CC BY
1008
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ПРЕСТУПНОСТИ
В.А. Коновалов*
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Аннотация. Высокий уровень коррупции на всех уровнях власти в Российской Федерации является одной из главных проблем, приносящих ущерб в государственном масштабе на всех уровнях жизни: экономическом, политическом, социальном. Несмотря на существование «традиционных» коррупционных проявлений на уровне медицинского обслуживания или среднего образования, наиболее тяжким бременем для страны является коррупция в государственной и муниципальной службе, которые объединяются в понятии «публичная служба». Понятие публичной службы не дано в российском законодательстве, оно выработано в юридической литературе, объединяет государственную и муниципальную службы, подчеркивает их единство как выразителей принципа народовластия или общественного контроля над деятельностью властей. Целью данной статьи является анализ проблем законодательного регулирования антикоррупционной деятельности в системе публичной службы, рассмотреть актуальные вопросы нормативного правового регулирования противодействия коррупции в современной России. В противодействии коррупции немаловажным является вопрос о принципиальном выборе законодателя между «запретительной» (жестко регламентирующей) и рекомендационной (этической) системами. В контексте приближения к мировому опыту антикоррупционной борьбы необходима дальнейшая разработка и внедрение норм административного (дисциплинарного) права в отношении борьбы с коррупцией как на федеральном, так и на региональном уровнях. Обосновывается мнение, что нормативное правовое регулирование антикоррупционной деятельности в современной России имеет ряд недостатков, слабых или недоработанных мест; это касается Федерального закона о противодействии коррупции и других нормативных документов. Ключевые слова: коррупция, государственный масштаб, публичная служба, нормативное правовое регулирование, антикоррупционная деятельность, всемирный процесс, публичная сфера, актуальные вопросы противодействия.
Наряду с нравственными, социальными, политическими и иными средствами противодействия коррупции важнейшую роль в антикоррупционной деятельности играют средства нормативного правового регулирования. Современные исследователи характеризуют их как совокупность «нормативных правовых предписаний, регламентирующих приемы, способы противодействия коррупционным отношениям, и юридических технологий, сопряженных с эффективным правовым инструментарием, юридической техникой, толкованием права и
формами правореализационной практики, способствующих снижению факторов коррупционной деятельности и порождающих ее причин»1. Правовые средства противодействия коррупции являются основой и залогом успешной реализации других мер, таких как научные, организационные, пропагандистские, экономические и др.
1 Власенко Н.А., Грачева С.А., Рафалюк Е.Е. Теоретиче-
ский анализ правовых средств и правовых моделей противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012.
№ 11. С. 70.
© Коновалов В.А., 2014
* Коновалов Валерий Алексеевич — кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Оренбургского института (филиал) Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 460000, Россия, г. Оренбург, ул. Комсомольская, д. 50.
Вместе с тем нормативное правовое регулирование противодействия коррупции должно быть логической частью общегосударственной антикоррупционной политики.
В настоящее время антикоррупционное законодательство, действующее в Российской Федерации, может быть подразделено на несколько групп источников: 1) международные правовые акты; 2) федеральные законы; 3) Национальная стратегия противодействия коррупции; 4) указы Президента и правовые акты органов государственной власти; 5) законодательство субъектов РФ.
Причиной современного состояния коррумпированности вертикали власти стало произошедшее в постсоветский период формирование корпуса коррумпированных чиновников и административных лиц всех уровней: именно поэтому в 1990-2000-х гг. меры по противодействию коррупции были малоэффективны несмотря на то, что «еще в конце 1990 — начале 2000-х гг. в отечественном праве в целом сложилась правовая основа для борьбы с коррупционными проявлениями»2. Актуализация работы по правовому обоснованию борьбы с коррупцией — всемирный процесс, связанный с современной тенденцией к институонализации коррупции, ее закреплении в устойчивых формах в публичной и частной сферах3.
Становление и развитие нового социально-экономического и конституционного строя России сопровождалось принятием ряда нормативных правовых актов, направленных на профилактику, выявление и пресечение коррупционных правонарушений.
В 2005 г. в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 20062010 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, была поставлена задача внедрения эффективных механизмов противодействия коррупции. В связи с этим в 2006 г. были ратифицированы Конвенция ООН против коррупции (Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ) и Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (Федеральный закон от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ).
В 2008-2009 гг. принят ряд законов по противодействию коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"», Федеральный закон № 172-ФЗ от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе норматив-
ных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с принятием Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных актов"», Указ Президента РФ № 815 от 19 мая 2008 г. «О мерах по противодействию коррупции» и др. Были внесены изменения в 25 федеральных законов, а также в утвержденный Президентом Национальный план противодействия коррупции. К антикоррупционным правовым актам относятся также нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и муниципальные правовые акты. За 2009-2013 гг. принято свыше 40 нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции, в основном подзаконного характера4.
Национальный план противодействия коррупции стал «основой национальной антикоррупционной стратегии в России»5, для системы планирования противодействия коррупции, в которую наряду с ним вошли планы противодействия коррупции федеральных органов исполнительной власти, планы (программы) субъектов федерации и муниципальных образований, а также планы (программы) органов исполнительной власти субъектов РФ.
