CC BY
634
Ю.А. Тихомиров
Тихомиров Юрий Александрович—доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, первый заместительдиректора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
Юридическая техника — инструмент правотворчества и правоприменения
Правовые акты служат эффективным средством налаживания отношений и решения задач, вводят легальный режим общения внутри страны и в международных делах. Но нужно учитывать стремительное и масштабное развитие правовой сферы общества, которое приводит к резкому увеличению нормативно-правового массива. С законами и иными правовыми актами повседневно соприкасаются граждане и их объединения, государственные органы и хозяйствующие субъекты. Однако качество актов остается невысоким, и в немалой степени из-за явной недооценки юридической техники. В результате в процессе правотворчества и правоприменения возникает много юридических коллизий. К сожалению, государственные служащие, депутаты, специалисты и эксперты по-прежнему не владеют приемами юридической техники, и их этому почти не обучают. Неслишком преуспела и юридическая наука. Между тем в конце XIX — начале XX века ученые-юристы уделяли серьезное внимание законодательной технике как одному из классических элементов права. Вспомним книгу Р. Иеринга «Юридическая техника», изданную в Санкт-Петербурге в 1905 г. и являющуюся частью более крупного труда о римском праве 1883 г. По его мнению, «то, что должно каждого профана убедить в его невежестве... составляет юридический метод... он именно и создает юриста». В субъективном смысле «техника» означает юридическое искусство отделки правового материала, в объективном — механизм права.
В литературе по теории права законодательная техника традиционно рассматривается в контексте правотворчества, в качестве одного из его элементов. Одни ученые-юристы трактуют ее как систему правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов1. Другие определяют так: совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в контексте источников права и правотворчества, объектом ее является текст нормативного документа, в отношении которого законодатель затрачивает интеллектуальные усилия2. Иногда различаются средства изложения содержания правовых юридических предписаний,
приемы формулирования норм или положений правовых актов, средства и приемы построения правовыхактов3. Законодательная техника признается важным фактором оптимизации и эффективности законодательства4.
Следует обратить внимание на специфику юридико-технологических приемов в разных отраслях законодательства. Их различение обусловлено неодинаковым объектом и методами правового регулирования. К примеру, в конституционном законодательстве больше применяется норм-дефиниций, норм-целей и норм-принципов, а сами нормы нередко состоят лишь из диспозиций. В гражданском и уголовном законодательстве традиционной является строгая и детальная структуризация институтов и норм.
С сожалением приходится отмечать необоснованное разнообразие способов юридической техники, используемых законодательными и исполнительными органами на федеральном и региональном уровнях. Есть, к примеру, Методические указания по юридико-техническому оформлению законопроектов, подготовленные в 2003 г. ГГПУ Президента РФ, Правовыми управлениями Аппарата Государственной Думы и Аппарата Совета Федерации, Правовым управлением Правительства РФ, Министерством юстиции РФ. Для подготовки собственныхактов названные структуры используют свои правила или справочники. Так поступают и в регионах. Например, составлен «Словник юридических терминов» из Устава и законов Ямало-Ненецкого автономного округа. В организациях и учреждениях встречаются свои правила для подготовки не только локальных, но и иных правовых актов. Думается, нужно разработать по линии Министерства юстиции РФ общие правила юридической техники, обязательные для всеобщего использования. Подтверждением правильности этого вывода служит «Справочник по нормотворческой технике», который подготовлен Министерством юстиции ФРГ и переведен на русский язык в 2002 г.
О чем идет речь? В своих научных разработках автор дал определение юридической техники и ее признаков5. Юридическая техника есть система правил познавательно-логического и нормативноструктурного формирования правового материала с целью подготовки текста правового акта. Эти правила можно разделить на шесть взаимосвязанных групп: познавательно-юридические, норма-
тивно-структурные, логические, языковые, документально-технические, процедурные. Каждая группа, в свою очередь, состоит из совокупности конкретных правил, предусматривающих определенные действия и использование приемов.
Следуя нашей концепции, Т.В. Кашанина выделяет содержательные правила, правила логики, структурные правила, языковые правила, формальные (реквизитные)требования, процедурные правила. Причем весьма оправданно рассмотрение того, как применяются эти правила на каждом этапе жизни акта (правотворчество), опубликование, систематизация, интерпретация, реализация6.
