CC BY
364
V Антикоррупционный анализ правовых Актов V
перспективные направления развития законодательства российской Федерации о противодействии коррупции
цирин Артем Михайлович,
ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук
Обеспечение устойчивого социально-экономического развития страны связано с повышением качества государственного управления. Однако решению этой задачи препятствует коррупция1.
С незапамятных времен властители боролись с коррупцией жесточайшими методами. В кресло, которое по приказу персидского царя Камбиза было обито кожей, снятой с уличенного в подкупе судьи, садился новый судья, который снова брал взятки2. В Древнем Риме «не помогали ни пламенные речи обличавшего ее Цицерона, ни смертная казнь, которая была установлена за это пре-ступление»3. Ни одна страна не может считать себя застрахованной от коррупции. Например, в 1994 г. Швейцария, граждане которой гордились неподкупностью своих государственных служащих, была потрясена скандалом вокруг деятельности чиновника из кантона Цюрих, которому инкриминировались взятки на сумму почти 2 млн долл.4
1 См.: Правовые акты: антикоррупционный анализ: науч.-практ. пособие / под. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хаб-риевой. М., 2010. С. III.
2 См.: Константинов А. Коррумпированная Россия. М., 2006. С. 18.
3 Там же.
4 См.: Новикова О. С. Сравнительный ана-
лиз законодательной базы по минимизации
В России коррупция имеет многовековую историю, не случайно ее существование связывают с традициями, ментальностью населения, особенностями функционирования институтов власти. Чтобы коррупция стала неприемлемой для российского общества, должно пройти значительное время, а пока еще сильны в общественном сознании стереотипы о непобедимости коррупции. Неизбежное усиление административного регулирования в условиях расширения и интенсификации экономических, финансовых, технических и иных связей и зависимостей в обществе придает бюрократии известную независимость, злоупотребление которой в корыстных целях служит питательной почвой для коррупционных проявлений при попустительстве со стороны граждан и институтов гражданского общества5.
По данным ВЦИОМа, 3/4 россиян (74%) отмечают высокую или очень высокую распространенность коррупции в обществе. На вопрос, возможно ли победить коррупцию, «нет» ответили 58% респондентов6.
Чиновники видят в коррупции быстрое решение своих частных вопросов, бизнесмены с ее «помощью» преодолевают административные барьеры экономической деятельности, отдельные граждане коррупцион-
коррупции в Германии и России // Безопасность бизнеса. 2010. № 2. С. 22—25.
5 См.: Тихомиров Ю. А, Трикоз Е. Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. № 5.
6 Труд. 2009. № 75.
ным путем решают вопросы обучения, трудоустройства, медицинского обеспечения и др. Таким образом, говорить о тотальном неприятии коррупции в российском обществе, к сожалению, пока не приходится.
Коррупция порождает несправедливое распределение и расходование государственных средств и ресурсов, банкротство предпринимателей, ухудшение качества социальных услуг, снижение инвестиционной привлекательности, рост социального неравенства, усиление организованной преступности, невозможность адекватного исполнения важных государственных поручений. В своем открытом письме Президент РФ Д. А. Медведев, говоря о годовщине Победы в Великой Отечественной войне, отметил, что народ, победивший жестокого и очень сильного врага в те далекие дни, должен, обязан сегодня победить коррупцию и отсталость7.
Опыт зарубежных государств подтверждает необходимость снижения уровня коррупции через всесторонний прогресс: совершенствование государственного управления, привлечение общественности. При этом «в антикоррупционной работе необходимо учитывать целый ряд различных факторов, начиная от экономической ситуации в стране и заканчивая невысоким уровнем общественного правосознания»8. Такой подход позволит обеспечить комплексное воздействие на проблему коррупции, основанное на согласовании методов антикоррупционной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц.
Основой антикоррупционных мероприятий должно стать законо-
7 См.: Медведев Д. А. Россия, вперед! URL: http//www.kremlm.ru/news/5413.
8Нарышкин С. Е. Вне закона, вне морали: интервью // Российская газета. 2010. № 278.
дательство, учитывающее международные антикоррупционные стандарты и опыт противодействия коррупции в зарубежных государствах.