Национальный план противодействия коррупции в общем представлял собой скорее систему общих принципов, которая должна получать соответствующее нормативное правовое наполнение, конкретизироваться в законах и иных актах. В Национальном плане были повышены требования к квалификации и моральному облику служащих, а также расширен круг лиц, подвергающихся имущественному контролю: кроме должностных лиц и чиновников, декларирование доходов стало обязательным для военнослужащих, полицейских, таможенников, а также членов их семей. Во всех государственных организациях были открыты специальные антикоррупционные структуры.
Впоследствии идея Национального плана была конкретизирована в Национальной стратегии противодействия коррупции (2010) и обновляемого раз в два года Национального плана противодействия коррупции, выступающего по отношении к Стратегии инструментом ее реализации. Важнейшей целью Стратегии остается искоренение причин, порождающих коррупцию в стране, поскольку, как указано в
2 Там же. С. 72.
3 Мусаелян М.Ф., Хатаева М.А. Правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 1. С. 109.
4 Конаков В.А. Сравнительно-правовой аспект профилактики и борьбы с коррупцией в России // Право и современные государства. 2013. № 2. С. 46.
5 Власенко Н.А., Грачева С.А., Рафалюк Е.Е. Указ. соч. С. 71.
документе, «коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации» (ст. 1). 13 марта 2012 г. Указом Президента РФ утвержден был Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 гг.
Основные принципы антикоррупционной политики современной России закреплены в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции». В нем впервые в российском праве приведено определение коррупции: «коррупция: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица»6. Здесь же дано определение противодействия коррупции, под которым понимается «деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений»7.
В Законе предложена система антикоррупционных мер, охватывающая многие сферы общественной жизни и различные уровни проявления коррупции: на политическом, экономическом, материально-техническом и правовом
уровнях. Потенциал данной основы российского законодательства признается достаточно высоким: «если реализовать все рамочные нормы, уровень коррупции в стране может кардинально измениться»8. «Закон унифицирует правовой механизм борьбы с коррупцией, придавая правовому порядку в данной сфере большую системность, и определяет логическое развитие законодательства о противодействии коррупции»9.
Вместе с тем в Законе есть ряд моментов, требующих уточнения, доработки и выдающих недостаточный уровень теоретического осмысления явления коррупции в современном обществе. Так, весь текст Закона позволяет понимать как полностью синонимичные такие понятия, как «борьба», «ликвидация», «предупреждение», «противодействие» коррупции; очевидно, что два первых термина предполагают полное уничтожение коррупции как явления, что является весьма утопичной целью на данном этапе.
В преамбуле Закона не указано на нарушение интересов личности, которые, наряду с правами и свободами, согласно Конституции РФ, являются высшей ценностью и составляют важнейшее содержание работы, в том числе государственной и муниципальной службы. Определение коррупции, раскрытое через ряд категорий, формально перенесенных из Уголовного кодекса РФ, представляется недопустимым.
Современные исследователи высказывают и ряд других замечаний к формулировкам главного антикоррупционного закона страны10. Во-первых, это спорная формулировка «предмета» коррупционного правонарушения, которая не включает нематериальные блага: коррупция рассматривается как выгода сугубо имущественная, «в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами» (ст. 1). Во-вторых, очевидна формальность определения круга ответственных лиц как «члены семьи и несовершеннолетние дети»; в качестве профилактики коррупции рассматривается такая мера, как «установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципаль-
6 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2008/12/30/korrupcia-fz-dok.html (дата обращения — 10 февраля 2014 г.).
7 Там же.
8 Коновалов В.А. Эволюция правового противодействия коррупции в России // Перспективы науки. 2013. № 5 (44). С. 80.
9 Власенко Н.А., Грачева С.А., Рафалюк Е.Е. Указ. соч. С. 71.
10 Прозументов Л.М., Карелин Д.В. Анализ нового антикоррупционного законодательства // Вестник Томского государственного университета. 2009. № 328. С. 104-110. См. также:
Губайдулина А.С. Проблема понимания гражданского общества в современной российской науке // Теории и проблемы политических исследований. 2012. № 2-3. С. 70-80.
ной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей». Не учитывается возможность передачи собственности совершеннолетним детям, братьям, сестрам и иным родственникам.
Заметно отсутствие определения понятий «коррупционное правонарушение» и «коррупционное поведение», перечня коррупционных правонарушений. Представляется интересным определение, предложенное А.В. Фадеевым: «Под коррупционным правонарушением следует понимать виновное умышленное деяние, совершенное лицом в сфере служебной деятельности, нарушающее определенные правовые предписания и запреты с целью получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ»11.
В Законе не регламентирован единый процессуальный порядок подачи, регистрации и проверки уведомлений о склонении к коррупционным действиям.
В Законе провозглашены следующие принципы противодействия коррупции (ст. 3):
1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Этот перечень не начинается с основополагающего принципа законности, дублирует обще-
11 Фадеев А.В. Антикоррупционное законодательство России и зарубежных стран: криминологическое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 10. См. также: Яковлева Т.В. К вопросу соотношения понятий «злоупотребление правом» и «правонарушение» // Вопросы российского и международного права. 2011. № 3. С. 52-69.
правовые принципы, а также содержит ссылки на конкретные виды деятельности, которые не могут быть обозначены как принципы (сотрудничество, применение и пр.).
