CC BY
113
ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО И ЭКСПЕРТНОЕ СОПРОВОЖДЕНИЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
ТЕНГИЗ МЕРАБОВИЧ ТАТИШВИЛИ,
аспирант кафедры государствоведения и права Международного института государственной службы и управления (МИГСУ) Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС) Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный
судебный процесс; муниципальное право E-mail: [email protected] Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Бошно С.в. Рецензент: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, ученый секретарь Ученого совета Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Прудников А.С.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается законодательный процесс; описываются стадии законодательного процесса. Так же анализируются разного рода виды экспертной деятельности. Их связь с правотворчеством место, роль, функции.
Ключевые слова: правотворчество, законодательный процесс, экспертиза, экспертная деятельность, правовая экспертиза, гендерная экспертиза, антикоррупционная экспертиза, финансово-экономическая экспертиза, лингвистическая экспертиза, педагогическая экспертиза.
Annotation. Discussed the legislative process; described the stages of the legislative process. Also analysed sorts of expert activities. Their relationship with the law-making place, role and functions.
Keywords: legislating the legislative process, expertise, expert activities, legal expertise, gender expertise, anti-corruption expertise, financial and economic expertise, linguistic expertise, pedagogical expertise.
Правотворчество — это важнейший фактор жизни общества. Законы и иные нормативные акты разного уровня регулируют все области общественной жизни. На сегодняшний день является крайне важным иметь благоприятную правовую среду. Наличие качественной правовой системы в стране напрямую отражается на жизнь общества, обеспечивает развитие экономической среды, благоприятно влияет на политическую жизнь, помогает развитию социальных отношении, улучшает внешнеполитических отношения. По результатам правотворческой работы — законам и иным нормативным актам — судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности1.
Определений правотворчества много.
Правотворчество — одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм2.
Правотворчество — это деятельность рациональная, направленная на решение определенных социальных проблем, на достижение определенных целей экономического, политического, социального экологического характера и т.п.
Правотворчество — это деятельность компетентных субъектов, направленная на издание и совершенствование нормативных актов3.
Правотворчество — это специальная, имеющая официальное значение деятельность по установлению правового регулирования4.
Ученые по-разному определяют значение правотворчества, но они единогласно утверждают неоспоримую и монопольную роль правотворчества в формировании и развитии законодательства.
Одним из наиболее важных видов правотворчества является законотворчество. В рамках нашего исследования изучение законотворчества (законодательного процесса) является приоритетным. Бошно С.В. опре-
деляет законотворчество как «процесс создания законов»5, и соответственно ведущий вид правотворчества.
Законодательный процесс имеет специфическую структуру и делится на несколько стадий. Исходя из того, что разные виды экспертиз производятся на различных стадиях законотворчества, считаем целесообразным разобрать этот процесс.
Первая стадия — формирование государственной воли. Она включает в себя принятие решения о создании проекта правового акта и поручение компетентному органу государственной власти. Данным правом обладают лица, имеющие право законодательной инициативы. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Данная стадия также включает исследование общественных отношений в той сфере, которую должен регулировать проект закона и непосредственное создание текста законопроекта.
Вторая стадия — это придание государственной воле законной формы. Данная стадия представляет собой уже непосредственное внесение проекта закона в законодательный орган России, таким правом также обладают лица, имеющие право законодательной инициативы. На данном этапе законопроект предоставляется вместе с необходимой документацией — это пояснительная записка, содержащая необходимость, цели, задачи и место данного проекта закона в системе законодательства РФ, заключения экспертов при необходимости и финансовое обоснование.
Третья стадия — это обсуждение и принятие законопроекта. Данная стадия проходит в три чтения.
В первом чтении выслушивается доклад ответственного комитета, депутаты рассматривают общие положения закона и высказывают замечания в виде поправок. Если закон одобрен, назначается дата второго чтения. В процессе подготовки ко второму чтению законопроект проходит доработку с учетом замечаний и поправок. Доработкой занимается ответственный комитет или другой орган, на который возлагается такая обязанность.
Во втором чтении законопроект рассматривается постатейно. На голосование выносится каждая статья.