В последние годы в России формировалась законодательная база противодействия коррупции. Приняты концептуальные стратегические и национальные плановые документы, а также нормативные правовые акты, направленные на их реализацию. При этом ключевая роль в организации системы мер, направленных на противодействие коррупции, отводилась антикоррупционным документам программного характера.
Проявления коррупции можно рассматривать в качестве отклонений от нормативно установленных моделей поведения. Поэтому влияние фактора коррупции на общественные отношения должно преодолеваться за счет обеспечения надлежащего правоприменения. Данный подход нашел свое отражение в преамбуле Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. Целесообразно, чтобы все государственные органы в своей деятельности уделяли внимание совершенствованию системы правоприменения в целях обеспечения эффективности реализации законов и иных правовых актов, осуществления статусов органов и организаций в сферах публичного и частного права, гарантий и защиты прав и законных интересов граждан9.
Присоединение России к международным антикоррупционным конвенциям10, а также вступление 1 февраля 2007 г. в группу государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) оказали и продолжают оказывать существенное влияние на развитие зако-
9 См.: Правоприменение: теория и практика / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2008. С. 430.
10 См.: Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.; Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.
нодательства в рассматриваемой области. Первым шагом на пути реализации 26 рекомендаций ГРЕКО стало утверждение Национальной стратегии противодействия коррупции11 в качестве последовательно осуществляемой и постоянно совершенствуемой системы мер организационно-экономического, правового, информационного и кадрового характера. В настоящее время выполнено менее половины рекомендаций ГРЕКО. Учет оставшихся — актуальная задача развития законодательства о противодействии коррупции.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (далее — Федеральный закон № 273-Ф3) стал ключевым актом антикоррупционного законодательства. Он «носит во многом программный характер и рассчитан на принятие целого ряда законов и подзаконных актов в его исполнение»12. Позже был принят ряд указов Президента РФ, направленных на реализацию этого Закона.
Коррупция как социальное явление охватывает все новые и новые сферы общественной и государственной деятельности. Коррупционные схемы кардинально изменились. Основным способом «коррупционной добычи» стало «распиливание» триллионов бюджетных средств13. Под воздействием новых запретов и ограничений виды и формы коррупции будут меняться, эволюционировать. Эффективность законо-
11 См. Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы».
12 Пресняков М. В., Чанов С. В. Антикоррупционные барьеры на государственной и муниципальной службе: проблемные аспекты нового закона // Государство и право. 2010. № 3. С. 13—22.
13 См.: Панфилова Е. От конвертов пере-
шли к откатам: интервью // Российская газета. 2010. № 276.
дательства о противодействии коррупции будет зависеть от изрядной точности определения данного негативного социального явления.
Детализированное определение коррупции содержится в п. 1 ст. 1 Федерального закона № 273-ФЗ. Однако анализ международных актов, зарубежного законодательства, научных публикаций по вопросам противодействия коррупции, а также проведенные социологические исследования, в том числе в форме анкетирования, позволяют сделать вывод о том, что в данном Законе применен узкий подход к раскрытию явления коррупции14.
Следует отметить, что Конвенция ООН против коррупции (гл. III «Криминализация и правоохранительная деятельность») при описании коррупционных преступлений акцентирует внимание на предоставлении «каких-либо неправомерных преимуществ». Такая трактовка шире используемой в отечественном законодательстве. При этом в антикоррупционных международно-правовых актах, участником которых является Российская Федерация, формулируются отдельные действия, которые предлагается криминализировать в национальном законодательстве государств-участников. В связи с этим необходимы уточнение законодательно закрепленного понятия коррупции, установление правовых оснований оценки общественно опасных деяний в качестве коррупционных, а также реализация более широкого подхода к определению коррупции. В частности, целесообразна криминализация таких деяний, как обещание и предложение взяточничества и коммерческого подкупа.
Пунктом 6 ст. 7 Федерального закона № 273-ФЗ предусмотрена унификация прав и обязанностей, ограничений и запретов, установленных
14 См.: Кудашкин А. В., Козлов Т. Л. Еще раз о правовом понятии коррупции // Современное право. 2010. № 6. С. 3—8.