К недоработкам или недостаткам Закона можно также отнести тенденцию к легализации фискальных мер и отсутствие указания на участие институтов гражданского общества в антикоррупционной экспертизе.
Немаловажным законодательным шагом в процессе борьбы с коррупцией стало создание Следственного комитета РФ. Учреждение независимого от других ветвей власти органа явилось элементом противовеса в системе разделения властей. Деятельность Следственного комитета впоследствии привела к возбуждению большого количества уголовных дел, связанных с злоупотреблением служебными полномочиями, включая дела в отношении высокопоставленных должностных лиц, дела в отношении высших должностных лиц компании, подконтрольной Минобороны и т.д.12
Внесение ряда изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» было совершено по образцу американских норм права: так, в случае финансирования зарубежными источниками некоммерческая организация должна была быть теперь внесена в реестр некоммерческих организаций, «выполняющих функции иностранного агента».
Разработка антикоррупционного законодательства активно проводится и в субъектах РФ, где первые антикоррупционные программы появились еще в 1990-е гг., но не были в то время востребованы. С 2006 г. в Республике Татарстан действует Закон «О противодействии коррупции в Республике Татарстан»; в Астраханской области с 2008 г. вошел в силу Закон «О противодействии коррупции в Астраханской области», а с 2010 г. — Концепция комплексной целевой программы «Противодействие коррупции в Астраханской области на 2010-2012 годы». В Иркутской области в 2010 г. принят Закон «О противодействии коррупции в Иркутской области».
Таким образом, в отношении нормативной правовой базы антикоррупционной деятельности можно заключить, что в российском законодательстве сложилась система актов, регулирующих вопросы противодействия коррупции. Вместе с тем разнообразие законодательной базы, относящейся к коррупции, зачастую ведет к наличию коллизий и противоречий в формулировках.
Так, несмотря на определение коррупции, приведенное в Федеральном законе о противодействии коррупции, в УК РФ не внесены соот-
12 Конаков В.А. Сравнительно-правовой аспект профилактики и борьбы с коррупцией в России // Право и современные государства. 2013. № 2. С. 44-45.
ветствующие изменения, продолжает существовать ряд составов, подпадающих под понятие коррупции. Введение специальной статьи могло бы уточнить понятие коррупции, закрепленное в Законе.
В отношении нормативного правового регулирования противодействия коррупции немаловажным является вопрос о принципиальном выборе законодателя между «запретительной» (жестко регламентирующей) и «рекомендательной» (этической) системами, находящими себе соответствие в уголовной и административной системе правового регулирования антикоррупционной деятельности.
Сторонники первого («запретительного») подхода считают, что «именно детальная регламентация поступков государственных служащих является гарантией снижения коррупционных возможностей»13: это направление, достаточно традиционное для отечественного права, ставит целью законодательную регламентацию всех действий публичной службы. Второй («рекомендательный») подход, связанный с этикой публичной службы, с пропагандой высоких социальных ценностей, практически не находит применения ни в нормативном правовом регулировании, ни в политике освещения деятельности публичной власти в СМИ.
Современный исследователь приходит к выводу о законодательном следовании первой из названных тенденций. «Россия сделала ставку на борьбу с коррупцией именно методом репрессивной правовой рефлексии. Все другие методы и инструменты, которые в комплексе должны были бы дать значительный результат, почти не используются»14. Так, в Указе Президента РФ, которым утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 гг., очевидны репрессивные методы воздействия. Согласно п. 4 данного Указа государственные чиновники должны «обеспечить: ... осуществление комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по соблюдению указанными лицами (госслужащими) и служащими ограничений, запретов и по исполнению обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, в том числе ограничений, касающихся получения подарков; проведение мероприятий по формированию в органе или организации негативного отношения к дарению подарков указанным лицам и служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей...».
13 Барциц И.Н. Антикоррупционная экспертиза как неотъемлемый элемент правотворчества // Право и управление XXI век. 2009. № 4 (13). С. 14.
14 Коновалов В.А. Эволюция правового противодействия
коррупции в России // Перспективы науки. 2013. № 5 (44). С. 79.
Россией ратифицирована европейская уголовно-правовая антикоррупционная конвенция и не ратифицирована гражданско-правовая (обе приняты Советом Европы в 1999 г.); таким образом страна определенно тяготеет к уголовной трактовке проблемы коррупции, к правовой репрессии. Большинство случаев коррупционных правонарушений в российском праве подпадают под действие Уголовного кодекса РФ. А.В. Фадеев приводит следующий достаточно полный перечень коррупционных преступлений в УК РФ: п. «в», ч. 2, ст. 1271; п. «в», ч. 2, ст. 1272; ч. 2, ст. 137; ч. 2, ст. 138; ч. 3, ст. 139; п. «б» ч. 2 и 3, ст. 141, 1411, 142, 1421, 1451; п. «г», ч. 3, ст. 146; ч. 3, ст. 159; ч. 3 и 4, ст. 160, 169, 170; п. «б», ч.
