CC BY
118
А.Р. Лаврентьев
Лаврентьев Александр Рудольфович — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российской академии правосудия
Юридические конструкции противодействия коррупции
в современной России
Коррупция признана одной из системных угроз безопасности Российской Федерации1, поэтому одним из приоритетных направлений проведения административной реформы названо «формирование эффективных механизмов противодействия коррупции»2. Противодействие коррупции предложено понимать как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений3.
Полагаем, в качестве юридических конструкций можно рассматривать как противодействие коррупции в целом, так и каждое из названных направлений противодействия коррупции (профилактика коррупции, борьба с коррупцией, минимизация последствий коррупционных правонарушений), а также отдельные меры противодействия коррупции. Именно такой подход позволит обеспечить системность и стабильность4 правового регулирования и практики осуществления антикоррупционной политики в Российской Федерации.
Есть основания утверждать, что в Российской Федерации пока не разработана даже теоретическая модель юридической конструкции противодействия коррупции как системы мер организационного, экономического, правового, информационного, кадрового характера, охватывающих федеральный, региональный и муниципальный уровни и которые должны распространяться на широкий круг субъектов: органы власти и институты гражданского общества. Это обстоятельство снижает эффективность уже реализуемых мер, порождает недоверие к вновь вводимым мерам и ослабляет восприятие предпринимаемых шагов в области противодействия коррупции в целом (см. таблицу 1). Поэтому необходимо продолжить путь научно-методического обоснования юридических конструкций противодействия коррупции в целом, составляющих ее основных направлений и отдельных мер.
Очевидно, что ведущую роль в осуществлении антикоррупционной политики занимает юридическая конструкция противодействия коррупции — комплексный, межотраслевой механизм правового регулирования противодействия коррупции в Российской Федерации. Официально констатируется5, что законодательная основа противодействия коррупции в Российской Федерации, в целом, сформирована — ее составляют как общепризнанные принципы и нормы международного права, акты федерального законодательства, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты. Эти акты пока не систематизированы и, на наш взгляд, представляют собой «пакет» антикоррупционных нормативных правовых актов.
1 Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы» // Российская газета. — 2010. — 15 апреля.
2 См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р // Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 46. — Ст. 4720.
3 Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 52. — Ч. 1. — Ст. 6228.
4 Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы» // Российская газета. — 2010. — 15 апреля.
5 Там же.
Таблица 1
Рейтинг России по методике Transparency international1
Год Количество стран в рейтинге Место России в рейтинге Индекс восприятия коррупции2
1996 54 46—47 2,6
1997 52 49 2,3
1998 85 76 2,4
1999 99 82—83 2,4
2000 90 82—83 2,1
2001 91 79—81 2,3
2002 102 71—76 2,7
2003 133 86—87 2,7
2004 145 90—96 2,8
2005 158 126—129 2,4
2006 163 121—129 2,5
2007 180 143—146 2,3
2008 180 147—150 2,1
2009 180 146—153 2,2
2010 178 154—163 2,1
2011 182 143—151 2,4
2012 176 133—138 283
Следует заметить, что формирование механизма противодействия коррупции в Российской Федерации осуществляется с учетом накопленного мирового опыта, отраженного в международных актах:
Конвенции об уголовно- правовой ответственности за коррупцию4;
Конвенции ООН о борьбе с транснациональной организованной преступностью5;
Конвенции ООН против коррупции6;
Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных деловых операций7.
Подписав Конвенцию об уголовно-правовой ответственности за коррупцию, Российская Федерация автоматически стала участницей Группы стран против коррупции (ГРЕКО)8. Деятельность ГРЕКО к настоящему времени в отношении всех государств-участников осуществляется в четыре раунда9.
1 http://www.transparency.org
2 Индекс восприятия коррупции (The Corruption Perceptions Index) — глобальное исследование и сопровождающий его рейтинг стран мира по показателю распространенности коррупции в государственном секторе. Индекс восприятия коррупции представляет собой сводный индикатор, рассчитываемый на основе данных, полученных из экспертных источников, предоставленных международными организациями.