В результате второго чтения Государственная Дума или принимает законопроект или отправляет на дора-ботку6. В случае положительного исхода второго чтения законопроект отправляется на третье чтение, но предварительно законопроект направляется в ответственный комитет для доработки текста ввиду внесенных поправок, чтобы не было противоречий в законе и для редакторской правки.
В третьем чтении законопроект не подлежит изменению и рассматривается целиком, в результате принимается решение либо о его принятии, либо о полном отклонении. Повторному рассмотрению не подлежит кроме случаев, установленных ст. 105 Регламента Государственной Думы Российской Федерации7.
В четвертой стадии законотворческого процесса принимает участие Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Но участие Совета Федерации не имеет обязательного характера; если Совет Федерации не дал ответа в течение четырнадцати дней законопроект считается одобренным. Лишь в некоторых случаях участие Совета Федерации обязательно. Данную обязанность конкретизирует Конституция РФ в ст. 106. В указанной статье установлен перечень проектов, которые обязательно подлежат одобрению Советом Федерации. Это проекты федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, войны и мира.
После вышеуказанных процедур наступает пятая стадия, закон передается на подпись Президенту РФ, и, наконец, публикация закона. Опубликование закона является заключительной частью законодательной деятельности. Порядок опубликования закона установлен в Федеральном законе от 14 июня 1994 г. №5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», в котором установлено, что официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)8.
Следует отметить, что законотворчество, как и
всякое творчество, требует специальных навыков, знаний и своеобразной культуры формулирования законодательных актов. Совокупность вышеизложенных знаний называется юридической техникой. Юридическая техника — это система, базирующаяся на практике нормотворчества и теоретически обоснованных правил, и приемов подготовки наиболее совершенных и целесообразных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписании их содержанию, доступность, простоту и легкую обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов9. Бесспорно, правильное оформление текста законопроекта по всем канонам и требованиям юридической техники позволяет избежать множество проблем, начиная от примитивного языка изложения и заканчивая коррупциоген-ными факторами. Соблюдение правил юридической техники на всех стадиях законотворчества значительно улучшило бы качество принимаемых законов и смягчило бы существующую на сегодняшний день острую проблему низкого уровня проработки правовых актов. Это позволит превентивно устранять многие правовые проблемы и пробелы законодательства.
Существуют множество видов экспертиз: правовая, лингвистическая, гендерная, антикоррупционная, финансово-экономическая, экологическая и т.д. Каждая из указанных экспертиз имеет свое назначение, свой предмет исследования и свою методику.
Например, предметом правовой экспертизы выступает выявление противоречий нормативного акта с Конституцией и актами высшей юридической силы, проверка и устранение внутренних противоречий, проверка коррелирующих и сопровождающих правовых актов.
Предметом лингвистической экспертизы выступает проверка законопроекта на предмет грамматических, пунктуационных, орфографических ошибок, насколько текст акта понятен, легок и доступен для общей массы людей.
Гендерная экспертиза направлена на анализ соответствия законодательных актов, регламентирующих положение мужчин и женщин. В ходе проведения гендерной экспертизы исследуется нормативный акт или проект нормативного акта на предмет наличия положений, дискриминирующих субъект по половому признаку.
Антикоррупционная экспертиза призвана противодействовать коррупции. Основной задачей данной экспертизы является выявление в законе коррупциоген-
ных факторов.
Финансово-экономическая экспертиза исследует законопроект со стороны достаточности финансовых ресурсов, применения финансового законодательства, законности финансового регулирования, соотношения между затратами и финансовым результатом и т.п.
Экологическая экспертиза представляет собой исследование на соответствие того или иного нормативного акта требованиям российского законодательства в сфере экологической безопасности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина на благоприятную окружающую среду.
Особого внимания заслуживает сравнительно новый вид экспертной деятельности — педагогическая экспертиза. Данный вид экспертной деятельности находит свое законодательное закрепление в ст. 94 Федерального закона об образовании. Основной задачей педагогической экспертизы является выявление в законах и законопроектах, касающихся обучения и воспитания, норм, негативно воздействующих на указанные процессы10.