3, ст. 174; п. «б», ч. 3, ст. 1741; ч. 3, ст. 175, 176; п. «а», ч. 2, ст. 178; ч. 2 и 3, ст. 183, 184, 185, 1852; п. «б», ч. 3, ст. 188, 189, 193, 194, 195, 196, 197, 199, 1991, 1992, 201, 202, 204; ч. 2, ст. 2051; ч. 3, ст. 209; ч. 3, ст. 210; п. «б», ч. 3, ст. 2281; п. «б»,
4. 2, ст. 229; п. «а», ч. 2, ст. 241; ч. 3, ст. 256; ч. 2, ст. 258; п. «в», ч. 2, ст. 260; ч. 2, ст. 272, 285, 2851, 2852, 286, 289, 290, 291, 292; ч. 1, ст. 2921; ч. 3, ст. 294, 299, 300, 301, 303, 304, 305, 307, 312, 315.
Однако в формулировках антикоррупционных статей Уголовного кодекса допускаются противоречивые изменения. Так, по замечанию В.А. Конакова, «на фоне растущего числа коррупционных обвинений, выдвинутых в отношении чиновников высшего должностного уровня, а также растущей при этом денежной оценке взяток и нанесенного в результате коррупции ущерба, в конце 2012 г. российскими законодателями были приняты поправки в Уголовный кодекс РФ, подразумевающие альтернативную меру уголовной ответственности по ст. 290 Уголовного кодекса РФ «Получение взятки» в виде принудительных работ или штрафа вместо лишения свободы (по мнению автора данной статьи, такие изменения закона, по сути, смягчают меру уголовной ответственности)»15.
С одной стороны, необходимы механизмы, позволяющие решать проблемы коррупции оперативно; с другой стороны, антикоррупционная политика должна стать частью государственного курса, прежде всего в области профилактики коррупции, воспитания гражданского сознания.
Как показывает мировая практика, даже самая сильная репрессия не дает достаточно заметного антикоррупционного эффекта без повышения социальных стандартов, увеличения потребительской корзины, достойного уровня зарплаты. Вместе с тем законодательно утверждаемое повышение зарплаты в сфере публичной службы — так, к 2018 г. среднемесячный оклад чиновника в России должен достичь
15 Конаков В.А. Сравнительно-правовой аспект профилактики и борьбы с коррупцией в России // Право и современные государства. 2013. № 2. С. 47.
77 тыс. руб.16, — не способствует выравниванию социального положения общества и провоцирует растущее имущественное расслоение.
Еще одна характеристика выбранной в России репрессивной стратегии антикоррупционной деятельности — социальный вред. Усложняя организационно-правовые процедуры деятельности госслужащих, репрессивный правовой метод «усложняет возможность граждан решить свои вопросы в инстанциях, кладет на их плечи дополнительные финансовые выплаты, с помощью которых и существует эта система, что приводит к необоснованному расширению ад-минресурса и обнищанию социальных масс»17.
Вместе с тем при признании конфликта интересов, в частности по уведомлению о склонении служащего к совершению коррупционных правонарушений и при отстранении служащего от занимаемой должности, до принятия решения представителем нанимателя, российское законодательство предусматривает сохранение денежного содержания в полном объеме. Так, согласно определению Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 апреля 2009 г. № 53-Г09-8 у государственного служащего, отстраненного от занимаемой должности, сохраняется право на выплату премии за выполнение особо важных и сложных заданий за предшествующий отстранению от должности отработанный период, в частности по итогам работы за год.
Таким образом, весьма актуальной задачей современного российского законодательства в контексте его приближения к мировому опыту антикоррупционной борьбы остается дальнейшая разработка и внедрение норм административного (дисциплинарного) права. Вместе с тем в среде отечественных правоведов остается распространенным мнение о том, что «комплекс реализуемых административно-правовых мер является необходимым, позволившим добиться определенного прогресса по ряду направлений, но недостаточным для изменения ситуации в целом»18, что ведет опять-таки к признанию необходимости жестких репрессивных мер.
Остается актуальной проблема несистемности антикоррупционной работы, сформулированная, в частности, Л.А. Андреевой: с момента принятия Федерального закона о коррупции «борьба с коррупцией проходила не на уровне законодательной власти, а скорее на уровне правительств и глав государств во взаимодействии с отдельными правоохранительными органами и общественными организациями»19.
16 Суслин Э.В., Абашина Л.А. Административно-правовые средства противодействия коррупции // Вестник Санкт-Петербургской юридической академии. 2013. № 3 (20). С. 7.
17 Коновалов В.А. Указ. соч. С. 80.
18 Суслин Э.В., Абашина Л.А. Указ. соч. С. 10.
19 Андреева Л.А. Проблемы правового регулирования
противодействия коррупции в России и мире // Вопросы
Несистемность борьбы с коррупцией отражается на многих уровнях законодательства. Так, во исполнение мирового антикоррупционного принципа прозрачности доходов публичных служащих в России с 1 января 2010 г. вступил в действие Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В данном Законе, хотя и не употребляется понятие публичной службы, государственные и муниципальные служащие объединяются как единый объект воздействия. В нем говорится, что органы публичной сферы должны обеспечивать гражданам доступ к информации о деятельности путем ее распространения в СМИ, Интернете, по запросу и пр.; определены формы и порядок предоставления такой информации. Вместе с тем отсутствие каких-либо адекватных санкций за непредставление информации придает всему Закону декларативный характер, а чиновникам — возможность направлять по запросам и другим информационным каналам отписки, не содержащие адекватного освещения вопроса.