3 Индекс восприятия коррупции с 1995 год по 2011 год ранжировал страны и территории по шкапе от 0 (самый высокий уровень коррупции) до 10 (самый низкий уровень коррупции), в 2012 году применен расчет по 100-бапльной шкале.
4 Принята Советом Европы 27 января 1999 года. Российская Федерация ратифицировала Федеральным законом от 25 июля 2006 года № 125-ФЗ, Указом Президента Российской Федерации от 18 декабря 2008 года № 1800 центральными органами, ответственными за ее реализацию, определены Минюст России и Генпрокуратура России.
5 Принята ООН 15 ноября 2000 года. Российская Федерация ратифицировала Федеральным законом от 26 апреля 2004 года № 26-ФЗ, Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 2004 года № 1362 центральными органами, ответственными за ее реализацию, определены Минюст России и Генпрокуратура России.
6 Принята ООН 31 октября 2003 года. Российская Федерация ратифицировала Федеральным законом от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ, Указом Президента Российской Федерации от 18 декабря 2008 года № 1799 центральными органами, ответственными за ее реализацию, определены Минюст России и Генпрокуратура России.
7 Принята ОЭСР 23 мая 1997 года Российская Федерация ратифицировала Федеральным законом от 1 февраля 2012 года № 3-ФЗ, Указом Президента Российской Федерации от 13 февраля 2012 года № 180 центральными органами, ответственными за ее реализацию, определены Минюст России и Генпрокуратура России.
8 Создана 17 государствами Европы 1 мая 1999 года, в настоящее время включает 49 стран, включая Российскую Федерацию и США.
9 Применяются для всех стран: 1 раунд (2000—2002 гг.) — изучение институциональных вопросов (независимость, специализация, полномочия органов по борьбе с коррупцией, иммунитеты публичных служащих от ареста и уголовного преследования); 2 раунд (2003—2006 гг.) — выявление, изъятие и конфискация доходов от преступной деятельности, выявление и предупреждение коррупции в органах власти, а также недопущение использования юридических лиц для сокрытия преступлений; 3 раунд (2007—2012 гг.) — криминализация отдельных преступлений в соответствии с международными конвенциями и прозрачность финансирования политических партий; 4 раунд (начался с
1 января 2012 г.) — предупреждение коррупции среди законодателей, судей и государственных обвинителей.
В отношении России по итогам первых двух раундов в конце 2008 года был принят оценочный доклад, который содержал 26 рекомендаций. Согласно правилам и процедурам ГРЕКО на их реализацию Российской Федерации отводилось 18 месяцев (до 30 июня 2010 г.). При принятии в конце 2010 года на пленарном заседании ГРЕКО отчета о выполнении рекомендаций по итогам первого и второго раундов оценки России «засчитано» полное выполнение 9 рекомендаций и частичное выполнение 15 рекомендаций1. В настоящее время Генеральной прокуратурой Российской Федерации завершена подготовка дополнительного отчета о выполнении оставшихся рекомендаций, адресованных России по итогам первых двух раундов. Защита этого отчета проходила 3—7 декабря 2012 года на пленарном заседании ГРЕКО в Страсбурге: из 26 рекомендаций ГРЕКО подавляющее большинство рекомендаций выполнены, только по двум работа не была начата: рекомендация 11 — «сократить категории лиц, обладающих неприкосновенностью, до минимума, приемлемого в демократическом обществе», и рекомендация 21 — «устранить практику приема существенных крупных подарков в любой форме в органах управления и рассмотреть вопрос об упразднении юридических оснований для таких подарков, предусмотренных в статье 575 Гражданского кодекса».
Кроме того, в 2012 году в отношении Российской Федерации был завершен третий раунд оценки ГРЕКО по темам «Криминализация преступных деяний» и «Прозрачность финансирования политических партий». В принятом на пленарном заседании ГРЕКО в марте 2012 года докладе по итогам данного раунда в адрес Российской Федерации высказан ряд рекомендаций, работа по выполнению которых уже проводится.