Практически каждый вид рассмотренных экспертиз имеет свою методику проведения и место в законодательном процессе. Безусловна их важность и необходимость для совершенствования законопроектов и всей системы законодательства с целью обеспечения законных интересов и прав граждан. Однако отсутствие закона о нормативных правовых актах приводит к тому, что практически невозможно определить точное место экспертной деятельности в законодательном процессе. Следовательно, законодателю приходится закреплять и регламентировать каждый вид экспертизы законопроекта в отдельном обособленном порядке.
Правовая экспертиза обязательна в двух случаях. Первая — при подготовке законопроекта к первому чтению, согласно ч. 1 ст. 112 Регламента Государственной Думы РФ. Второй случай относится к подготовке акта к третьему чтению, что закреплено в ч. 1 ст. 124 Регламента Государственной Думы РФ11.
Лингвистическая экспертиза отражена в Регламенте Государственной Думы РФ, также существуют отдельно методические рекомендации Государственной Думы РФ от 2013 г. «По лингвистической экспертизе»12. Чаще всего, лингвистическая экспертиза проводится перед вторым чтением. Реже — перед третьим чтением, но в таком случае проводится только редакторская правка. В исключительных случаях, если есть возможность принятия законопроекта сразу в трех чтениях, экспертиза может проводиться перед рассмотрением законопроекта в первом чтении13.
Что касается гендерной экспертизы, проект закона «О государственных гарантиях равных прав и свобод и равных возможностей мужчин и женщин в Российской Федерации» в 2003 году был внесен на рассмотрение в Государственную Думу, прошел 1 чтение, однако дальнейшая его судьба не ясна по сей день, так как он имеет до сих пор статус законопроекта. Вместе с тем, отдельное упоминание о необходимости проведения гендерной экспертизы правовых норм, регулирующих трудовые правоотношения встречается в тексте Постановления Правительства «О концепции улучшения положения женщин в Российской Федерации»14.
Сравнительно новым видом экспертной деятельности является антикоррупционная экспертиза, которая регулируется рядом законов. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» установил обязательность и необходимость проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, ее цели и задачи. Порядок, правила и методика проведения закреплены в Постановлении Правительства №96 от 26 февраля 2010 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В Постановлении также указано, что антикоррупционная экспертиза проводится вместе с правовой экспертизой15, что обусловливает ее проведение на стадии подготовки законопроекта к первому и третьему чтению.
Финансово-экономическая экспертиза законопроекта проводится в соответствии с положениями Федерального закона от 11 января 1995 г. №1-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Соответственно данный вид экспертизы осуществляет Счетная палата РФ в отношении проектов федерального бюджета, законов и т.д. Регламент Государственной Думы РФ в п. 1 ст. 108 устанавливает обязанность в соответствии с пп. 104 и 105 Регламента Государственной Думы РФ направить законопроект в «...Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации, Общественную палату, а также в Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний»16. Отсюда можно заключить, что финансово-экономическая экспертиза законопроекта проводится на стадии подготовки законопроекта к первому чтению. Вместе с тем, необходимо уточнить, что экспертиза также имеет место и в подготовке проекта
бюджета, соответственно, финансово-экономическая экспертиза в данном случае проводится и в третьем чтении. Соответственно, Комитет по бюджету проводит экспертизу полученных поправок. Важно отметить, что рассмотрению в третьем чтении подлежат только те поправки, которые были приняты и одобрены Комитетом.
Экологическая экспертиза устанавливается Федеральным законом «Об экологической экспертизе»17. Согласно указанному закону Федеральное Собрание Российской Федерации обеспечивает соответствие законодательных актов Российской Федерации законодательству Российской Федерации об экологической экспертизе. Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в области экологической экспертизы. Исходя из ст. 108 Регламента Государственной Думы, можно прийти к выводу, что экологическая экспертиза также проводится на стадии подготовки к первому чтению.
Порядок и правила проведения Педагогической экспертизы установлены Постановлением правительства «О порядке проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания»18. Согласно указанному документу педагогическая экспертиза проводится до проведения правовой экспертизы, следовательно, она проводится на стадии подготовки к первому чтению19.