Одним из наиболее актуальных вопросов нормативно-правового регулирования противодействия коррупции в России является вопрос об антикоррупционном правовом мониторинге. Это понятие шире понятия антикоррупционной экспертизы, но опирается на нее: правовой мониторинг представляет собой деятельность, включающую сбор, наблюдение, изучение, анализ, контроль относящихся к регулируемому вопросу актов законодательства и подзаконных актов, материалов научных исследований, положительной и негативной практики применения действующих актов, иных аналитических, статистических, служебных материалов, социологических исследований о состоянии законодательства20.
Антикоррупционный правовой мониторинг, как следует из постановления Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации», является правовым мониторингом правоприменения (такими полномочиями наделены органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов РФ). Его проведение осуществляется на разных уровнях, с разными видами информации; в то же время разнонаправленные потоки информации, по справедливому замечанию исследователей, порождают неорганизованность работы. «Выход видится в переводе потоков информации на те уровни и пункты, где
современной юриспруденции: сб. ст. по материалам XXXI междунар. науч.-практ. конф. Новосибирск, 2013. С. 28. 20 Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Правовой мониторинг в нормотворческом процессе // Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н.А. Власенко. М., 2011. С. 44.
нужны более концентрированные обобщения и оценки, в том числе в антикоррупционную сферу. Представляется, что в России могла бы быть сформирована единая антикоррупционная информационная сеть (например в Интернете), куда стекалась бы различного рода информация о совершенных коррупционных правонарушениях, где приводились бы различные мнения и позиции, результаты реализации антикоррупционных программ и др.»21.
В качестве одного из важных средств антикоррупционного мониторинга необходимо рассматривать социологические исследования22, которые могут проводиться на разных уровнях и включать различные объекты изучения, в частности, реализацию антикоррупционных законов на разных уровнях власти, деятельность различных общественных организаций и корупциоген-ность различных сфер общественной жизни.
Освобождение российского законодательства от потенциально способствующих коррупции положений является одной из приоритетных сфер совершенствования антикоррупционного правового поля РФ. Важным правовым средством профилактики коррупции стала антикоррупционная экспертиза. В целях упорядочения деятельности федеральных органов исполнительной власти по предупреждению включения в проекты нормативных правовых актов положений, потенциально способствующих развитию коррупционных правонарушений, а также в целях выявления и устранения таких положений Правительством РФ были приняты Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, а также Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. В данной Методике законодательно установлены правила предупреждения и выявления коррупциогенных факторов и формулировок при подготовке и принятии документов. Коррупциогенными факторами признаны положения проектов документа, которые могут способствовать проявлениям коррупции при реализации документов, стать основой коррупционной практики или создавать условия для легитимизации коррупционных правонарушений, допускать или провоцировать их. Те положения документов, которые содержат коррупциоген-ные факторы, называются коррупциогенными нормами.
Принятие Федерального закона от 20 июня 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» определило процедуру и исполнителей антикоррупционной экспертизы. Согласно Правилам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96, антикоррупционную экспертизу проводит Министерство юстиции России, а независимую экспертизу могут осуществлять аккредитованные Министерством юридические и физические лица.
Согласно данному Закону коррупциоген-ность нормативного правового акта может исходить из положений, устанавливающих для правоприменителя излишне широкие пределы усмотрения или исключения из общих правил, а также создающие трудновыполнимые и неопределенные требования к гражданам.
По справедливому замечанию О.В. Бара-баш, «если в законодательном акте содержится противоречие воли и волеизъявления, т.е. формы и того смысла, который подразумевал законодатель, то неоднозначное толкование — в пользу «буквы» либо «духа» закона — может служить причиной коррупционных действий правоприменителя»23. И.Н. Барциц указывает: «любые дефекты законодательства могут иметь коррупционный потенциал»24.
Коррупциогенными могут быть признаны и некоторые утверждения в самом антикоррупционном законе: в частности, ст. 9 обязывает служащих уведомлять о фактах склонения к коррупционным преступлениям. Такое требование выглядит трудноисполнимым, учитывая высокий уровень латентности подобных правонарушений и современную ментальность как среди взяткодателей, так и в среде взяткополучателей. При этом то, что проверка полученных сведений, согласно ч. 5 ст. 9, организуется работодателем, никак не увеличивает риск для служащего пострадать при совершении данного вида правонарушений. Указанные же в ч. 3 ст. 9 возможные иные меры ответственности за сокрытие фактов обращения так и не прописаны ни в уголовном, ни в административном кодексах.
Согласно утвержденной в постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 Методике потенциально способствовать проявлениям коррупции может определение компетенции формулой «вправе», которое влечет «диспозитивное установление возможности со-
21 Власенко Н.А., Грачева С.А., Рафалюк Е.Е. Указ. соч. С. 74.
22 Социологические исследования и правовой мониторинг // Правовой мониторинг. М., 2009. С. 76-85.
23 Барабаш О.В. К проблеме толкования правовых документов: антикоррупционный аспект // Политическая лингвистика. 2013. № 3 (45). С. 210.
24 Барциц И.Н. Указ. соч. С. 17.
вершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций»25.