В 2012 году в отношении России завершен процесс оценки2 имплементации в российском законодательстве и правоприменительной практике норм глав III «Криминализация и правоохранительная деятельность» и IV «Международное сотрудничество» Конвенции ООН против коррупции. Подавляющее большинство норм Конвенции ООН против коррупции признано реализованными в российском законодательстве в полном объеме.
Констатируем: национальное законодательство и правоприменительная практика, в целом, приведены в соответствие с международными стандартами, но считаем, что необходимо активизировать работу по ратификации Российской Федерацией Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (БТБ N 174) (Страсбург, 4 ноября 1999 г.), а также Рекомендации N Рее (2003) 4 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний (8 апреля 2003 г.).
Наиболее полно меры противодействия коррупции, внедренные в законодательство и правоприменительную практику в Российской Федерации, перечислены в подпунктах «а»—«х» (21 мера) 4 раздела Национальной стратегии противодействия коррупции и 21 пункте статьи 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Наиболее эффективны такие меры как: закрепление ограничений и запретов в отношении лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих; механизм урегулирования конфликта интересов; процедуры контроля доходов (на основе представления сведений о доходах, имуществе и обязательствах неимущественного характера); кадровый резерв; конкурсы при замещении должностей государственной и муниципальной службы; аттестация персонала государственных и муниципальных органов; расширение количества выборных государственных и муниципальных должностей; внедрение механизмов досудебного урегулирования споров (в том числе института медиации, третейских судов); обеспечение участия институтов гражданского общества в государственном и муниципальном управлении (общественные советы при органах власти, публичные слушания, обсуждения проектов нормативных актов, независимая и общественная экспертизы, правотворческая инициатива, привлечение независимых экспертов в состав конкурсных и аттестационных комиссий и др.); регулирование закупок для государственных и муниципальных нужд (в ближайшей перспективе — внедрение федеральной контрактной системы); обеспечение доступа к информации о деятельности органов власти; наличие телефонов доверия, общественных приемных и иных каналов «обратной связи» с органами власти; повышение доступности квалифицированной юридической помощи (в том числе права путем оказания бесплатной юридической помощи); внедрение профессиональных стандартов служебного поведения на основе Типового кодекса служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих. Почти по каждой из названных в этих актах мер приняты нормативные правовые акты и ведется работа, правда, как показывает мониторинг3, — с разной степенью эффективности.
Например, в соответствии с одним из принципов противодействия коррупции, сформулированных в подпункте «б» пункта 7 Национальной стратегии противодействия коррупции, приоритет должен
1 См. об этом подробнее: Нарышкин С.Е. Механизм оценки антикоррупционных стандартов ГРЕКО (сравнительноправовое исследование) / С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева. — М., 2011.
2 Согласно жеребьевке, состоявшейся в Вене в 2010 году, странами-оценщиками выступили Украина и Эквадор.
3 erimpravo.rU/blog/1498.html#eut
быть отдан мерам профилактики коррупции. «Использование в противодействии коррупции системы мер, включающей меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции». К сожалению, сейчас информация о реализации антикоррупционной политики в России сводится, в основном, к сведениям о некоторых результатах борьбы с коррупцией. В этих условиях общество лишено возможности объективно оценить реально проводимую работу по профилактике коррупции в органах власти. Например, практически невозможно найти систематизированные сведения об общем количестве людей, работающих в бюджетной сфере; о количестве должностей государственной службы всех видов; о количестве кандидатов, включенных в кадровый резерв; об основных результатах работы конкурсных и аттестационных комиссий, комиссий по урегулированию конфликта интересов и соблюдению требований к служебному поведению; о количестве разработанных и внедренных регламентов оказания государственных услуг; о степени удовлетворенности населения качеством работы органов власти (результата внедрения принципа «клиентоориентированности»); об эффективности работы отдельных органов власти по противодействию коррупции (о поступивших уведомлениях о фактах склонения к коррупционному поведению, о принятых мерах по урегулированию конфликта интересов, о результатах служебных проверок по фактам обвинения в совершении коррупционных деяний) и пр. Более того, негативное отношение к антикоррупционной политике характерно и для персонала органов власти. Данный дисбаланс в понимании происходящих процессов в области противодействия коррупции можно и нужно разрешать в рамках повышения квалификации государственных служащих.