для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. В связи с этим требуется внесение изменений в федеральные законы от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 6 октября 1994 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
В большинстве случаев за коррупционные правонарушения установлена дисциплинарная или уголовная ответственность. Потенциал административной ответственности за коррупционные правонарушения пока в полной мере не раскрыт. Это происходит на фоне постепенного стирания граней между уголовной и административной ответственностью. Достаточно остро стоит вопрос об увеличении срока давности за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, предусмотренного ст. 4.5 КоАП РФ и равного одному году. Данный срок может быть увеличен на два года и более. Возможность увеличения срока давности связана со сложностью расследования коррупционных правонарушений.
Применение административной ответственности за коррупционные правонарушения имеет достаточно противоречивый характер. Так, в ст. 19.28 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за получение незаконного вознаграждения от имени юридического лица. В частности, незаконная передача от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно неза-
конное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, действия (бездействия), связанного с занимаемым им служебным положением, влечет наложение на юридическое лицо административного штрафа, размер которого должен быть не менее 1 млн руб. с конфискацией передаваемых денег, ценных бумаг, иного имущества.
Складывается ситуация, при которой возможна умышленная провокация осуществления таких действий с целью причинения юридическому лицу репутационных и финансовых потерь. В связи с этим необходимо предусмотреть административную (для юридических лиц) и уголовную (для граждан и должностных лиц) ответственность за провокацию получения незаконного вознаграждения от имени юридического лица.
На сегодняшний день одни проявления коррупции рассматриваются законом как преступления и административные правонарушения, а другие — как безнравственные поступки и не более того. Речь идет о дисциплинарных коррупционных право-нарушениях15, которые необходимо пояснить посредством норм федеральных законов о государственной гражданской службе, статусе военнослужащих, муниципальной службе в Российской Федерации. Однако не вызывает сомнения, что их совершение наносит вред интересам государственной и муниципальной службы, поскольку ставит под сомнение ее публичный характер, что объективно требует введения мер юридической ответственности16.
В соответствии с подп. 3 п. 1 ст. 575 ГК РФ не допускается дарение,
15 См.: Куракин А. В. Современные формы проявления коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Гражданин и право. 2008. № 2.
16 См.: Кудашкин А. В., Козлов Т. Л. Указ. соч.
за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает 3 тыс. руб., государственным и муниципальным служащим в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных обязанностей. Необходимо отметить достаточно жесткую позицию ГРЕКО по данному вопросу, согласно которой требуется устранить правовые основания практики получения подарков государственными служащими. В связи с этим Генеральной прокуратурой РФ был подготовлен законопроект, направленный на учет данной рекомендации. Эти изменения позволят более четко разграничить понятия «подарок» и «взятка».
Усилению мер, связанных с запретом дарения, должны соответствовать изменения законодательства о государственной службе и муниципальной службе, направленные на уточнение норм о получении вознаграждения в связи с исполнением должностных обязанностей. Особое внимание необходимо уделить законодательному установлению критериев, позволяющих определить ситуации, когда дарение осуществляется в связи с исполнением должностных обязанностей. Данные критерии целесообразно отразить в законодательстве о государственной и муниципальной службе при формулировании соответствующих запретов.
Одной из рекомендаций ГРЕКО является обеспечение должной защиты информаторов, сообщающих о случаях коррупции. Принцип защиты информаторов заложен в основу борьбы с коррупцией многих зарубежных государств (например, Сингапур, США, Южная Корея, Китай и др.). Вместе с тем в России до настоящего времени на федеральном уровне не приняты нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы обеспечения безопасности государственного и муниципального служащего, уведомившего представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие
государственные органы о проявлениях коррупции.
Практически не раскрыто такое новое направление противодействия коррупции, как минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений (подп. «в» п. 2 ст. 1 Федерального закона № 273-ФЗ). Предстоит разработать эффективные правовые и экономические механизмы минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений с использованием, например, механизма страхования и других способов. Достижение этого предусматривает Конвенция ООН против коррупции, в соответствии с которой каждое государство-участник принимает меры для того, чтобы юридические или физические лица, которые понесли ущерб в результате какого-либо коррупционного деяния, имели право возбудить производство в отношении лиц, несущих ответственность за этот ущерб, для получения компенсации.