Познавательный элемент означает определение предмета законодательного регулирования, выбор и анализ процессов, явлений и отношений, которые могут быть объектом законодательного воздействия. Для законодательно регулируемых отношений характерны высокая значимость для общества, государства и гражданина, стабильность, первично-нормативное регулирование, предопределенность Конституцией, правомочность субъекта законодательной деятельности.
С этим связан и правильный выбор формы правового акта, с учетом его места в правовой системе и классификационных признаков, как официальных, так и доктринальных7.
Познавательный аспект подготовки закона связан с его концепцией. Это аналитическая нормативная модель с вариантами правового поведения, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия. Замена концепций объяснительными записками и т. п. внешне упрощает процесс законотворчества, но реально его обесценивает.
Интеллектуальный концентрат будущего закона должен быть выражен в его концепции. Этому способствует реализация постановления Правительства РФ от 2 августа 2001 г. «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов». Разработка научных концепций является важнейшей задачей. Имеется в виду не только анализ и оценка концепций отдельных федеральных законов, чем занято и Министерство юстиции РФ, но и иных — прежде всего научных концепций развития законодательства в целом и его отраслей, четыре издания которых уже опубликованы. Это могут быть концепции правового обеспечения ускоренного развития отдельных экономических и иных комплексов, правового обеспечения государственных реформ, разделов социально-экономических программ Правительства РФ, правового регулирования государственных и иных институтов в рамках национальных проектов. Главное при этом — оценить возможные правовые варианты достижения цели для изменения ситуации втой или иной сфере социально-экономического развития. Слабые концепции не дают такой возможности.
Очень нужна классификация, содержащая единообразный перечень юридических терминов,
правил и приемов составления текста закона и иного правового акта. Применительно к законопроекту можно привести некоторый набор правил.
Довольно часто понятия и термины получают признание вданном законе. Нужно ли это? Традиционно в рамках системы континентального права, к которой принадлежит преимущественно российское право, каждый закон не сопровождается набором собственных понятий. Они заложены в конституциях, кодифицированных актах и научных доктринах. У нас же, напротив, наблюдается явное увлечение дефинициями. Более правильно, во-первых, вводить нормативные понятия только в базовых законах (кодексах); во-вторых, добиваться строгой внутренней связи между нормами-дефинициями и главами, статьями закона; в-третьих, обеспечивать последовательное и правильное применение основных норм-дефиниций в других законах и иных актах.
Текст законопроекта должен излагаться общепринятым юридическим языком с использованием устоявшейся иунифицированной системы терминов. Юридическийтермин —это используемое в законодательстве слово или словосочетание, которое является обобщенным наименованием специального понятия, применяемого в различных областях государственной жизни, экономике, науке и т. п. и имеющего точный и определенный смысл, функциональную устойчивость и однозначность. Основными терминологическими эталонами при разработке законопроектов являются термины, используемые в Конституции РФ, федеральных конституционных законах, а также в кодексах и иных кодификационных актах.
В процессе подготовки законопроектов необходимо использовать толковые словари русского литературного языка, терминологические словари действующего законодательства, базы данных автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству, юридические и другие энциклопедии и словари, а также юридическую литературу. При использовании терминов следует исходить из общепринятых определений, содержащихся в энциклопедиях и словарях, если в законодательстве не определено более точное, специальное значение. В случае разночтений следует пользоваться рекомендациями юридической литературы.
В процессе подготовки законопроектов надо стремиться к простоте и доступности используемых в законе терминов, использовать общеизвестные словосочетания, не нанося ущерба полноте и точности выражения смысла нормы права.
Правовая норма формулируется на основе конкретной системы понятий, отражающих ту область отношений, которая подлежит законодательному регулированию. Используются три группы понятий:
а) общеупотребимые понятия, отражающие определенные экономические, социальные и иные явления и отношения;
б) правовые понятия, отражающие нормативные потребности правового регулирования;
в) специальные понятия, относящиеся к предмету законопроекта.