Другой пример: в целях реализации статьи 9 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»1 во всех государственных и муниципальных органах должен был быть утвержден порядок уведомления лицами, замещающими государственные должности, и иными лицами о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и организации проверки содержащихся в них сведений (в том числе журналы учета уведомления о таких фактах и перечень таких сведений). Однако, несмотря на значительную распространенность такого вида нарушений антикоррупционных запретов и ограничений, как «склонение к совершению коррупционных правонарушений», уведомление представителя нанимателя о таких обращениях крайне редки2.
Следующий пример: в настоящее время в Российской Федерации, в основном, сложилась система повышения квалификации государственных служащих3. В структуре программ повышения квалификации должно быть предусмотрено изучение двух частей: базовой (включающей обязательный учебный раздел «Система государственного управления» и вариативную составляющую) и профильной.
Таблица 2 Приложения к Приказу Минобрнауки РФ от 29 марта 2012 года № 239 предусматривает, что «в результате освоения раздела обучающийся должен:
— знать: систему и структуру государственных органов; технологии и методы организации исполнения полномочий органов государственной власти; механизмы взаимодействия государственных органов;
— уметь: разрабатывать и аргументировать предложения, направленные на повышение эффективности деятельности государственных органов и государственных организаций»4.
Полагаем, именно в вариативном учебном разделе базовой части программ повышения квалификации всех государственных служащих должна быть включена тема об антикоррупционной политике в
1 Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 52. — Ч. I. — Ст. 6228.
2 См.: Козлов Т.Л. Аналитическая записка о результатах опроса слушателей Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ по теме «Коррупция в органах власти и ее предупреждение» / Т.Л. Козлов, С.К. Илий, В.А. Непомнящий // erimpravo.rU/blog/1498.html#eut
3 Во исполнение статьи 62 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статьи 9 Закона РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании», Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года № 362 утверждены Государственные требования к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации, в развитие которых Приказом Минобрнауки РФ от 29 марта 2012 года № 239 утверждены Федеральные государственные требования к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, а также к уровню профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих.
4 Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации «Об утверждении федеральных государственных требований к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, а также к уровню профессиональной переподготовки государственных гражданских служащих // Российская газета. — 2012. — 27 апреля.
современной России1. В то же время вопросы обучения профессорско-преподавательского состава, реализующего данные программы, учебно-методическое обеспечение отданы в ведение самих учебных заведений и не могут гарантировать качество освещения антикоррупционной политики в Российской Федерации.
Другой пример: в современной России предусмотрено проведение обязательной2 независимой3 антикоррупционной экспертизы проектов федеральных нормативных правовых актов4 и проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации5. Антикоррупционная экспертиза6 проводится Генеральной прокуратурой России7, Минюстом России8, правовыми службами органов государственной власти9 и органов местного самоуправления, а также институтами гражданского общества и гражданами. При этом резервы данной меры противодействия коррупции использованы далеко не полностью, поэтому, полагаем, в целях совершенствования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов необходимо:
— организовать научно-методические семинары по вопросам проведения соответствующих экспертиз с участием как субъектов правотворческой деятельности, так и субъектов проведения экспертиз (включая независимых экспертов и представителей институтов гражданского общества);
— ввести специальные программы обучения (по основным образовательным программам — дисциплины специализации, по программам дополнительного профессионального образования — спецкурсы, круглые столы, конференции и др.) по вопросам проведения экспертиз на коррупциогенность;
— обобщать положительный и успешный опыт проведения экспертиз на коррупциогенность и распространять его всеми законными способами;
— осуществлять в рамках программ юридического всеобуча пропаганду, связанную с проведением экспертиз на коррупциогенность;
— расширять формы привлечения общественности к правотворческой деятельности (упростить процедуры реализации правотворческой инициативы граждан, увеличить количество оснований проведения публичных слушаний по проектам правовых актов, ввести обязательность результатов экспертиз на коррупциогенность, проведенных независимыми экспертами и пр.).
