CC BY
958
* ЮРИДИЧЕСКАЯ ЖИЗНЬ. ХРОНИКА *
Качество закона и проблемы юридической техники
Обзор научно-практической конференции
26 ноября 2007 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее — Институт) состоялась научно-практическая конференция «Качество закона и юридическая техника».
Выбор темы конференции обусловлен повышением в настоящее время внимания юридической общественности к проблеме качества закона, успешное решение которой во многом зависит от грамотного и эффективного использования правил и приемов юридической техники.
В конференции приняли участие представители Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Министерства юстиции РФ, Счетной Палаты РФ, Московской областной Думы, Правительства города Москвы, научно-исследовательских и учебных учреждений.
Открыла работу конференции директор Института, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Т. Я. Хабриева. Она отметила, что в ряду тем, требующих всестороннего рассмотрения и исследования, проблема юридической техники занимает особое место и тревожит умы многих юристов. В настоящее время интерес научной общественности к юридической технике повышается, что во многом связано с потребностями юридической практики. В качестве примера можно привести проводившуюся на базе Института 1—3 июня 2006 г. Международную школу-практикум молодых ученых-юристов «Закон: стабильность и динамика», к которой проявили внима-
ние как представители российской научной общественности, так и правоведы из стран СНГ. Один из основных выводов проведенной конференции заключался в том, что юридическая техника является ключевым фактором, непосредственно влияющим на качество нормативного правового акта. Качество законов и формирование сбалансированной системы законодательства во многом зависят от работы, которая проводится на стадии подготовки проектов законов.
Происходящие в стране реформы во многих сферах общественной жизни предъявляют очень высокие требования к качеству правотворчества, однако быстрые темпы проведения некоторых реформ порождают принятие актов низкого качества, недостатки и упущения в законодательстве.
Проблема юридической техники как самостоятельная научная проблема не нова, к ее изучению серьезно приступили еще в прошлом столетии. Родоначальником юридической техники считают немецкого юриста XIX в. Рудольфа Иеринга, некоторые из разработок которого актуальны и по сей день. Многое в этой сфере сделано отечественными дореволюционными юристами, такими как Е. В. Васьковский, В. Д. Катков, П. И. Люблинский, Н. С. Таганцев. Интерес к юридической технике был высок и в советский период.
В последние годы в российской правовой литературе появился ряд новых исследований, посвященных проблемам юридической техники, среди которых можно назвать труды Д. А. Керимова, Д. А. Ковачева, В. М. Баранова, Ю. А. Ти-
хомирова и др. Однако полноценная теория юридической техники в нашей стране еще не создана, отсутствует устоявшееся определение юридической техники, ее составных элементов, роли и места в правовой сфере.
Требует самостоятельного научного исследования проблема нормативности дефиниций. Нуждаются также в разработке вопросы об особенностях подготовки отраслевых и межотраслевых актов, соотношения норм общего и специального законодательства, конкуренции нормативных правовых актов.
Юридическая наука не может обойти вниманием и проблему так называемых технических терминов. Практика последних лет свидетельствует об их активном использовании в текстах нормативных правовых актов. Фактически общепризнанно, что такого рода предписаниям не должна придаваться сила юридически обязывающей нормы, однако сейчас они часто включаются в текст законов и других нормативных правовых актов. Между тем данные термины следует употреблять в значении, которое выработано для них соответствующей отраслью знания.
Распространенная в настоящее время практика «точечного» законодательства порождает необоснованный рост массива законодательных актов, нарушает требования принципа системности построения структуры законодательства, порождает юридические коллизии и противоречия, создает возможность неоднозначного толкования нормативных правовых актов.
В сложившейся обстановке тема конференции «Качество закона и юридическая техника» весьма актуальна. По результатам ее проведения можно выработать ряд рекомендаций, направленных на совершенствование юридической техники. В этой связи требует скорейшего решения вопрос о принятии федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Необходимо разработать в будущем и общие для органов государственной власти различного уровня обновленные методические рекоменда-
ции по использованию правил и приемов юридической техники.
Первый заместитель директора Института, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Ю. А. Тихомиров выступил с докладом «Юридическое проектирование: критерии и ошибки». Он отметил, что тема юридической техники, при кажущейся простоте, очень сложна.
Словосочетание «писать законы» в последние годы стало широко употребляемой классической юридической формулой, однако вряд ли можно признать ее удачной. Можно вспомнить слова председателя ЦИК СССР М. И. Калинина: «Не тот закон хорош, который хорошо написан, а тот, который не мешает отмиранию старых отношений и нарождению новых».