В целях точного и недвусмысленного отражения в юридических терминах обозначаемых правовых понятий следует использовать общепринятые и понятные словосочетания и стандартные языковые обороты, традиционно употребляемые в письменной речи и имеющие строго определенное истолкование. Иное их понимание должно быть специально оговорено в самом законопроекте.
Не следует придавать одному термину несколько значений, а также допускать необоснованную замену терминов, если определенный термин признан устоявшимся и вполне приемлем. Нельзя использовать многозначные слова, получающие различные значения в разных ситуациях употребления, употреблять двусмысленные и нечетко сформулированные термины, допускающие разное истолкование, жаргонные слова, не прошедшие общественную апробацию термины и иные языковые нововведения, а также образные языковые средства (эпитеты, метафоры, образные сравнения, гиперболы и т. д.), способные иметь множество смысловых оттенков. Вредны канцеляризмы, слова и обороты бюрократического стиля.
Не следует перегружать законопроекты употреблением специальных терминов. Термины, обозначающие узкоспециальные понятия, используемые в области техники и производства, разного рода профессионализмы целесообразно применять в специальных сферах законодательного регулирования, где они оправданы и допустимы.
В законодательном тексте не допускается использование слов или выражений, совпадающих или близких по значению, но различающихся по оттенкам значения, по стилистической или экспрессивной окраске (синонимов). В ограниченных пределах, специально оговоренных законодателем, допускаются нейтральные синонимы (Российская Федерации и Россия).
Следует избегать использования слов с разным значением, но одинаковым написанием (омонимов).
Требование единства использования терминологии относится как к тому или иному конкретному закону, так и ко всем актам, развивающим и конкретизирующим его положения.
Нужно учитывать, что в различных отраслях законодательства одни и те же термины могут обозначать не совпадающие понятия, если правовые нормы, в которых они используются, не перекрещиваются в процессе применения, регулируют различные сферы отношений и не создают помех для юридической практики. Если значения юридического термина, используемого в разных отрас-ляхзаконодательства, не совпадают по смыслу, то каждой отрасли законодательства следует давать его самостоятельное определение.
Иностранные термины необходимо использовать с учетом международно-правовых доктрин, в
соответствии с международно-правовыми стандартами. В случае отсутствия таковых использование иноязычных терминов допускается, если они общеупотребимы, понятны и отсутствует эквивалент в русском языке. Международно-правовые иноязычные термины, предусматриваемые в международном договоре Российской Федерации, могут использоваться в законопроектах, если решение о согласии Российской Федерации на обязательность для нее такого договора выражено в форме федерального закона. Термин, которому в международном договоре Российской Федерации придается специальное значение, используется в законопроекте в том же значении. Обращение в этом случае к семантико-правовому эквиваленту, следствием которого могут быть не соответствующие международному договору понимание и применение такого термина, не допускается.
В целях единообразного и правильного применения законодательства в текст законопроекта вводятся правовые определения используемых основных терминов для обеспечения смысловой полноты содержания правовых норм и исключения двусмысленности в их толковании.
В законодательном тексте определения юридических терминов должны быть краткими, обозначать существенные, качественные признаки предметов, явлений, имеющие прямое отношение к их юридической характеристике.
Юридическому понятию должно даваться в законе единственное определение, включающее признаки, существенные для применения правовой нормы. Наличие в соответствующей области законодательства нескольких не совпадающих по содержанию определений недопустимо. Нормативная дефиниция необходима также для понятий, которые должны восприниматься с учетом целей закона в более узком и существенно ином значении по сравнению с общеизвестным, а также если термин не используется широко в литературном языке.
Законодательные определения (дефиниции) могут быть сформулированы:
а) в виде самостоятельной статьи, помещаемой в начале закона (основные понятия, используемые в настоящем законе);
б) посредством развернутой характеристики термина при первом его упоминании в законе;
в) в скобках, после первого употребления термина;
г) с помощью тире или выражения «то есть».
Нельзя помещать определения терминов в
преамбуле закона, а также в примечаниях к статьям, в том числе и подстрочных. Термины, используемые в законе, должны определяться в тексте самого закона. Недопустимо помещение определений терминов в иныхактах, развивающих и конкретизирующих положения закона.