В целях реализации потенциала антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов значительное внимание следует уделить этой работе в государственных и муниципальных органах. Можно отметить несовершенство нормативной правовой базы антикоррупционной экспертизы в отдельных органах власти: например, Приказом МВД России от 15 января 2010 года № 15 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России»10 было предусмотрено наличие разных порядков антикоррупционной экспертизы для центрального аппарата (п. 2.1.), внутренних войск МВД России
1 Методические указания «Организация антикоррупционного обучения федеральных государственных служащих» утверждены Минздравсоцразвития России 10 мая 2012 г. и получили «одобрение аппарата Правительства Российской Федерации».
2 Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 33. — Ст. 3895.
3 Приказ Минюста России от 27 июля 2012 года № 146 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации» // Российская газета. — 2012. — 29 августа.
4 Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 10. — Ст. 1240.
5 Например, в Нижегородской области принят закон Нижегородской области от 7 марта 2008 года № 20-З «О противодействии коррупции в Нижегородской области» // Нижегородские новости. — 2008. — 20 марта.
6 Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 29. — Ст. 3609.
7 Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета. — 2009. — 21 июля.
8 Указ Президента России от 18 января 2010 года № 80 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов”» // Российская газета. — 2010. — 22 января.
9 Постановление Правительства России от 20 февраля 2010 года № 72 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов”» // Российская газета. — 2010. —
2 марта.
10 СПС «КонсультантПлюс».
(п. 2.2.), территориальных органов МВД России (п. 2.3.) и иных органов и учреждений системы МВД России (п. 2.4.). Данную ситуацию должен был исправить Приказ МВД России от 24 февраля 2012 года № 120 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России»1, однако прежний приказ утратил силу только с изданием Приказа МВД России от 21 мая 2012 года № 532 «О внесении изменений в Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденные приказом МВД России от 27 июня 2003 года № 484, и признать утратившими силу отдельных нормативных правовых актов МВД России»2.
Еще один пример: в целях согласования действий различных субъектов государственного и муниципального управления, институтов гражданского общества образованы межведомственные координационные формирования по вопросам противодействия коррупции3. Однако эти общественно-государственные формирования, не являясь органами власти, лишены возможности реально влиять на антикоррупционную политику. Единый, специализированный орган не создан и полномочия отдельных органов также пока не согласованы: вопросы профилактики коррупции отнесены к ведению кадровых подразделений или служб собственной безопасности; борьба с коррупцией традиционно отнесена к полномочиям ФСБ России, подразделений по борьбе с экономическими преступлениями МВД России, Следственного комитета России при общем надзоре Генеральной прокуратуры России.
Считаем также, что следует более активно формировать специальные антикоррупционные механизмы (практики) в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции. Но пока не определен перечень таких органов власти, а понятие «повышенный коррупционный риск» находится в стадии научно-теоретической разработки4. Например, предложено в группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском включить те из них, для которых характерно:
— наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств;
— высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы;
— высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями.
В Российской Федерации осуществляется комплекс мероприятий5 по обеспечению реализации положений Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»6. В настоящее время наиболее актуальны проблемы подготовки административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг7, организации межведомственного электронного взаимодействия8 и распространения практики создания многофункциональных центров9.
1 Российская газета. — 2012. — 18 мая.
2 СПС «КонсультантПлюс».
