут быть объектом законодательного воздействия. Познавательный аспект подготовки закона связан с его концепцией. Это — аналитическая нормативная модель с вариантами правового поведения, с примерной структурой акта, его связями с другими акта-
5 Законодательная техника / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000.
6 Кашанина Т. В. Юридическая техника: Учебник. М., 2007. С. 68—134.
7 Смирнов Л. В. Законотворческая техника в современной России: Учебное пособие для вузов. Москва, Тула, 2006.
ми, возможными последствиями и оценкой эффективности действия. Замена концепций объяснительными записками и т. п. внешне упрощает процесс законотворчества, но реально его обесценивает.
С этим связан и правильный выбор формы правового акта, с учетом его места в правовой системе, и классификационных признаков, как официальных, так и доктринальных8 .
Весьма необходима классификация юридических терминов, правил и приемов составления текста закона и иного правового акта. Довольно часто понятия и термины получают признание в данном законе. Нужно ли это? Традиционно в рамках системы континентального права, к которой принадлежит преимущественно российское право, каждый закон не сопровождается набором собственных понятий. Они заложены в конституциях, кодифицированных актах и в научных доктринах. У нас же, напротив, наблюдается явное увлечение дефинициями. Более правильно, во-первых, вводить нормативные понятия только в базовых законах (кодексах); во-вторых, добиваться строгой внутренней связи между нормами-дефинициями и главами, статьями закона; в-третьих, обеспечивать последовательное и правильное применение основных норм-дефиниций в других законах и иных актах.
Нужно учитывать, что в различных отраслях законодательства одни и те же термины могут обозначать несовпадающие понятия, если правовые нормы, в которых они используются, не перекрещиваются в процессе применения, регулируют различные сферы отношений и не создают помех для юридической практики. Если значение юридического термина, используемого в разных отраслях законодательства, не совпадает по смыслу, то каждой отрасли
8 См.: Тихомиров Ю. А, Котелевская И. В. Правовые акты. М., 1999.
законодательства следует давать его самостоятельное определение.
Элементом законодательной техники является нормативная структуризация текста закона. Имеется в виду четкая последовательность операций. К ним следует отнести действия по выработке композиции акта, установлению его составных частей, формулированию названий (заголовков) правовых предписаний (норм), использованию отсылок и других форм «юридических связок», определению способов и порядка вступления акта в силу, отмены и изменения других правовых актов. С помощью отсылок обеспечиваются системные связи между нормами и актами. На практике, к сожалению, допускается немало ошибок в определении видов отсылок. Сделаем по этому поводу следующие пояснения.
Особое внимание должно быть уделено формированию юридических норм как регуляторов. Они весьма разнообразны — нормы-цели, нормы-принципы, нормы-дефени-ции, нормы-стимулы (поощрения), нормы-запреты, нормы-санкции, нормы-стандарты, нормы-рекомендации. И умелое пользование ими позволяет правильно применять «наборы норм» в различных правовых актах для решения многообразных задач.
Особое значение имеет формирование и использование специфического юридического языка — четкого, строгого и структурированного. Это облегчает единообразное «технологическое» построение текста правового акта и его понимание и применение. И отрадно, что есть специальные работы по данному вопросу9. Думается, на их
9 См.: Язык закона / Под ред. А. С. Пи-голкина. М., 1991; Шепелев А. Н. Язык права как самостоятельный функциональный стиль: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2002; Крюкова Е. А. Язык и стиль законодательных актов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
основе нужно разрабатывать специфические языковые правила для разных видов правовых актов — законов, правительственных, ведомственных и локальных актов, технико-юридических актов, международно-правовых актов. Тогда удается реально упорядочить «оборот» и восприятие многообразных по содержанию и форме правовых актов.
Что целесообразно сделать? По нашему мнению, надо решить комплекс вопросов. Следует обновить правила подготовки и принятия законов, ведомственных актов, разра-
ботать и утвердить постановлением Правительства РФ «Общие правила юридической техники»; ускорить принятие федерального закона «О нормативных правовых актах», в котором должны быть базовые нормативные характеристики правовых актов. Необходимо обновить Классификатор правовых актов. Требуется ввести обучение государственных служащих и депутатов основам юридической техники; расширить изучение юридической техники в вузах. Будут полезны справочники и пособия по данной тематике.
Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление
В. М. Баранов
В современной отечественной и зарубежной юридической литературе отсутствует единство мнений по весьма важному вопросу — какой элемент законотворческой деятельности выступает ее начальным звеном.
Стадия законодательной инициативы, как правило, рассматривается формально-юридически, без надлежащей опоры на реальные закономерности правотворческого процесса современной России.
Так или иначе, но из сферы научного анализа правоведов в силу разных причин, по существу, ис-
Баранов Владимир Михайлович — помощник начальника Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, профессор, доктор юридических наук, заслуженный деятель науки РФ.
чез феномен «идея законопроекта». В российском законодательстве идея законопроекта отражения не получила, хотя отдельные ее элементы обнаружить можно.
Представляется, что идея законопроекта обладает вполне определенным логико-гносеологическим статусом, занимает важное место в понятийных рядах теории правотворчества. И самое главное — идея законопроекта представляет собой активно функционирующий практический элемент правотворческой деятельности.
В качестве рабочего операционального определения можно предложить следующее.
Идея законопроекта — относительно самостоятельный прием законотворческой техники, применяемый для обозначения организационно автономной начальной стадии законо-