Перспективным направлением реализации Федерального закона № 273-ФЗ является введение антикоррупционных стандартов, т. е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области. Полагаем, что такие стандарты не должны сводиться к простой констатации наличия тех или иных запретов, ограничений и дозволений в отдельных сферах (например, государственные закупки, государственная гражданская служба и т. д.) и их перечислению. В них необходимо учесть различные аспекты поведения субъектов права по реализации соответствующего стандарта. Иными словами, следует ввести положения, предусматривающие поведение, которое исключало бы саму возможность коррупции. Указанные стандарты должны разрабатываться для отдельных сфер деятельности (государственная служба, госу-
дарственные закупки, распоряжение объектами государственной собственности, контрольно-надзорная деятельность).
Среди мер по предупреждению коррупции, закрепленных в Конвенции ООН против коррупции и представленных в таких международных антикоррупционных программах, как Глобальная программа ООН против коррупции, Программа Группы государств по борьбе с коррупцией, приоритетное значение придается тем, которые направлены на обеспечение прозрачности и доступа к информа-ции17. Вместе с тем анализ представленных федеральными органами исполнительной власти отчетов о реализации ведомственных планов противодействия коррупции за 2009 г. показал, что в недостаточной мере реализуются мероприятия, связанные с обеспечением информации о деятельности органов исполнительной власти. Поэтому необходимо усилить контроль за размещением федеральными органами исполнительной власти информации о своей деятельности, в том числе на официальных интернет-сайтах, в соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2010 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
На сегодняшний день постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 утвержден перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти (руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ) и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет. Данный перечень носит общий характер, в связи с чем актуален вопрос об установлении
17 См.: Полякова Т. А. Информационная открытость как один из факторов в борьбе с коррупцией при построении информационного общества // Юридический мир. 2008. № 1.
аналогичного перечня информации о деятельности федеральных государственных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и подведомственных им федеральных государственных органов. По нашему мнению, такие перечни должны утверждаться Указом Президента РФ.
В течение длительного времени региональное антикоррупционное законодательство развивалось со значительным опережением федерального. Во многих субъектах РФ до принятия Федерального закона № 273-ФЗ органами законодательной власти были приняты нормативные правовые акты по данному вопросу (например, в республиках Татарстан и Калмыкия, Калужской области18), что позволяет говорить о формировании комплексного законодательного регулирования борьбы с коррупцией. В то же время следствием обозначенной тенденции являются различия в определении понятий, используемых в федеральных нормативных правовых актах о противодействии коррупции и нормативных правовых актах субъектов РФ, что создает дополнительные сложности в ходе правоприменительной деятельности. Так, в связи с принятием Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Федеральный закон № 172-ФЗ) органы государственной власти должны осуществлять такую экспертизу согласно методике, определенной Правительством РФ. Она содержит 11 корруп-
18 См.: Закон Республики Татарстан от 4 мая 2006 г. № 34-ЗРТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан»; Закон Республики Калмыкия от 27 июня 2008 г. № 18-ГУ-З «О противодействии коррупции в Республике Калмыкия»; Закон Калужской области от 27 апреля 2007 № 305-ОЗ «О противодействии коррупции в Калужской области».
циогенных факторов, в то время как в порядках проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, утвержденных в ряде субъектов РФ, таких факторов насчитывается больше. Следовательно, единообразие осуществления антикоррупционной экспертизы, предусмотренное Федеральным законом № 172-ФЗ, обеспечивается не во всех случаях.
Основными нарушениями федерального антикоррупционного законодательства являются:
принятие нормативного правового акта за пределами компетенции субъекта;
наличие в нормативном правовом акте отсылочных норм к методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Эта методика утверждена постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196, но в настоящее время она утратила силу;
установление коррупциогенных факторов, не предусмотренных методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96;
неустановление обязанности рассмотрения заключения по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы органом, организацией или должностным лицом, которым направлено заключение, и направления мотивированного ответа, касающегося рассмотрения заключения по результатам проведения этой экспертизы, гражданину или организации, осуществлявшим независимую экспертизу, предусмотренную Федеральным законом об антикоррупционной экспертизе;
установление оснований для проведения заседания комиссии по со-
блюдению не предусмотренных Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 82119 требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.