3 Например: Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (Указ Президента России от 19 мая 2008 г. № 815), Межведомственный координационный совет по противодействию коррупции при Губернаторе Нижегородской области (Указ Губернатора Нижегородской области от 20 января 2009 г. № 3), Межведомственный совет по противодействию коррупции при главе администрации города Нижнего Новгорода. См.: Постановление администрации г. Н. Новгорода от 22 мая 2009 года № 2151 «О создании межведомственного совета по противодействию коррупции при главе администрации г. Н. Новгорода» // День города. Нижний Новгород. — 2010. — 12 марта.
4 Нам известны пока только общетеоретические, хотя и солидные наработки по теории риска в правотворческой, правоприменительной и интерпретационной деятельности, подготовленные по специальности 12.00.01: теория и история права и государства; история учений о праве и государстве. Руководители диссертационных исследований — В.М. Баранов (Нижегородская академия МВД России), В.В. Мамчун (Владимирский юридический институт ФСИН России).
5 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 года № 1021- р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» // Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 26. — Ст. 3826.
6 Российская газета. — 2010. — 30 июля.
7 Постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 22. — Ст. 3169.
8 Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июня 2011 года № 451 «Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» // Российская газета. — 2012. — 23 ноября.
9 Постановление Правительства Российской Федерации от 3 октября 2009 года № 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг» // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 41. — Ст. 4782.
Определенный интерес представляет изучение статистических данных в области противодействия коррупции для того, чтобы понять некоторые тенденции в области реализации антикоррупционных правовых норм:
сведения, приведенные в таблице 2, объясняют высокую (более 60%) долю лиц, виновных в совершении коррупционных преступлений, осужденных к условному лишению свободы;
снижение количества выявленных коррупционных преступлений в условиях роста недоверия к правоохранительным органам объективно (см. таблицу 3).
Таблица 2
Коррупционная преступность в России в 2011 году1
Коррупционные преступления Установленный материальный ущерб
Расследовано Направлено в суд Общий ущерб Средний размер
58 384 49 622 45 253 216 руб. 912 руб.
Таблица 3
Распределение ответов граждан на вопрос: «Обратитесь ли вы в правоохранительные органы, если у вас будут вымогать взятку?»2
Ответ 2009 г. 2010 г. 2011 г.
Обязательно обращусь 3% 4% 4%
Обращусь только в том случае, если сумма взятки окажется непосильной для меня 23% 15% 13%
Нет, так как считаю, что это бесполезно 37% 36% 37%
Нет, так как не доверяю правоохранительным органам и считаю, что это может быть опасно для меня 43% 45% 47%
Законодательство о противодействии коррупции перманентно корректируется и дополняется. Наиболее известные следующие коррективы:
— в уголовном праве реализована концепция расширения количества запретов (например, субъекты получения взятки в ст. 290 УК дополнены, введен новый состав ст. 2911 УК РФ «Посредничество во взяточничестве») и усиления санкций (так, не в полной мере оправдавшая себя идея усиления уголовных наказаний в виде лишения свободы была развита наказаниями в виде штрафов вплоть до стократной суммы взятки);
— сделаны конкретные шаги, направленные на «завершение реформирования системы государственной службы в Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов»3 — военной службы (эксперимент идет в Минобороны России) и правоохранительной службы (продолжается реформа МВД России);
— усовершенствован институт проверки сведений о доходах, об имуществе и об обязательствах имущественного характера4;
— ограничены сроки представления уточненных сведений о доходах, об имуществе и об обязательствах имущественного характера5.
1 Форма «590» «Сводный отчет по России о результатах работы правоохранительных (правоприменительных) органов по борьбе с преступлениями, совершенными с использованием служебного положения должностными лицами, государственными служащими и служащими органов местного самоуправления, а также лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации за январь — декабрь 2011 г.».
2 Цит. по: Справочно-аналитическая информация НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации о состоянии коррупции в Российской Федерации в 2011 г. // http:www.fmsrb.ru/eorup/
3 Так сформулирована цель Программы реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации на период 2009—2013 гг., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261 // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 11. — Ст. 1277.
4 Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // pravo.gov.ru/0001201111220006
5 Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 года № 297 «О национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 годы и внесение изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // Собрание законодательства РФ. — 2012. — № 12. — Ст. 1391.