Приведем пример потенциально коррупци-огенной формулировки в Законе. Пункт 3 ст. 39 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» гласит: «Размер платы за пользование жилым помещением и коммунальные услуги в общежитии для обучающихся определяется локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения советов обучающихся и представительных органов обучающихся в организации, осуществляющей образовательную деятельность (при их наличии). Организация, осуществляющая образовательную деятельность, вправе снизить размер платы за пользование жилым помещением и коммунальные услуги в общежитии для обучающихся или не взимать ее с отдельных категорий обучающихся в определяемых ею случаях и порядке»26. Формулировка «вправе» фактически допускает для правоприменителя возможность необоснованных исключений из общих правил, поскольку решение вопроса об оплате жилья отдано на усмотрение образовательного учреждения.
Подобным образом формулировка «вправе» фактически лишает юридической определенности п. 2 ст. 7 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в котором указывается состав комиссии по размещению заказов: «Заказчик, уполномоченный орган вправе включать в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для нужд заказчиков»27. Закон предоставляет, таким образом, возможность для заказчика формировать состав комиссии произвольно, что создает почву для различных злоупотреблений. При этом формулировка «вправе» вступает в противоречие с формулировкой «преимущественно», которая предполагает включение в состав комиссии профессионалов. Хотя в Законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной си-
25 Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96). URL: http://base.garant.ru/197633/#block_2000 (дата обращения — 10 февраля 2014 г.).
26 Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 53 (ч. I). Ст. 7598.
27 Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О раз-
мещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». URL: http:// www.rg.ru/2005/07/28/goszakaz.html (дата обращения — 10 февраля 2014 г.).
стеме в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» формулировка «вправе» снимается, остается размытым основание для составления комиссии по размещению заказов и их профессионализму.
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» содержит и другие размытые, неточные характеристики (например «незамедлительно»), содержит много отсылочных норм, которые перераспределяют ответственность между законодательной и исполнительной властью, что затрудняет правоприменение и препятствует заявленной в п. 1 ст. 1 Федерального закона цели «обеспечения государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок»28.
В Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов указываются как коррупциогенные следующие факторы:
1) факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти (широта дискреционных полномочий, чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, неопределенность порядка подготовки и принятия решения и др.);
2) факторы, связанные с наличием правовых пробелов (наличие пробелов в правовом регулировании, восполнение законодательных пробелов подзаконными актами в отсутствие соответствующей делегации прав, отсутствие административных процедур и др.);
3) факторы системного характера (ложные цели и приоритеты, нормативные коллизии, «навязанная» коррупциогенность);
4) типичные проявления коррупциогенности (несоблюдение требований формально-технического характера, непринятие нормативного правового акта, нарушение баланса интересов).
Причинами юридико-лингвистической неопределенности текстов нормативных документов может быть не только неточное словоупотребление, но и нарушение законов лексической и грамматической сочетаемости, несоблюдение правил употребления видовременных форм глаголов, форм личных местоимений, синтаксического строения предложений и пр.29
28 Там же.
29 Барабаш О.В. Язык и стиль официальных документов: антикоррупционные требования // Язык. Право. Общество: сб. ст. Всерос. науч.-практ. конф. (г. Пенза, 23-24 апр. 2013 г.) / под ред. О.В. Барабаш, Г.И. Канакиной. Пенза, 2013. С. 6-17.
Несмотря на осознание необходимости проведения систематической правовой экспертизы правовых актов на некоррупционность, это направление является в отечественном правоведении новым и слабо разработанным. По признанию И.Н. Барцица, «отечественное правоведение еще не выработало оптимальных методик, которые позволяли бы проводить действенную экспертизу как действующих нормативных актов, так и их проектов»30. Выработка таких методик невозможна без проведения массовых экспертиз действующего и готовящегося законодательства.
Вместе с тем в стране ведется работа по формированию, отбору и совершенствованию региональных методик проведения антикоррупционной экспертизы. Так, видится весьма положительным опытом разработка системы показателей потенциальной коррупциогенности в Ханты-Мансийском автономном округе. Среди выявленных показателей коррупциогенного потенциала нормативных правовых актов указаны:
1) противоречие нормативного правового акта органа исполнительной власти Конституции РФ или конституциям (уставам) субъектов РФ;
2) противоречие нормативного правового акта органа исполнительной власти закону;
3) противоречие нормативного правового акта органа исполнительной власти другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу;
4) внутренние противоречия нормативного правового акта органа исполнительной власти;
5) чрезмерная свобода ведомственного и локального нормотворчества31.
Важнейшими сферами антикоррупционной экспертизы должны становиться наиболее кор-рупциогенные области законодательства: антимонопольное32, налоговое, таможенное, связанное с вопросами банкротства, рекламы, экспорта, валютного контроля, проведения закупок для государственных и муниципальных нужд.
Работа по созданию кадрового и методического ресурса по антикоррупционной экспертизе уже ведется в Российской академии государственной службы при Президенте РФ (выполнены специальные исследования, разработаны авторские методики экспертизы, прошедшие апробацию в ряде государственных органов). Несомненно, антикоррупционная экспертиза в ближайшие годы останется одним из важнейших направлений нормативного правового регулирования борьбы с коррупцией в Российской Федерации.
30 Барциц И.Н. Указ. соч. С. 14.