В ряде субъектов РФ предпринимаются попытки введения антикоррупционных стандартов. В качестве примеров можно привести ст. 11 Закона Красноярского края от 7 июля 2009 г. № 8-3610 «О противодействии коррупции в Красноярском крае», ст. 8 Закона Ростовской области от 12 мая 2009 г. № 218-ЗС «О противодействии коррупции в Ростовской области», постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 19 августа 2008 г. № 192-ПП «Об антикоррупционных стандартах размещения государственного заказа Кабардино-Балкарской Республики».
Анализ таких нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что на региональном уровне пока не обеспечивается соответствие федеральному уровню в части закрепления понятия и содержания антикоррупционных стандартов. Это должно быть преодолено в процессе совершенствования регионального законодательства.
Сказанное позволяет сделать вывод о необходимости сохранения единства оценочных факторов и критериев, установленных на федеральном уровне, при подготовке методик антикоррупционной экспертизы в субъектах РФ. Кроме того, необходимо унифицировать понятийный аппарат законодательства федерального и регионального уровней и уделить внимание случаям, когда
19 См.: Материалы парламентских слушаний «О практике реализации и перспективах развития федерального и регионального антикоррупционного законодательства» (информационная справка «О мерах, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции». 2010. С. 5).
антикоррупционный закон субъекта РФ излишне дублирует федеральные нормативные правовые акты, содержит частые отсылки к ним, не соответствует федеральному законодательству. Реализация на законодательном уровне субъектов РФ основных направлений и методов противодействия коррупции, предусмотренных на федеральном уровне, обеспечит системность антикоррупционной деятельности в Российской Федерации в целом.
Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции (далее — Стратегия), представляющая собой последовательно реализуемую и постоянно совершенствуемую систему мер организационно-экономического, правового, информационного и кадрового характера. В связи с необходимостью реализации федеральными органами исполнительной власти отмеченных мер рассмотрим основные направления осуществления Стратегии.
Она предусматривает обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции (подп. «а» п. 8), что, на наш взгляд, является более важным обстоятельством, чем воспроизведение отдельных норм международных конвенций в национальном законодательстве. Практика борьбы с коррупцией показывает, что добиться существенных успехов невозможно без привлечения институтов гражданского общества, соответствующих специалистов. Значительную поддержку в этом могут оказать рекомендации международных организаций, специализирующихся в области противодействия коррупции.
Важным условием является вовлечение в противодействие коррупции бюрократического аппарата, который должен стать контролируемой, прозрачной и открытой системой, работающей по понятным для общества правилам. При этом кор-
рупция будет рассматриваться как признак неэффективности бюрократического аппарата.
Полагаем целесообразным предусмотреть привлечение институтов гражданского общества к осуществлению федеральными органами исполнительной власти мониторинга правоприменения, в том числе к его антикоррупционной составляющей. Информация, полученная от граждан и организаций, поможет оперативно пресекать имеющиеся коррупционные практики и не допускать их дальнейшего существования. Это в конечном итоге позволит понизить уровень системной коррупции до коррупции единичной.
Ключевым направлением реализации Стратегии является внедрение в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг (подп. «в» п. 8) (в частности, осуществляется переход на электронные торги в режиме онлайн при закупках для государственных и муниципальных нужд, реализации конфискованного имущества, а также конкурсной массы предприятий-банкротов).
В настоящее время необходимо обеспечить реализацию административных регламентов с использованием информационно-коммуникационных технологий «при условии обязательного обеспечения юридической значимости автоматических и автоматизированных административных процедур, в том числе в случае отсутствия непосредственного взаимодействия уча-
стников административного регламента»20. Разработка технологической базы электронных административных регламентов ведется в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002—2010 гг.)»21. Четко налаженная работа информационных систем способна обеспечить оперативное выполнение административных действий, упростив и ускорив прохождение соответствующих административных процедур.
Одним из направлений реализации Стратегии является совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок. Потери от коррупции в сфере государственных заказов и закупок составляют примерно 30% всех бюджетных затрат по этим статьям22. В структуре коррупции 40—60% «составляют так называемые откаты в системе госзакупок, выделения различных квот, например в сфере природопользо-
вания»23.