Механизм противодействия коррупции в России постоянно дополняется новыми мерами, например, только за последний год:
— созданы условия для введения института ротации на государственной гражданской службе1;
— установлена административная ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст. 19.28 Кодекса РФ об административных правонарушениях);
— закреплен упрощенный порядок привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих в связи с утратой доверия2;
— сформулированы единые требования к размещению и наполнению подразделов официальных сайтов органов власти, посвященных вопросам противодействия коррупции3;
— по инициативе Минэкономразвития России российское деловое сообщество4 утвердило Антикоррупционную хартию российского бизнеса;
— сделан предпоследний шаг для введения в России института уголовной ответственности за незаконное обогащение5 — после отладки механизма контроля за расходами в соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»6. Но до последнего шага (введения уголовной ответственности за незаконное обогащение) еще нужно научиться контролировать расходы. А для этого в свою очередь в соответствии с принципом «конкретизации антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах»7 до 1 января 2013 года — вступления закона в силу — должны быть разработаны8 подзаконные нормативные правовые акты.
Формирование правовой основы противодействия коррупции в Российской Федерации не завершено и ее планируется развивать путем разработки документов, регламентирующих применение мер (в том числе новых мер) противодействия коррупции (см. таблицу 4).
Таблица 4
Развитие правовой основы противодействия коррупции в 2013 году
Вид и наименование правового акта(проекта акта) Ответственный орган (органы) Сроки издания (подго- товки проекта) Требования к содержанию акта (проекта акта) Нормативная основа
Типовой нормативный акт Правительство РФ До 1 октября 2012 г. О получении подарка лицами, замещающими государственные должности, и иными лицами в связи должностным Подпункт «г» пункта 2 Национального плана противодействия коррупции на 2012—2013 годы
1 Федеральный закон от 6 декабря 2011 года № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе» // pravo.gov.ru/0001201112060003
2 См. об этом: Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // Российская газета. — 2011. — 26 ноября.
3 Информация Минтруда России от 26 ноября 2012 года «О единых требованиях к размещению и исполнению подразделов официальных сайтов федеральных государственных органов посвященных вопросам противодействия коррупции // http://www.rosmintrud.ru
4 Торгово-промышленная палата Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийская общественная организация «Деловая Россия», Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России».
5 В соответствии со статьей 20 Конвенции ООН против коррупции под незаконным обогащением понимается «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».
6 pravo.gov.ru/0001201212040012
7 Подпункрт «г» пункта 7 Национальной стратегии противодействия коррупции // Российская газета. — 2010. — 15 апреля.
8 Внимательное изучение содержания федерального закона от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» позволило выявить в 18 статьях текста 160 (!) отсылочных норм: 71 — к нормам «внутри» текста закона, а 89 — к иным нормативным правовым актам, значительная часть которых пока не принята.