31 Там же. С. 19-20.
32 Смирнова О.О., Богданов Д.Д. Антимонопольное регу-
лирование и отраслевое законодательство: опыт взаимо-
действия на примере рынка розничной торговли // Экономика: вчера, сегодня, завтра. 2011 № 2. С. 77-90.
Важным аспектом антикоррупционной работы в современной России является региональное административное нормотворчество. Так, только в Орловской области с 2009 г. приняты следующие документы: Закон Орловской области от 10 апреля 2009 г. № 893-ОЗ «О противодействии коррупции в Орловской области»; постановление Правительства Орловской области от 28 сентября 2010 г. № 339 «Об утверждении долгосрочной областной целевой Программы "О противодействии коррупции в Орловской области на 2011-2015 годы"»; Указ Губернатора Орловской области от 25 февраля 2011 г. № 51 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Орловской области»; Указ Губернатора Орловской области от 6 декабря 2011 г. № 425 «Об антикоррупционной экспертизе проектов законов Орловской области, вносимых Губернатором Орловской области в Орловский областной Совет народных депутатов в качестве законодательной инициативы, нормативных правовых актов Губернатора Орловской области и их проектов» и др.33
Подводя итоги, можно заметить, что система нормативного правового противодействия коррупции в России на нынешнем этапе состоит из следующих элементов: 1) общие (концептуальные) положения; 2) антикоррупционная экспертиза; 3) уголовно- и административно-нака-зательный блок; 4) системно-структурный и административно-процедурный блок; 5) публично-служебный блок; информационно-правовой блок. При этом данные элементы не обладают должной степенью взаимосвязи: антикоррупционное законодательство имеет большой объем и не систематизировано; наблюдается чрезмерный объем программно-плановых документов, а также недостаток методического обеспечения в данной сфере и отсутствие базовых типовых документов, разработанных для органов исполнительной власти различного уровня.
Первичными причинами такого положения являются как отсутствие научно обоснованной системной политики борьбы с коррупцией34 и особого научного направления корруптологии, так и наследование российской правовой системой особенностей советской антикоррупционной политики, вступающих в противоречие с современными мировыми тенденциями противодействия коррупции. Советский опыт трактовки коррупции исключительно в рамках статей Уголовного кодекса в сочетании с современными антикоррупционными правовыми актами в данный момент приводит к ситуации, когда Уго-
33 Суслин Э.В., Абашина Л.А. Указ. соч. С. 6-7.
34 Горшенков Г.Н. Принцип научности в антикоррупционной политике // Вопросы российского и международного права. 2012. № 2. С. 85-101.
ловный кодекс содержит массу статей, подпадающих под понятие коррупции, но не содержит ни самого понятия коррупции, ни отдельного раздела, объединяющего коррупционные правонарушения.
Опора на правовую репрессию, выраженная в ратификации Россией Конвенции по уголовному преследованию коррупции (в сочетании с отказом
от ратификации Конвенции по административно-правовому преследованию) лишает отечественное антикоррупционное законодательство мощных рычагов общественного, публичного контроля за имуществом и доходами представителей власти. Вопрос о нормах деловой и чиновнической этики, о влиянии гражданского общества и общественного мнения остается открытым.
Библиография:
1. Андреева Л.А. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции в России и мире // Вопросы современной юриспруденции: сборник статей по материалам XXXI международной научно-практической конференции. — Новосибирск, 2013.
2. Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Правовой мониторинг в нормотворческом процессе // Нор-мотворческая юридическая техника / под ред. Н.А. Власенко. — М., 2011.
3. Барабаш О.В. К проблеме толкования правовых документов: антикоррупционный аспект // Политическая лингвистика. — 2013. — № 3 (45).
4. Барабаш О.В. Язык и стиль официальных документов: антикоррупционные требования // Язык. Право. Общество: сб. статей Всерос. науч.-практ. конф. (г. Пенза, 23-24 апр. 2013 г.) / под ред. О.В. Барабаш, Г.И. Канакиной. — Пенза, 2013.
5. Барциц И.Н. Антикоррупционная экспертиза как неотъемлемый элемент правотворчества // Право и управление XXI век. — 2009. — № 4(13).
6. Власенко Н.А., Грачева С.А., Рафалюк Е.Е. Теоретический анализ правовых средств и правовых моделей противодействия коррупции // Журнал российского права. — 2012. — № 11.
7. Гостева С.Р. Нормативно-правовые основы противодействия российской коррупции в современных условиях // Социальная политика и социология. — 2010. — № 3.
8. Горшенков Г.Н. Принцип научности в антикоррупционной политике // Вопросы российского и международного права. — 2012. — № 2.
9. Губайдулина А.С. Проблема понимания гражданского общества в современной российской науке // Теории и проблемы политических исследований. — 2012. — № 2-3.
10. Конаков В.А. Сравнительно-правовой аспект профилактики и борьбы с коррупцией в России // Право и современные государства. — 2013. — № 2.
11. Коновалов В.А. Эволюция правового противодействия коррупции в России // Перспективы науки. — 2013. — № 5 (44).
12. Мусаелян М.Ф., Хатаева М.А. Правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал российского права. — 2012. — № 1.