Элементом законодательной техники является нормативная структуризация текста закона. Имеется в виду четкая последовательность операций. К ним следует отнести действия по выработке ком-
позицииакта, установлению его составных частей, формулированию названий (заголовков) правовых предписаний (норм), использованию отсылок и других форм «юридических связок», определению способов и порядка вступления акта в силу, отмены и изменения других правовых актов.
Весьма важен вопрос об отсылках в законодательстве. С их помощью обеспечиваются системные связи между нормами и актами. На практике, к сожалению, допускается немало ошибок в определении видов отсылок. Сделаем по этому поводу следующие пояснения.
Допустимы отсылки к нормам самого закона, когда нужно обеспечить связь между его общими и конкретными, специальными положениями. Отсылки к правовым актам более высокой юридической силы оправданы тогда, когда надо выявить правообразующий источник данного закона. Возможны отсылки к международным актам, ратифицированным и одобренным Россией и накладывающим на нее обязательства, требующие для их исполнения принятия внутригосударственных актов. Отсылки к актам низшей юридической силы оправданы тогда, когда необходимо удлинить «правовую связь» и определить основания издания нового закона или дать поручение принять подзаконный акт.
По своему объему отсылки могут быть сделаны к конкретному закону в целом либо его части, к закону в широком смысле, к законодательству. Они касаются как действующих, так и предполагаемых правовых актов. Причем во всех случаях нужно соблюдать меру, не допуская ошибок в выборе их вида, а также избыточности или игнорирования, недооценки.
Особое значение имеет формирование и использование специфического юридического языка — четкого, строгого и структурированного. Это облегчает единообразное «технологическое» построение текста правового акта и его понимание и применение. И отрадно, что есть специальные работы по данному вопросу8. Думается, на их основе нужно разрабатывать специфические языковые правила для разных видов правовых актов — законов, правительственных, ведомственных и локальных актов, технико-юридических актов, международно-правовых актов. Тогда удается реально упорядочить «оборот» и восприятие многообразных по содержанию и форме правовых актов.
Подчеркнем главное: подготовка правового акта не является механическим делом. Это сложный познавательный процесс внутри всей правовой системы. Преодолению противоречий может способствовать признание и использование юридических корреляций как отражение взаимовлияний и зависимостей. Внешние корреляции характеризуют воздействия социальной среды. Для всей нормативной системы это влияние ценностей, сознания и поведения людей, действий или бездействия публичных и иных институтов, перемен политического курса и социально-экономических изменений. Нормы не выступают как неподвиж-
ные единицы, поскольку меняется отношение к ним и соответственно реальный удельный вес в регулировании общественных отношений.
Внутри правовой системы действуют собственные корреляции: а) роль закона ведет к снижению объема подзаконных актов; б) сужение сферы гос-регулирования влечет расширение сферы локального нормотворчества; в) правовая децентрализация уменьшает объем централизованного правотворчества; г) соблюдение иерархии правовых актов позволяет правильно использовать их для решения взаимосвязанных задач; д) заключение международных договоров исключает внутреннее правотворчество вопреки их содержанию; е) преувеличенное внимание публичных и иных институтов к подготовке и принятию актов сопровождается недооценкой их реализации (особенно в низовых звеньях); ж) нормы-принципы и нормы-цели имеют приоритет переддругими нормами.
Использование подобных корреляций позволяет вводить своего рода юридические формулы действий в правовой сфере и исключать тем самым множество произвольных действий.
И все же неизбежным спутником правотворчества и правоприменения являются юридические ошибки. Содержательные ошибки возникают вследствие неизбежных трудностей и противоречий процессов правотворчества и правоприменения как познавательных процессов. Отрицательно сказывается недостаточная обоснованность проектов законов и иных актов, а также действий по их реализации. К их числу можно отнести: а) неверное установление предмета правового регулирования; б) произвольное определение способов регулирования; в) неверное закрепление характера и объема полномочий субъектов права;
г) несбалансированность норм, институтов и правового поведения; д) ошибки в расчетах и обоснованиях; е) сохранение возможных юридических пробелов; ж) недооценка возможных юридических коллизий; з) неправильное отношение к правоприменению; и) допущение коррупционных проявлений и иных нарушений законности; к) поспешные или запоздалые изменения текста актов; л) нарушения баланса законов и подзаконных актов; м) ложные «юридические образы» субъектов права.