Вид и наименование правового акта(проекта акта) Ответственный орган (органы) Сроки издания (подго- товки проекта) Требования к содержанию акта (проекта акта) Нормативная основа
Нормативные правовые акты Руководители государственных органов, Председатель ЦБ РФ, руководители ПФ РФ, ФСС РФ, ФОМС В 3-х месячный срок после издания типового нормативного акта положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей Подпункт «а» пункта 4 Национального плана противодействия коррупции на 2012—2013 годы
Разъяснения судам Верховный суд РФ По вопросам применения уголовного законодательства Российской Федерации в части, касающейся коррупционных преступлений Подпункт «а» пункта 4 Указа Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297
По вопросам применения законодательства Российской Федерации об административной ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения
Методические рекомендации Судебный департамент при Верховном Суде РФ совместно с аппаратами Конституционного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ До 1 декабря 2012 г. По заполнению судьями и федеральными государственными служащими аппаратов судов справок о доходах, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и обязательствах имущественного характера Пункт 10 Национального плана противодействия коррупции на 2012—2013 годы
Правительство РФ Показатели оценки эффективности деятельности подразделений кадровых служб государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений Подпункт «к» пункта 2 Национального плана противодействия коррупции на 2012—2013 годы
Министерство труда и социальной защиты РФ совместно с Министерством юстиции РФ, Министерством экономического развития РФ До 1 апреля 2013 г. Предложения по повышению юридической защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции представителю нанимателя, в средства массовой информации, органы и организации Подпункт «б» пункта 12 Национального плана противодействия коррупции на 2012—2013 годы
Министерство экономического развития РФ совместно с Министерством юстиции РФ До 1 декабря 2012 г. Конкретные предложения по формированию в Российской Федерации института лоббизма Подпункт «а» пункта 15 Национального плана противодействия коррупции на 2012—2013 годы
Вид и наименование правового акта(проекта акта) Ответственный орган (органы) Сроки издания (подго- товки проекта) Требования к содержанию акта (проекта акта) Нормативная основа
Проект федерального закона об общественном контроле Общественная палата РФ, Торговопромышленной палате РФ, Ассоциация юристов России, политические партии, СРО Подпункт «а» пункта 5 Указа Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297
Нормативные правовые акты Руководитель федерального органа исполнительной власти До 1 января 2013 г. Перечень должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация гражданских служащих, и план проведения ротации гражданских служащих П. 2 ст. 60.1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
Субъект Российской Федерации П. 10 ст. 60.1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
Правительство РФ, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации До 1 марта 2013 г. «Дорожные карты» упразднения функций органов исполнительной власти или их передачи негосударственным организациям с указанием сроков и ответственных исполнителей Подпункт «в» пункта 2 Перечня поручений Президента РФ по итогам заседания рабочей группы по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство» по вопросу противодействия коррупции
Помимо конкретных планов по совершенствованиию правовой основы противодействия коррупции высказывается широкий спектр мнений по развитию всего комплекса механизма противодействия коррупции в Российской Федерации. Так, на основе предложений «Открытого правительства» по вопросу противодействия коррупции, состоявшемся 22 марта 2012 года в г. Москве в Центре специального назначения в области безопасности дорожного движения, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев утвердил перечень1 из 25 поручений, связанных с совершенствованием механизма противодействия коррупции. При этом перечень поручений по количеству и по содержанию соответствует предложениям «Открытого правительства» (см. таблицу 5), а институт «Открытого правительства» получил легальное закрепление — в состав Правительства Российской Федерации вошел М.А. Абызов — Министр Российской Федерации, ответственный за организацию работы Правительственной комиссии по координации деятельности «Открытого правительства»2.
1 ИИр://президент.рф/а881дпте^з/14997
2 Указ Президента РФ от 21 мая 2012 года № 644 «О Министре Российской Федерации» // pravo.gov.ru/000120120 5220015
Таблица 5
Обобщенные итоги заседания «Открытого правительства» по вопросу противодействия коррупции (г. Москва: Центр специального назначения в области безопасности дорожного движения, 22 марта 2012 г.)
Предложения «Открытого правительства» Оценка предложений Президентом России Медведевым Д.А.
Блок Название Общее количе- ство Всего Под- держал Согла- сился условно От- верг
1 Сокращение государственного вмешательства в экономику 14 10 7 3
2 Борьба с «большой коррупцией» 25 18 7 3 8
3 Снижение коррупции при государственных закупках и повышение качества управления в компаниях с государственным участием 17 10 3 3 4
4 Снижение уровня бытовой коррупции 7 2 2
5 Формирование эффективных механизмов общественного контроля 14 6 5 1
ИТОГО 77 46 24 10 12
Обзор состояния в современной России механизмов противодействия коррупции, предложенный в настоящей работе, преследует цель показать необходимость более системной деятельности по формированию юридических конструкций в этой сложной сфере. Повышение эффективности противодействия коррупции требует значительных затрат (организационных, финансово-экономических и иных), но для современной России важно не снижать темпы реализации одного из приоритетов административной реформы.