Выбор темы выступления — «Юридическое проектирование: критерии и ошибки» — обусловлен, прежде всего, тем, что качество закона можно понимать не только с точки зрения его качества как документа, но также в плане оценки того, насколько полно закон или иной нормативный правовой акт решает определенную социальную задачу. Если текст закона хорошо написан, но он не помогает решить проблему урегулирования конкретных общественных отношений, этот нормативный акт останется памятником права лишь на бумаге и его действие будет практически неощутимо.
Задачи закона часто формулируются в преамбуле, которая необходима в тексте акта только тогда, когда она определяет цель правового регулирования и направлена на изменение ситуации в определенной сфере жизнедеятельности общества. Однако сейчас содержание большинства преамбул не всегда соответствует их назначению.
Очень важной качественной стороной закона является его цель перевести сложившуюся ситуацию в положительную сторону. В этой связи особое значение имеет юридическое проектирование, которое в содержательном плане выражается в подготовке концепций законов, финансово-экономических обоснований законопроектов, сборе соот-
ветствующей аналитической информации, составлении программ и иных документов. Задача проектирования является очень сложной, так как одновременно включает в себя как содержательные аспекты, так и аспекты составления текста законопроекта и его оформления.
Ю. А. Тихомиров обозначил следующие критерии качества закона, связанные с юридическим проектированием.
Во-первых, правотворческий процесс является очень сложным процессом познания, во многом противоречивым. Адекватное отражение общественных потребностей, выбор меры правового регулирования являются основными показателями качества закона. Важно правильно определить предмет регулирования закона, краткосрочные и долгосрочные цели принятия того или иного нормативного правового акта.
Возникает проблема, актуальная как для правотворчества, так и для правоприменения — проблема правовых циклов, которая заключается в смене периодов усиления и ослабления внимания отдельных государственных органов и общественности к тому или иному правовому вопросу, массиву правовых актов, регулирующих определенную сферу общественных отношений.
Существует пять типов «плохих» законов: законы, принимаемые вне реальных публичных интересов; законы, в которых происходит путаница в использовании демократических принципов (особенно это заметно на примере избирательного законодательства); «скупые» законы, вносящие мало нового в регулирование общественных отношений и практически не действующие; законы, принятие которых искусственно опережает появление тех или иных социальных условий; «краткие» законы, оставляющие «пустоты» в правовом регулировании.
Во-вторых, важен правильный выбор формы актов на различных иерархических уровнях. Разумной должна быть и корреляция нормативных актов между собой: если в определенной сфере отношений ослабевает роль государ-
ственного регулирования, то должна усиливаться роль локального регулирования; если наблюдается сильная децентрализация, то нужно уменьшать роль централизации, в этом случае не обязательно принимать нормативные правовые акты в форме законов и постановлений и т. д. Нередко нормативные акты «пропадают» под обширным массивом направленных на их реализацию правовых документов различного характера.
В-третьих, необходим правильный порядок выработки правовых решений. Закон должен восприниматься как результат нормативного разрешения определенной социальной проблемы. Однако практика показывает, что эти проблемы остаются.
В-четвертых, необходимо предвидеть правовые последствия принятия закона, здесь нужны четкие расчеты и достоверная статистическая и иная информация. Следует возобновить интерес науки к социальной информации, это позволит наполнить юридические нормы конкретным жизненным содержанием, предвидеть риски и возможные социальные отклонения, которые может вызвать принятие того или иного акта.
Правовым решениям неизбежно сопутствуют юридические ошибки — это неправильный выбор предмета регулирования; неправильный выбор формы акта (закона, постановления или другого акта); неправильный выбор способа правового регулирования; неверное определение статусов органов государственной власти, общественных организаций и граждан; недооценка роли правоприменения и др.
В связи с этим важно соблюдать процедуру и технику оформления нормативных правовых актов, в этом и проявляется феномен юридической техники. Юридическая техника является сложным правовым явлением, которое включает в себя несколько блоков: блок правил, посвященный структуре и отдельным составным частям нормативного правового акта; блок правил, касающихся соотношения материальных и процессуальных норм; блок правил
о понятиях и терминах; блок, касающийся языка нормативных предписаний — он должен быть очень строгим.
Можно предпринять следующие действия, направленные на разрешение отдельных проблем юридической техники: следует вновь решительно поддержать идею принятия федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»; необходимы и методические рекомендации по юридической технике, которые могут быть различными для отдельных видов актов; важно вести серьезную профессиональную подготовку будущих специалистов, обучение их правилам юридической техники, подготовить несколько научных пособий по этой теме.
С докладом «Идея законопроекта: сущность, техника, оформление» выступил помощник начальника Нижегородской Академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, президент Нижегородского исследовательского научно-прикладного центра «Юридическая техника», доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ В. М. Баранов.