Как уже говорилось, особое значение имеет соблюдение требований к подготовке концепции закона, установленных постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г., поскольку они обеспечивают правильный выбор правовых целей и способов их достижения и переход к новому «правовому состоянию». Иначе неизбежны поверхностность и правовая инфляция.
Другая группа юридических ошибок охватыва-еттехнико-юридические ошибки, связанные с неверными способами составления текстов правовых актов. В результате нарушается требование использования системы технико-юридических приемов и затрудняется понимание, толкование и применение актов, наконец, корректное юридичес-
кое общение между гражданами, органами и организациями, а также государствами. В круг юридико-технических ошибок включаются:
а) неверный выбор формы правового акта и соответственно юридического способа решения вопросов;
б) нарушение системных связей между материальными и процессуальными нормами, разными частями правового акта;
в) произвольное использование юридических понятий и терминов;
г) описательность и неумелое формулирование юридических норм;
д) неправильное оформление проекта закона или иного акта;
е) неверные способы ссылок и отсылок в тексте акта;
ж) несогласованные наборы юридическихтре-бований в разных госорганах;
з) нарушение требований юридического языка;
и) неверное использование примечаний, приложений;
к) нарушение процедуры имплементации международно-правовых норм.
Приведенная типология юридических ошибок служит прочным ориентиром при подготовке проектов законов и иных правовых актов и реализации принятых актов и предотвращает возможные нарушения законности. Причины и виды юридических ошибок нужно изучать и рассматривать их как возможное побочное явление правотворчества и правоприменения.
Таким образом, по нашему мнению, в области юридической техники надо разрешить комплекс вопросов. Нужно разработать и утвердить постановлением Правительства РФ «Общие правила
----------------- «■»- «
юридической техники»; ускорить принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах», в котором должны быть базовые нормативные характеристики правовыхактов; обновить Классификатор правовых актов. Требуется ввести обучение государственных служащих и депутатов основам юридической техники; расширить изучение юридической техники в вузах. Будут полезны справочники и пособия по данной тематике.
Примечания
1. См.: Общая теория права. — М., 1995. — С. 216 — 218.
2. См., напр.: Теория государства и права. — М., 1997. — С. 312—314.
3. См.: Алексеев С.С. Общая теория права. — М., 1982. — Т. 2. — С. 267—289.
4. См.: Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства // Советское государство и право. — 1987. — № 7; Законодательная техника: Глава XV // Общая теория государства и права. Академический курс. — М., 2007. — Т. 2: Теория права. — С. 507—530.
5. Законодательная техника. — М., 2000.
6. Кашанина Т.В. Юридическая техника: Учебник. — М., 2007.
7. См.: Тихомиров Ю.А. Правовые акты / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. — М., 1999.
8. См., напр.: Язык закона / Под ред. А.С. Пиголки-на. — М., 1991; Шепелев А.Н. Язык права как самостоятельный функциональный стиль: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2002; Крюкова Е.А. Язык и стиль законодательных актов: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — М., 2003.
В.Н. Карташов
Карташов Владимир Николаевич—доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Ярославского государственного университета
Юридическая технология или юридическая техника? Некоторые методологические аспекты исследования
В более ранних работах мы уже исследовали многие элементы данной проблемы, что избавляет нас от обстоятельного анализа разнообразных точек зрения по поводу понятия, структур, видов технологии в философских, политических, экономических, юридических и иных науках и от пространных ссылок на большинство исторических и теоретических источников1. Поэтому сразу перейдем к изучению тех вопросов, которые представляются наиболее актуальными и важными в научном, методологическом, методическом и прикладном аспектах.
Технология представляет важнейшую часть юридической практики. Последняя понимается как особая разновидность деятельности компетентных органов, должностных и физических лиц, направленная на издание (толкование, реализацию, систематизацию ит. п.) юридических предписаний, взятых в единстве с накопленным и внешне выраженным опытом (социально-правовой памятью)2.
Любую юридическую практику мы рассматриваем в качестве особого духовно-материального производства (это ее существенное свойство, глав-