Несмотря на обоснованную, на наш взгляд, критику существующего правового регулирования экспертизы законопроектов, а именно его недостаточности и про-бельности, экспертная деятельность в законодательном процессе все-таки имеет важное место и находит свое закрепление в различных актах. Так, критерий правовой и лингвистической экспертизы установлен в Регламенте Государственной Думы, тогда как закрепление других видов экспертизы осуществляется в различных законах и подзаконных актах. Правовая экспертиза регулируется только Регламентом Государственной Думы, некоторые аспекты лингвистической экспертизы регулируют как регламент Государственной Думы, так и методические рекомендации Государственной Думы «По лингвистической экспертизе», антикоррупционная экспертиза регулируется федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Постановлением Правительства «об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», в котором закреплены методика
и правила проведения. Очевидным фактом выступает фрагментарность регулирования различных видов экспертиз, что может привести к негативным последствиям. Неурегулированность таких важных элементов законодательного процесса значительно снижает уровень проработки законов, что приводит к их поспешному принятию без осуществления должного контроля за их содержанием и качеством. В нашем случае это может опять же привести к дефектным нормативным актам. Ведь смысл экспертной деятельности — это проверка исследование и оценка акта, в результате чего выявленные пробелы и дефекты устраняются. Если деятельность одних экспертов будет детально урегулирована, а правовое регулирование других будет пробельным и неполным, это вызывает пробельность регулирования экспертизы в целом.
Однако следует сказать, что экспертная деятельность в нашей стране имеет и множество положительных черт. Экспертизы разного рода могут проводиться вплоть до третьего чтения. Это дает возможность совершенствования закона практически до его принятия. Также весьма положительно может влиять на правовую систему возможность проведения экспертизы уже действующих актов, нельзя не отметить и возможность проведения независимой экспертизы. Все это помогает взрастить интерес общества к политико-правовой жизни страны, повысить уровень правовой культуры, преодолеть правовой нигилизм, развить институты гражданского общества.
Опыт международного сообщества и зарубежных государств наглядно показывает, что институт экспертизы законодательства способствует развитию правовой системы в целом, повышению качества и правовой проработки законов, легкости и доступности изложения для граждан, логически обоснованной и выверенной структуре.
1 Алексеев С.С. «Теория государства и права»: Норма; М. 2004. С. 150.
2 См. Там же.
3 Черданцев А.Ф. «Теория государства и права» Юрайт; М. — 2002. — С. 228.
4 Бошно С.В. «Правоведение основы государства и права» м. Юрайт. М. 2014 С. 200.
5 См. Там же.
6 См. ст. 105 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ).
7 См. ст. 105 Ппостановление от 22 января 1998 г. N 2134-11 ГД О Регламенте Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации.
8 Ст. 4 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».
9 Бошно С.В. «Правоведение основы государства и права» м. Юрайт. Москва 2014 С. 212
10 Ст. 94 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 04.06.2014, с изм. от 04.06.2014) «Об образовании в Российской Федерации».
11 Ст.112 п. 1; 124 п. 1 Постановления от 22 января 1998 г. N 2134-11 ГД О Регламенте Государственной Думы Федераль ного собрания Российской Федерации.
12 Методические рекомендации Государственной Думы Федерального Собрания от 6 августа 2013 г. «По лингвистической экспертизе законопроектов».
13 Ст. 112 п 2 ст 124 п 8 Постановления от 22 января 1998 г. N 2134-11 ГД О Регламенте Государственной Думы Федераль ного собрания Российской Федерации.
14 Постановление Правительства РФ от 08.01.1996 N 6 (ред. от 26.07.2004) «О концепции улучшения положения женщин в Российской Федерации». Ст.
15 Ст. 2 «Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 № 96
16 Ст. 108 Постановление от 22 января 1998 г. N 2134-11 ГД О Регламенте Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации.
17 Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
18 Ст. 2 Постановления Правительства РФ от 17.02.2014 N 120 «О порядке проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания» (вместе с «Правилами проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания»)
19 Ст. 2 там же.