Изучение правового феномена «идея законопроекта» может постепенно перерасти в самостоятельное серьезное научное направление. Речь идет об идее не только законопроекта, но и любого иного нормативного правового акта. Как показывает анализ специальной литературы и разного рода методических рекомендаций, исследования в сфере юридической техники в основном ориентированы на итоговый результат, когда уже готов текст нормативного правового акта, а начальные стадии правотворчества изучены слабо. Однако понимание именно начальных этапов правотворчества помогло бы избежать ошибок на последующих его стадиях.
Понятие «законопроект» хорошо соотносится с понятием «идея», которое является базовым не только в философии, но и в юриспруденции. Россия во многом идеократическое государство, что обусловливает особую актуальность изучения идеи законопроек-
та. Идея как теоретико-познавательная структура позволяет обобщить прошлый опыт и оценить нынешнее состояние дел, в том числе в сфере законотворчества. При этом категория «идея законопроекта» могла бы также стать основой для прогнозирования будущего развития юридических событий и действий.
Требуется детализировать начальные этапы законопроектной деятельности, и идея законопроекта должна быть первой среди этих этапов. Необходимо выработать дефиницию идеи законопроекта, которую следует затем поместить в законе о базовых правилах правотворчества или в регламенте Государственной Думы РФ перед понятием «концепция законопроекта». В связи с этим важно четко различать понятия «идея законопроекта» и «концепция законопроекта», они имеют немало общего, но немало у них и различий. Понимание идеи законопроекта позволит избежать многих ошибок правотворчества. Идею законопроекта сможет уяснить даже неподготовленный в области правоведения депутат, концепцию же законопроекта, как показывает практика, многим депутатам понять трудно.
Внедрение в теорию и практику юриспруденции феномена идеи законопроекта необходимо по следующим соображениям: во-первых, для формирования более четкого представления о структуре и механизме правотворчества, первой стадией которого должна быть идея законопроекта; во-вторых, четкое формулирование и оформление идеи законопроекта и последующая аналитическая работа участников правотворческого процесса позволят уменьшить затраты трудовых и материальных ресурсов, сразу отбросить заведомо неприемлемые законопроекты; в-третьих, признание идеи законопроекта поможет усовершенствовать научно-исследовательскую работу в аспирантурах и докторантурах, т. е. формулируемые в исследованиях молодых ученых предложения о принятии новых нормативных правовых актов должны стать более обоснован-
ными. Критика действующих нормативных актов в учебной литературе должна быть более конструктивной. В отдельных случаях целесообразно возвратить некоторые идеи действовавшего ранее законодательства в современную практику законотворчества.
Официальное закрепление идей законопроекта и правотворческого статуса этих идей может послужить катализатором всплеска народной инициативы. Написать концепцию или текст законопроекта простому гражданину довольно проблематично, оформить же свои законодательные предложения в виде идеи закона ему будет намного легче.
Фиксация и системное определение идеи законопроекта, оперирование этой категорией необходимо для ранней диагностики правотворческих ошибок и других недостатков подготавливаемого и планируемого к изданию нормативного правового акта. Законотворческая деятельность по сути своей рискоген-на, на стадии оформления идей законопроектов можно снизить некоторые риски принятия законов.
Идеи законопроектов можно формулировать и в предвыборных программах партий, сейчас некоторые партии выдвигают очень широкие идеи, часто они оторваны от жизни.
В. М. Баранов сформулировал ряд вопросов, обусловленных требованиями воплощения идей законопроектов в жизнь, а именно: должно ли государство и институты гражданского общества оценивать новеллы, вносимые политическими партиями, или они являются объектом только политической борьбы; на основе каких критериев эти предложения следует квалифицировать в качестве идей законопроектов или отказывать им в статусе идеи; обязана ли выигравшая на выборах партия обобщить идеи партий, оставшихся в меньшинстве, подвергнуть их объективной экспертизе и включить в планы своих законопроектных работ; этично ли правящей партии публиковать отрицательные отзывы на необоснованные, популистские идеи оппозиционных партий. Требует своего изучения
проблема конкуренции идей законопроектов, следует решить, кто и как будет оценивать жизнеспособность тех или иных идей законопроекта. Необходимо создать многоуровневую систему сбора, систематизации и анализа идей законопроектов.
Начальник отдела систематизации законодательства Правового управления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, кандидат юридических наук Л. Ф. Апт остановилась на некоторых теоретических вопросах юридико-технической экспертизы законов.
Теоретические разработки советского периода в области юридической техники способствовали тому, что некоторые из них были воплощены в жизнь в виде систематических собраний законодательства Союза ССР и союзных республик. Научные исследования того времени в сфере юридической техники опирались на такую правовую категорию, как «акты законодательства», которая сегодня употребляется редко, а в практике законотворчества не применяется вовсе. Категория же «законодательные акты» в настоящее время используется достаточно широко. Однако существует проблема признания тех или иных нормативных правовых актов законодательными актами, тем более, что такое понятие не закреплено в ныне действующей Конституции РФ 1993 г. Представляется, что к законодательным актам следует относить федеральные законы и те акты палат Федерального Собрания РФ, которые не относятся напрямую к реализации ст. 102 и 103 Конституции РФ.