Снизить коррупцию позволяет проведение открытых аукционов в электронной форме для федеральных нужд. В этих целях распоряжением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 755-р определены операторы электронных площадок. Вместе с тем целесообразно провести полномасштабное внедрение системы проведения аукционов в электронной форме согласно Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки
20Лучин А. Электронные административные регламенты // Экономика России: 21 век. 2004. 27 сент.
21 См.: Филенко Е. Н. Электронные административные регламенты: проблемы реализации в документационном обеспечении государственного управления // Делопроизводство. 2009. № 4. С. 29—35.
22 См.: Симанович А. А. Институциональные корни коррупции // Безопасность бизнеса. 2009. № 3. С. 30.
23 Богданов В. Список Генпрокурора // Российская газета. 2009. № 83.
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Необходимо также разработать и внедрить антикоррупционные стандарты размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Особое внимание следует уделить антикоррупционным требованиям, предъявляемым к деятельности конкурсных комиссий, исключив:
участие физических лиц в работе конкурсных, аукционных и котировочных комиссий, лично заинтересованных в результатах размещения заказа;
выставление любых не предусмотренных законодательством требований по установлению подлинности документов, представляемых участниками размещения государственного заказа;
возможность немотивированного отклонения заявок на участие в процедурах размещения государственного заказа или принятия решения о внесении изменений либо об отказе от проведения таких процедур в сроки, не предусмотренные законодательством.
Стратегия предусматривает периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней, как в стране в целом, так и в отдельных регионах (подп. «м» п. 8). В связи с этим в федеральных органах исполнительной власти может быть реализована рекомендация о проведении соответствующих исследований. В качестве эмпирического материала могут стать данные социологических и экспертных опросов, проводимых как внутри самих ведомств, так и среди граждан и организаций, взаимодействующих с ними. При этом важно обеспечить периодичность проведения исследований и сопоставимость их результатов, с тем чтобы на основе полученных данных установить взаимосвязь между со-
стоянием коррупции и реализацией мер противодействия.
Опыт зарубежных государств свидетельствует о необходимости использования экономических методов наряду с методами административными. В условиях мирового финансового кризиса повышение уровня оплаты труда и социального обеспечения государственных служащих способствует снижению коррупционных рисков. Подпунктом «с» п. 8 Стратегии предусматривается повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих. При этом усилению экономической мотивации в целях отказа от коррупционных моделей поведения могут способствовать технологии, активно применяемые зарубежными государствами. Например, в Австралии «одним из условий контракта, заключаемого при найме на службу в полицию, является лишение полицейского, уличенного в коррупции, некоторых выплат в конце срока действия договора»24. Потенциальные потери возрастают с ростом стажа полицейского. Во Франции безупречная служба (в частности, отсутствие дисциплинарных наказаний за коррупционное поведение) дает право на повышенное пенсионное обеспе-чение25. В Германии реализуются программы трудоустройства родственников государственных служащих, частичное погашение задолженности по ипотеке за государственный счет и т. д., а взяточники гарантированно лишаются статуса государственного служащего и соответствующего ему социального обеспечения.
Следует отметить, что мероприятия, предусмотренные Стратегией
24 Макаров А. А, Чупров В. М. Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в полиции зарубежных стран. // Административное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 79—85.
25 Там же.
и Национальным планом противодействия коррупции, должны найти свое отражение в ведомственных планах противодействия коррупции. Поскольку всеми федеральными органами исполнительной власти соответствующие планы были утверждены значительно раньше, необходимо оперативное приведение их в соответствие с названными документами. На наш взгляд, для упрощения данной работы целесообразна подготовка нового варианта типового плана противодействия коррупции в федеральном органе исполнительной власти с последующим его одобрением на заседании правительственной комиссии по проведению административной реформы. При этом может быть модифицирована и рекомендована единая форма отчета федерального органа исполнительной власти о выполнении ведомственного плана противодействия коррупции.
При последующем планировании мероприятий по противодействию коррупции в федеральных органах исполнительной власти целесообразно учесть специфику их деятельности (интенсивность контактов с гражданами и организациями, бюджетное финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, контрольно-надзорная деятельность и т. д.).