13. Прозументов Л.М., Карелин Д.В. Анализ нового антикоррупционного законодательства // Вестник Томского государственного университета. — 2009. — № 328.
14. Смирнова О.О., Богданов Д.Д. Антимонопольное регулирование и отраслевое законодательство: опыт взаимодействия на примере рынка розничной торговли // Экономика: вчера, сегодня, завтра. — 2011. — № 2.
15. Суслин Э.В., Абашина Л.А. Административно-правовые средства противодействия коррупции // Вестник Санкт-Петербургской юридической академии. — 2013. — № 3 (20).
16. Социологические исследования и правовой мониторинг // Правовой мониторинг. — М., 2009.
17. Яковлева Т.В. К вопросу соотношения понятий «злоупотребление правом» и «правонарушение» // Вопросы российского и международного права. — 2011. — № 3.
Материал поступил в редакцию 14 февраля 2014 г.
LEGAL REGULATION OF FIGHTING CORRUPTION IN PRESENT-DAY RUSSIA
Konovalov Valery Alekseevich
PhD in Law, assistant professor, Department of Administrative and Finance Law, Orenburg branch of
Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
Abstract
The high level of corruption at all the levels of power in the Russian Federation is one of the major problems inflicting damage throughout the whole country covering all spheres of life: economic, political and social. Though we have taken for granted the fact that such areas as medical service or secondary education are tainted by corruption we have to acknowledge that the most destructive effect is caused by corruption in state service and municipal area service which are united under the title «public service». The very notion «public service» has been alien to the Russian legislation, it has been elaborated in the juristic literature and unites state and municipal agencies, highlightens their unity as demonstrators of the principle of public power or public control of the authorities' activities. The aim of the present article is to analyze the issues of legislative regulation of anticorruption activities in the public service system, to consider the regulatory issues dealing with anticorruption activities in present-day Russia. In terms of anticorruption activities the key issue seems to be the legislator's preference either of the «prohibitive» (strictly regulatory) system or the recommending (ethical) system. Striving to share the world's advances in the area of anticorruption struggle we should concentrate our efforts on further development and introduction of administrative (disciplinary) law in the framework of fighting corruption both at the federal level and at the regional level. There has been provided ground for the opinion that legal regulation of the anticorruption activities in present-day Russia has a number of flaws, shortcomings and areas requiring further elaboration; this concerns the federal law on fight against corruption as well as other regulatory documents.
Keywords
Corruption, state-wide, public service, legal regulatory process, anticorruption activities, worldwide process, public service area, relevant issues of counteraction.
References
1. Andreeva L.A. Problems of legal regulation of anticorruption activities in Russia and in the world // Issues of contemporary jurisprudence: collection of articles referring to the materials of the XXXI international scientific practical conference. — Novosibirsk, 2013.
2. Arzamasov Yu.G., Nakonechny Ya.E. Legal monitoring in legal norms creating process // Legal norms creating techniques / under the editorship of N.A. Vlasenko. — M., 2011.
3. Barabash O.V. Regarding the issue of legal documents interpretation: anticorruption aspect // Political linguistics. — 2013. — № 3 (45).
4. Barabash O.V. The language and style of the official documents: anticorruption activities requirements // Language. Law. Society: collection of articles. The All-Russian scientific practical conference (Penza, April 23-24, 2013) / under the editorship O.V. Barabash, G.I. Kanakina. — Penza, 2013.
5. Bartsits I.N. Anticorruption expertise as an inherent element of lawmaking // Law and administration in the XXI century. — 2009. — № 4 (13).
6. Vlasenko N.A., Gracheva S.A., Rafalyuk E.E. Theoretical analysis of legal means and legal patterns of anticorruption activities // Russian Law Journal. — 2012. — № 11.
7. Gosteva S.R. Legal regulatory basics of Russian corruption counteraction under the present conditions // Social policy and sociology. — 2010. — № 3.
8. Gorshenkov G.N. The principle of scientific background in anticorruption policy // Issues of Russian and International Law. — 2012. — № 2.
9. Gubaydulina A.S. The problem of understanding civil society in modern Russian science // Theories and problems of political research. — 2012. — № 2-3.
10. Konakov V.A. Comparative legal aspect of preventive measures in fighting corruption in Russia // Law and modern states. — 2013. — № 2.
11. Konovalov V.A. Evolution of legal counteraction of corruption in Russia // Scientific prospects. — 2013. — № 5 (44).
12. Musaelyan M.F., Khataeva M.A. Legal problems of fighting corruption // Russian Law Journal. — 2012. — № 1.
13. Prozumentov L.M., Karelin D.V. Analysis of new anticorruption legislation // Courier of Tomsk State University. — 2009. — № 328.
14. Smirnova O.O., Bogdanov D.D. Antitrust regulation and branch legislation: interrelation experience at the retail trade market // Economics: yesterday, today, tomorrow. — 2011. — № 2.
15. Suslin A.V., Abashina L.A. Administrative legal means of fighting corruption // Courier of St.Petersburg Law Academy. — 2013. — № 3(20).
16. Sociological research and legal monitoring // Legal monitoring. — M., 2009.
17. Yakovleva T.V. Regarding the issue of correlation of the notions «abuse of power» and «legal offence» // Issues of Russian and International Law. — 2011. — № 3.