Говоря об экспертизе закона, Л. Ф. Апт сослалась на статистические данные, собранные в отделе систематизации законодательства Правового управления Совета Федерации Федерального Собрания РФ: каждый седьмой акт, подписанный Президентом РФ, содержит юридические ошибки. В основном это ошибки орфографического и синтаксического характера, иногда в статье закона используется несколько причастных оборотов, часто трудно понять, к какому предмету регулиро-
вания они относятся. Большинство ошибок на этапе экспертизы законопроектов в Совете Федерации Федерального Собрания РФ касается неправильного указания источников официального опубликования нормативных правовых актов при внесении изменений в законодательные акты. Существует проблема правильного наименования законов, сейчас эти наименования не всегда отражают предмет регулирования закона и зачастую так обширны и запутанны, что юристам легче называть законы по номерам.
Согласно возникшей еще в советское время традиции законы чаще всего обращены к гражданам и юридическим лицам, однако при этом не учитывается такой довольно большой пласт населения, как мигранты, предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица.
Как и предыдущие докладчики, Л. Ф. Апт отметила, что многих ошибок правотворчества и правоприменения можно было бы избежать, если бы действовал федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации».
С докладом «Логические правила в правотворчестве» выступила профессор кафедры теории и истории государства и права юридического факультета МГЮА, доктор юридических наук Т. В. Кашанина. Она отметила, что следует различать юридические категории «правотворчество» и «юридическая техника». Юридическая техника — это правила юридической работы и составления текстов нормативных правовых актов. Понятие юридической техники должно быть специализированным и нести совершенно определенную смысловую нагрузку. В противном случае может быть нарушен принцип системности научного познания.
Т. В. Кашанина перечислила шесть видов правил юридической техники в порядке нарастания сложности исследования и их значимости. К ним относятся: 1) процедурные правила; 2) реквизитные правила; 3) языковые правила; 4) структурные правила; 5) ло-
гические правила; 6) содержательные правила.
Логические правила юридической техники, при их кажущейся простоте, являются сложными и многоаспектными. В правотворчестве нужны особые логические приемы, здесь применимы не строгие правила формальной, фундаментальной, математической логики, а особая «человеческая» логика — реальная, целенаправленная логика жизни, можно назвать ее диалектической логикой. Особенности юридической логики связаны, прежде всего, с тем, что при принятии любого нормативного правового акта ставятся определенные задачи. Следует разрешить проблему выбора средств для реализации поставленных задач. При этом важно учитывать иерархию базовых ценностей: на первом месте расположены интересы личности, затем интересы общества и государства. Правила следует формулировать достаточно эластично, с тем, чтобы охватить ими возможные новые жизненные обстоятельства в будущем.
Юридическая логика не является политической логикой или логикой социального заказа. Можно дать следующее определение юридической логики — это логика учета социальных факторов, позволяющая достигнуть определенного правового результата. Юридическая логика должна строиться на учете многих факторов: политические условия, настроение людей, мораль, предрассудки, мировоззрение, общественные условия и др. Соблюдение правил юридической логики позволяет достичь справедливости в регулировании общественных отношений, оптимального правового регулирования жизненной ситуации. Юридическая логика — это логика эффективности.
Заведующая отделом социального законодательства Института, кандидат юридических наук Н. В. Путило посвятила свое выступление анализу некоторых особенностей систематизации комплексных отраслей законодательства.
Предмет регулирования комплексных отраслей российского законодательства является сложным и многоас-
пектным, встречающиеся здесь недостатки правовой регламентации общественных отношений зачастую соединяют в себе те негативные моменты, которые могут возникнуть при применении как частноправовых, так и публично-правовых способов правового регулирования.
Существует необходимость разрешения такой довольно острой проблемы, как «повальное увлечение кодификацией». Комплексные отрасли законодательства представлены сегодня довольно небольшим количеством кодексов как на федеральном, так и на региональном уровнях. Исключением является Социальный кодекс Белгородской области. Разработан, но пока не принят Медицинский кодекс Новосибирской области. Тенденция принятия на региональном уровне кодификационных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов является весьма опасной, особенно с учетом того, что на федеральном уровне кодификационных актов, посвященных регулированию этих вопросов, нет. Причина этого явления отчасти состоит в том, что в настоящее время отсутствуют соответствующие практические исследования о необходимости и возможности кодификации законодательства в той или иной сфере, о порядке проведения кодификационных работ.