Особое внимание необходимо уделить переподготовке и повышению квалификации федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции. Подготовка и повышение квалификации должны осуществляться по программе, согласованной с Управлением Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров (подп. «в» п. 1 Национального плана противодействия коррупции на 2010—2011 гг.).
Целесообразно предусмотреть обучение государственных служащих специфическим навыкам выявления и пресечения совершения кор-
рупционных правонарушений. В федеральных органах исполнительной власти накоплен значительный опыт проведения служебных проверок. Так, Федеральной таможенной службой России проведено 427 служебных проверок, по результатам которых уволено 9, а привлечено к дисциплинарной ответственности 346 должностных лиц. Федеральной службой судебных приставов выявлено 56 нарушений, из них: 33 нарушения требований к служебному поведению, 10 фактов личной заинтересованности, 13 обстоятельств, свидетельствующих о наличии признаков дисциплинарного проступка. Минобороны России в ходе проведения ревизий финансово-экономической и хозяйственной деятельности органов военного управления обнаружены следующие коррупционные проявления: попытка незаконного получения квартиры; замена технических требований для проведения конкурсов по модернизации телеграфных центров и экспедиций узлов связи; халатное исполнение должностных обязанностей и бесконтрольность за деятельностью подчиненных; нарушения при реализации высвободившегося военного имущества26.
В условиях беспрецедентной множественности нормативных правовых актов, неопределенности правовых предписаний, дублирования правовых норм и их противоречивости у субъектов правоприменения зачастую отсутствует правильное представление о том, как должна применяться та или иная норма и как она реально действует. Полноценное внедрение выработанных современной юридической наукой
26 См.: Доклад Минэкономразвития России о выполнении федеральными органами исполнительной власти планов противодействия коррупции и о проведении работы, направленной на противодействие коррупции, в субъектах Российской Федерации. М., 2009. С. 7—8.
технологий, направленных на получение такой информации (антикоррупционная экспертиза, правовой мониторинг), пока не завершено. Приходится признать, что их применение требует овладения специфическими навыками экспертной деятельности, большого опыта практической работы и соответствующего обучения.
Помимо отмеченных направлений реализации, Стратегия предусматривает совершенствование таких современных юридических технологий, как антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, мониторинг правоприменения (подп. «р» и «п» п. 8). Если правовые основы антикоррупционной экспертизы уже созданы (принят Федеральный закон № 172-ФЗ, постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 определена соответствующая методика), то подготовка нормативного обеспечения мониторинга правоприменения еще не завершена.
Федеральным законом № 172-ФЗ предусмотрено, что органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов при мониторинге их применения (ч. 4 ст. 3). Вместе с тем о содержании мониторинга применения нормативного правового акта, порядке его проведения, последующем устранении из нормативных правовых актов выявленных коррупцио-генных факторов в Законе ничего не сказано. Отмеченный недостаток лишь частично устраняется на подзаконном уровне в некоторых ведомственных актах. В большинстве случаев вопросы мониторинга применения нормативных правовых актов не урегулированы вообще. Кроме того, для достижения целей антикоррупционной экспертизы в ходе мониторинга особое внимание должно уделяться получению информации о возможной коррупционной практике, основанной на несовершенст-
ве нормативных правовых актов. При этом несовершенством нормативных правовых актов следует признавать не только способность порождать коррупционную практику, но и невозможность ей противостоять.
С учетом изложенного необходим переход к следующему этапу развития антикоррупционного законодательства — корректировке с учетом сложившейся практики его применения. Несмотря на общее количество независимых экспертов (около 828 физических лиц и 164 организации), эффективность их деятельности пока не высока. Например, в 2010 г. в Минюст России поступили лишь 16 заключений от независимых экспертов, из которых учтены только 5, в том числе частично при доработке проектов. В других ведомствах наблюдается похожая картина27. Нередко институт независимых экспертов служит инструментом лоббистского давления. Поэтому за рубежом (Германия, Канада, Нидерланды, Франция и др.) многие государственные органы отказались от привлечения независимых экспертов. Недостаточная эффективность института независимых экспертов может быть преодолена путем привлечения к экспертной работе специализированных научных и экспертных учреждений.