Кодификация является сложнейшим трудоемким процессом, подчиняющимся определенным строгим правилам, в связи с этим необходимо видеть разницу между кодификацией законодательства и собранием соответствующих законодательных положений. Кодификация, как правило, отражает уровень исторического развития того или иного законодательного массива, несколько законов не могут составлять основу кодекса.
В российскую практику законотворчества введен принцип «пакетного» принятия законопроектов, посвященных регулированию одного и того же вопроса. В ряде зарубежных стран этот принцип стал правилом, однако в России его воплощение в жизнь пока за-
труднено. Должно быть принято правило, заключающееся в том, что законопроекты, преследующие общую цель правового регулирования или комплексно регламентирующие определенный правовой институт, вносятся в законодательный орган в виде одного законодательного акта. Представляется неправильной точка зрения, согласно которой законодателя следует обязывать, помимо основного закона, готовить весь пакет подзаконных актов, направленных на его реализацию, предложения о внесении изменений в законодательство в связи с принятием нового закона. Законодатель выражает волю на принятие конкретного закона и не должен готовить сопутствующие нормативные акты.
Первый заместитель директора Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации, кандидат экономических наук Е. И. Иванова обратила внимание присутствующих на отдельные проблемы совершенствования информационного законодательства. Так, например, некоторые проекты законов о статистической деятельности зачастую не содержат методологии сбора статистической информации, требований о стандартизации такого рода деятельности или какой-либо ее идентификации и других необходимых элементов такой деятельности.
В настоящее время в сфере информации действует масса законов, в том числе законы о защите персональных данных, об информации, информационных технологиях и защите информации и др. Органы управления при принятии ими правовых решений должны обладать релевантной и доступной информацией, но на сегодняшний день этого обеспечить не удается. Существует, в частности, проблема правового закрепления порядка и способов проверки целевого расходования бюджетных средств, распределения полномочий по контролю за органами власти различного уровня.
Заведующая кафедрой государственного и административного права юри-
дического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, доктор юридических наук, профессор Н. А. Шевелева остановилась на трех проблемах юридической техники с точки зрения того, как сама юридическая практика стремится к их разрешению.
Во-первых, идея принятия Образовательного кодекса Российской Федерации выявляет проблемы, встречающиеся при определении идеи закона, прогнозирования возможных социальных последствий его принятия.
Во-вторых, одна из проблем налогового права возникла в связи с постановлением Пленума ВАС РФ от 12 октября 2006 г. № 53 «Об оценке арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиками налоговой выгоды». Это постановление было вызвано тем, что некоторые налогоплательщики придумали схемы не только ухода от налогов, но и получения средств из бюджета. Для борьбы с данной ситуацией был разработан соответствующий законопроект, но он не был принят, и проблему борьбы с недобросовестными налогоплательщиками пришлось решить Высшему Арбитражному Суду РФ, благодаря упомянутому постановлению которого в юридической практике появились такие категории, как «налоговые выгоды», «необоснованные налоговые выгоды». Был также предложен порядок разрешения соответствующих споров арбитражными судами. Н. А. Шевелева сделала вывод о том, что Высший Арбитражный Суд РФ создал, по сути, новый нормативный акт.
В-третьих, существует проблема оценки практики воспроизведения текста федеральных актов в нормативных правовых актах субъектов РФ в качестве негативного, положительного или нейтрального явления в российской правовой системе. Судебная практика выработала две противоположные позиции, с одной стороны, такая практика признается негативной, так как нарушаются принципы разграничения компетенции, с другой стороны, признается, что такое дублирование по-
зволяет применять норму в субъекте РФ.
Руководитель Государственно-правового управления Московской областной Думы, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ Н. Н. Толмачева отметила, что законы субъектов РФ обладают своими специфическими особенностями по сравнению с законодательством РФ, как по практике их оформления, так и по политической роли, которую они играют в стране. В законодательстве стало больше не технических недостатков, а сущностных проблем политического характера. При работе над законопроектом необходимо обращать внимание не только на внешнее его оформление, но и анализировать содержательные черты будущего закона.
И. о. директора Института государства и права Тюменского государственного университета, доктор юридических наук, профессор М. С. Матейко-вич в своем выступлении остановился на проблеме правильного выбора заголовка нормативного правового акта и структуры статей. Правильный выбор заголовка закона отражает его идею и предмет регулирования. Наименование закона должно включать в себя только те термины, содержание которых в них раскрывается. Например, Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» направлен на определение статуса и регулирование деятельности милиции, однако структура милиции устанавливается не на законодательном уровне, а на уровне федеральных органов исполнительной власти.
Существуют законы, содержащие в своем названии слова «о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», таким образом, совершенно непонятно, правовую регламентацию какой группы общественных отношений изменяет данный закон. Нередко названия закона являются очень обширными, трудны для произношения, правоприменителям легче называть законы по номерам. Затрудняется нахождение актуальной действующей редакции правовой нормы в обширной системе зако-
нодательства, правоприменитель вынужден обращаться к справочным правовым системам, которые ведут коммерческие организации.
Назрела необходимость создания государственной правовой системы официальной нормативной информации. Преамбулы действующих законов довольно разнообразны — одни закрепляют цель, другие предмет правового регулирования, однако, как представляется, преамбула должна содержать только морально-нравственные и исторические предпосылки принятия того или иного закона.
Профессор кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук С. В. Бош-но отметила, что многие проблемы юридической техники могли бы быть разрешены в законе «О нормативных правовых актах», в частности, и категория «идея закона». «Законодательные предложения», которые в советское время являлись одной из форм реализации законодательной инициативы, во многом предвосхитили появление проблемы идеи закона. Практика законодательных предложений, которые, по существу, и содержат идеи законопроектов, могла бы быть воспринята и в современном законотворческом процессе. При этом учет законодательных предложений должен вести законодательный орган, а такие предложения должны исходить от субъекта, наделенного правом законодательной инициативы.
Требует разработки проблема возможности признания обратной силы официальных толкований, даваемых государственными органами, особенно судами.
Заместитель заведующего отделом гражданского законодательства и процесса Института, доктор юридических наук, профессор Е. А. Павлодский затронул вопросы эффективности законодательства. Эффективность закона предполагает оценку его качества с точки зрения того, насколько полно выполнены поставленные в нем зада-
чи и достигнута ли цель правового регулирования. Этими вопросами должны заниматься специалисты не только разных отраслей права, но и разных отраслей знаний.
Научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук Е. М. Доровских остановилась на проблеме опубликования закона на русском языке и на языке субъекта РФ. Не существует четких правил о том, на каком языке должен публиковаться нормативный акт субъекта РФ. В законодательстве упоминается о том, что акты Российской Федерации публикуются на русском языке, при этом они могут публиковаться и на языках республик, акты же республик публикуются, как правило, на обоих языках. При этом не всегда можно определить, какому акту — опубликованному на русском языке или на языке республики — придается официальная юридическая сила. Необходимо разработать соответствующий унифицированный понятийно-терминологический аппарат и создать словари юридических терминов, как «русско-национальные», так и «национально-русские». Важно при этом иметь в виду, что проблема разработки и унификации законодательной терминологии непосредственным образом связана с функциональным развитием того или иного языка.
Начальник отдела законопроектных работ Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы Н. А. Ильки-на отметила, что в Центре законотворчества Москвы проводится активная работа по систематизации актов г. Москвы, осуществляется издание Собрания действующего законодательства г. Москвы, готовится его электронная версия. Концепцией совершенствования законодательства города Москвы, утвержденной постановлением Правительства Москвы от 19 апреля 2005 г. № 238-ПП «О совершенствовании законотворческой деятельности органов исполнительной власти города Москвы», определено, что в ближайшие годы необходимо последовательно добиваться стабильности, полноты, непротиворе-
чивости законодательства города Москвы, детально определить порядок принятия и вступления в силу различных нормативных актов города Москвы, сформировать систему правового мониторинга законодательства и правоприменительной практики, вести работу по систематизации и кодификации законодательства.
Для того, чтобы издавать качественные законы, необходимо строго соблюдать правила юридической техники, которые должны приобрести обязательный характер. В этих целях были изданы Методические правила подготовки законопроектов города Москвы. Однако отсутствие на федеральном уровне единых правил законодательной техники создает определенные сложности в региональном законотворчестве, такие единые общефедеральные правила юридической техники необходимы.
Обобщение идей законопроектов, выявление тем, требующих детального правового регулирования, может осуществляться посредством системы правового мониторинга.
Существует проблема иерархии нормативных правовых актов, определения самого понятия «нормативный правовой акт», места того или иного правого акта в правовой системе, например, кодекса или уставного закона. Нужно решить вопрос — могут ли в субъектах РФ приниматься уставные законы.
Как и большинство участников конференции, Н. А. Илькина подчеркнула необходимость принятия федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Субъекты РФ принимают подобные законы, в которых отражены общие правила правотворчества, так, в городе Москве действует Закон «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы», Закон «О порядке внесения изменений и дополнений в Устав города Москвы» и Закон «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве». Сейчас разрабатывается проект закона «О правовых актах города Москвы».
Заведующий отделом уголовного, уголовно-процессуального законодательства; судоустройства Института, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ В. П. Кашепов в своем выступлении затронул некоторые аспекты включения категории «идея законопроекта» в практику современного законотворчества. Также он отметил, что хотя существуют факты нарушения Конституции РФ в действующем законодательстве, вопросы ответственности законодателя в этом случае не определены. Некоторые положения Конституции РФ не исполняются, для примера можно назвать конституционную норму, которая предусматривает необходимость принятия закона о Верховном Суде РФ.