Низкая эффективность независимых экспертов связана с несовершенством правовой базы их деятельности и ее применения. Достаточно слабо исполняется обязанность размещения государственными органами в сети Интернет текстов проектов нормативных правовых актов. Зачастую отсутствуют указания на даты начала и окончания приема экспертных заключений, а также адрес, на который должны поступать соответствующие заключения. Не определены механизмы рассмот-
27 См.: Куликов В. Детектор коррупции. Независимые эксперты получат стимулы для антикоррупционной проверки законопроектов // Российская газета. 2010. № 281.
рения заключений по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы и положения о подготовке мотивированного ответа гражданину или организации, проводившей антикоррупционную экспертизу.
К сожалению, формат научной статьи не позволяет охватить все аспекты развития законодательства о противодействии коррупции. Вместе с тем мы надеемся, что высказанные в статье предложения и рекомендации будут способствовать совершенствованию антикоррупционного законодательства.
Библиографический список
Богданов В. Список Генпрокурора // Российская газета. 2009. № 83.
Константинов А. Коррумпированная Россия. М., 2006.
Кудашкин А. В., Козлов Т. Л. Еще раз о правовом понятии коррупции // Современное право. 2010. № 6.
Куликов В. Детектор коррупции. Независимые эксперты получат стимулы для антикоррупционной проверки законопроектов // Российская газета. 2010. № 281.
Куракин А. В. Современные формы проявления коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Гражданин и право. 2008. № 2.
Лучин А. Электронные административные регламенты // Экономика России: 21 век. 2004. 27 сент.
Макаров А. А., Чупров В. М. Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в полиции зарубежных стран // Административное и муниципальное право. 2010. № 3.
Медведев Д. А. Россия, вперед! URL: http:// www.kremlin.ru / news/5 413.
Нарышкин С. Е. Вне закона, вне морали: интервью // Российская газета. 2010. № 278.
Новикова О. С. Сравнительный анализ законодательной базы по минимизации коррупции в Германии и России // Безопасность бизнеса. 2010. № 2.
Панфилова Е. От конвертов перешли к откатам: интервью // Российская газета. 2010. № 276.
Полякова Т. А. Информационная открытость как один из факторов в борьбе
с коррупцией при построении информационного общества // Юридический мир. 2008. № 1.
Правовые акты: антикоррупционный анализ: науч.-практ. пособие / под. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хаб-риевой. М., 2010.
Правоприменение: теория и практика / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2008.
Пресняков М. В., Чанов С. В. Антикоррупционные барьеры на государственной и муниципальной службе: проблемные аспекты нового закона // Государство и право. 2010. № 3.
Симанович А. А. Институциональные корни коррупции // Безопасность бизнеса. 2009. № 3.
Тихомиров Ю. А., Трикоз Е. Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. № 5.
Филенко Е. Н. Электронные административные регламенты: проблемы реализации в документационном обеспечении государственного управления // Делопроизводство. 2009. № 4.
проблемы организации и проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы
КУДАШКИН Александр Васильевич,
заместитель директора НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор
Общеизвестно, что одним из факторов, способствующих наличию массовых коррупционных проявлений, является некачественность законодательства, в том числе коррупцио-генность нормативных правовых актов. Как показывает практика, действующие нормативные правовые акты содержат значительное количество норм, способствующих злоупотреблению властными полномочиями и, как следствие, порождающих коррупцию. Причины этого обстоятельства разные — объективные и субъективные, к последним относится в числе прочих лоббирование принятия нормативных правовых актов, в которые подчас закладываются коррупциогенные нормы, т. е. нормы, которые провоцируют совершение коррупционных правонарушений.
Совершенствование качества правового регулирования путем устранения коррупциогенных факторов из правовых норм, обеспечение режима законности является важной задачей как органов государственной власти и местного самоуправления, так и органов прокуратуры.
Правовые основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов заложены в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., ратифицированной Россией в 2006 г.1 Согласно указанной Конвенции каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности для предупреждения коррупции и борьбы с ней.
Федеральный закон от 25 декабря
2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в числе прочих мер по профилактике коррупции называет антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов (п. 2 ст. 6).
Специальное регулирование этих вопросов на законодательном уровне осуществляется:
Федеральным законом от 17 июля
2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон об антикоррупционной экспертизе);
1 См.: Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ.