Заместитель директора Департамента законопроектной деятельности и регистрации ведомственных нормативных правовых актов Министерства юстиции Российской Федерации Т. Н. Хомчик отметила, что пробельность понятийного аппарата закона порождает неоднозначное толкование различных положений закона. Необходимо проводить ревизию нормативных правовых актов, которая не проводилась министерствами и ведомствами уже давно. Важно своевременно принимать ведомственные нормативные акты вслед за принятием соответствующего закона.
Главный научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении Института, доктор юридических наук, профессор, М. Л. Захаров высказал мнение о том, что хороший закон — это не тот закон, который хорошо написан, а тот, который отражает объективные потребности развития общества и при этом хорошо написан. Можно выделить три основных критерия качества закона.
Во-первых, еще в XIV—XV вв. к закону предъявлялось требование минимальной нравственности. Сейчас необходимо обеспечить принятие таких законов, которые бы обеспечивали максимальный уровень нравственности. Во-вторых, закон юридический должен отражать и основываться на законах развития общества. В-третьих, законо-
датель должен иметь право выбора решения вопроса.
Обозначенные критерии не всегда учитываются в современном законотворческом процессе. Существует проблема социальных законов, сейчас такие законы не всегда отражают объективные закономерности развития общества, что порождает социальную напряженность. Необходимо ввести ответственность законодательной и исполнительной власти за принятие некачественных, не отвечающих общественным потребностям законов.
Заместитель начальника отдела правового содействия субъектам законодательной деятельности Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ Н. А. Калинина остановилась в своем выступлении на проблемах лингвистической экспертизы законопроектов как технологическом этапе законодательного процесса. Она отметила, что лингвистическая экспертиза как вид экспертизы законопроектов возникла в нашей стране еще во времена правления Екатерины II. Сегодня у ряда ученых-лингвистов бытует мнение, что язык является частью юридической техники. Однако язык — это прежде всего часть культуры, при этом, конечно, речевые средства используются при формулировании правовых норм. Лингвистическая экспертиза, наряду с правовой и юридико-технической экспертизой, является неотъемлемым элементом комплексной экспертизы законопроектов и проектов других нормативных правовых актов, осуществляемой Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Опыт проведения лингвистической экспертизы в федеральных органах государственной власти доказал несомненную практическую необходимость такого рода экспертизы в законотворческой деятельности, его используют и субъекты РФ. В ходе лингвистической экспертизы осуществляется литературное редактирование текстов законопроектов, работа над их языком и
стилем, проверка соответствия текстов законопроектов правилам современного русского литературного языка, вырабатываются предложения по совершенствованию языка и стиля законопроектов. Однако необходимо отметить, что лингвистическая наука еще недостаточно изучила язык и стиль нормативных правовых актов, что порождает определенные проблемы в законотворчестве, влияет на речевую культуру в целом.
Ведущий научный сотрудник отдела конституционного права Института, доктор юридических наук Н. М. Колосова выделила три аспекта соотношения качества закона и принципа законности.
Во-первых, качество закона является тем идеалом, к которому нужно стремиться. В основе этого идеала лежит право, которое рассматривается как понятие и как объективная реальность. Соответствие закона объективной реальности является одним из показателей его качества.
Во-вторых, качество закона не является самоцелью. Данный критерий необходим для эффективного функционирования закона. Одной из неотъемлемых задач закона является утверждение и прогрессивное развитие права в его системном восприятии. Поэтому несоответствие закона праву можно признать нарушением законности.
В-третьих, иногда возникает такая парадоксальная ситуация, при которой существует нарушение законности, но за это не установлено никаких мер юридической ответственности. Можно поставить вопрос о необходимости привлечения к юридической ответственности судей и законодателей, принявших некачественный закон. Иногда граждане бывают вынуждены нарушать некачественный закон, так как он не соответствует реальным общественным отношениям. В этом случае следует возлагать юридическую ответственность не на граждан, а на законодателей, у которых, в отличие от граждан, была свобода выбора того или иного решения при принятии закона.
Выработка методологии перевода объективного права в закон — задача правовой политики.
Старший научный сотрудник отдела правовых проблем федерализма Института, кандидат юридических наук Л. Н. Васильева осветила некоторые правовые аспекты аутентичности текста нормативного правового акта, опубликованного на нескольких языках. Проблема аутентичности текста нормативного правового акта, опубликованного на нескольких языках, вызвана тем, что на основании ряда положений Закона РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» в некоторых субъектах РФ, главным образом в республиках, формируется двуязычное законодательство. Так, в республиках акты федерального уровня могут публиковаться, наряду с официальным опубликованием на государственном языке РФ, также на государственных языках республик. Нормативные правовые акты республик, наряду с официальным опубликованием на русском языке, могут официально публиковаться на государственных языках республик. Таким образом, складывается практика двуязычного законодательства.
Проверка соответствия текстов акта, опубликованного на нескольких языках, вызывает определенные проблемы. Однако данные проблемы носят больше теоретическое, чем прикладное значение. В прикладном плане проблема снимается во многом благодаря тому, что официальное опубликование акта того или иного уровня всегда осуществляется на русском языке. Закон «О языках народов Российской Федерации» предоставил субъектам РФ право публиковать нормативные правовые акты республик на государственных языках этих субъектов, а в случае выявления несоответствий между текстами одного и того же акта, опубликованного на разных языках, приоритет отдается тексту акта, опубликованного на государственном языке Российской Федерации, поскольку языком опубликования нормативного правового акта в обязательном порядке оста-
ется русский язык. При этом, как отметила Л. Н. Васильева, анализ законодательства ряда субъектов РФ показал, что в нормативных правовых актах регионального уровня проблема определения аутентичности текстов нормативных правовых актов, опубликованных на разных языках, практически никак не отражается.
Заведующий отделом бюджетного и налогового законодательства Института, доктор юридических наук, профессор Н. М. Казанцев обратил внимание присутствующих на некоторые достижения зарубежных стран в области законодательной техники. Так, существует практика работы, направленной на выявление в правовой системе государства логически непротиворечивых кодексов, посвященных регулированию определенной сферы общественных отношений. Одним из авторов этой идеи является датский юрист Альф Росс. При этом понятие «кодекс» трактуется в иностранной юридической практике достаточно широко — под ним понимается не только единый кодифицированный акт, но и система связанных между собой предметов регулирования, не противоречащих друг другу нормативных правовых актов. Выделяют три элемента такой непротиворечивости — внутренняя непротиворечивость, внешняя непротиворечивость и факт использования каждой статьи, каждого положения такого «кодекса» в каком-либо судебном процессе. Если же статьи не используются в судопроизводстве, то нет оснований говорить о наличии в стране того или иного логически непротиворечивого «кодекса». Если применить этот опыт к нашей стране, то можно сделать вывод о том, что такого рода логически непротиворечивого «кодекса» в нашей правовой системе не имеется.
При формулировании норм следует устанавливать строгие, логически непротиворечивые связи между гипотезой и диспозицией нормы, чему в наибольшей степени соответствует американское законодательство. Регулируемое отношение следует полностью представлять в регулирующей его норме, даже если
при этом гипотеза и диспозиция будут достаточно обширны по объему.
В заключение первый заместитель директора Института Ю. А. Тихомиров поблагодарил участников конференции за выступления, отметил, что обсуждение проблем качества закона и юридической техники было содержательным и полезным для дальнейшего развития юридической мысли в этом направлении.
Институт планирует издание научно-практического пособия «Юридическая техника» и готовит предложения о разработке методических рекомендаций в этой сфере.
О. А. Иванюк,
научный сотрудник отдела теории законодательства
ИЗиСП
—«3-
Международное частное право и инвестиции
31 октября 2007 г. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее — Институт) провел публичные слушания — конференцию на тему «Международное частное право и инвестиции». В конференции приняли участие ученые Института, сотрудники ведущих научно-исследовательских институтов и представители вузовской науки — Дипломатической академии МИД России, Института государства и права РАН, Российской академии правосудия, Исследовательского центра частного права, руководители и сотрудники органов третейского и арбитражного разбирательства — Высшего Арбитражного Суда РФ, Международного коммерческого арбитражного суда при ТПП РФ, Арбитражной комиссии при ЗАО ММВБ, представители коммерческих структур.
Слушания открыл первый заместитель директора Института, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Ю. А. Тихомиров. Он подчеркнул, что в настоящее время, которое часто называют эпохой глобализации международных экономических связей, инвестиционные отношения играют важную роль. Международно-правовое регулирование имеет большое значение для со-
здания благоприятного инвестиционного климата. Не меньшее значение имеет и национальное законодательство, обеспечивающее надлежащую защиту права собственности. Если сравнить Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР» и действующий в настоящее время Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», то видно, что законодательство в этом направлении развивается. Однако до сих пор не выявлено место правовых режимов инвестиций: режима наибольшего благоприятствования и национального режима для иностранных инвесторов.
Сегодня в экономической политике Российской Федерации преимущественное развитие получают такие формы инвестиционной деятельности, как государственно-частное партнерство, целевые комплексные программы, а также проекты в рамках программы социально-экономического развития регионов. Давно назрели и требуют публичного обсуждения вопросы, связанные с развитием рынка портфельных инвестиций, а также проблемы применения международных договоров о защите капиталовложений. Этому посвящены основные доклады сотруд-
