CC BY
96
НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов: состояние и поиск путей совершенствования
ДЫМБЕРОВА Эржена Доржиевна, научный сотрудник Центра публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
Анализируется законодательство, регулирующее субъектный состав антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов. Обосновывается необходимость совершенствования законодательного регулирования разграничения полномочий между уровнями публичной власти по вопросам ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, муниципальные нормативные правовые акты, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов.
Anticorruption Expertise of Municipal Normative Legal Acts: Current State and Search of Ways of Improvement
E. D. Dymberova
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
The article analyzes the legislation, governing the subject composition of municipal legal acts anticorruption expertise. There is no compulsory, solid and independent expertise of municipal acts at present time. An attempt to justify the necessity for legal and anti-corruption expertise, when the municipal legal acts are in the federal register, was made. The solution of problems, set out in the article, directly related to the improvement of legislative regulation of powers separation between the different levels of public authority on keeping the Federal Register municipal legal acts.
Keywords: anti-corruption expertise, municipal legal acts, local self-government bodies, bodies of state power of a subject of the Russian Federation, municipal legal acts Federal register.
DOI: 10.12737/5502
Термины «антикоррупционная экспертиза» и «коррупциогенные факторы» сегодня уже прочно вошли в правовой лексикон. В России буквально за несколько прошедших лет сформирован реально действующий механизм проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Несмотря на достигнутые успехи,на-званный механизм еще требует настройки. Имеются недостатки в пра-
вовом регулировании антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов. В частности, проблемным вопросом является ее субъектный состав.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон № 172-ФЗ) ан-
тикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов (их проектов) проводят органы местного самоуправления, органы прокуратуры (в отношении актов, указанных в ч. 2 ст. 3 данного Закона) и Министерство юстиции РФ (в отношении уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований при их государственной регистрации). Как видим, проведение сплошного, охватывающего все муниципальные нормативные правовые акты, антикоррупционного анализа возложено исключительно на самих разработчиков этих актов — органы местного самоуправления. Ведомственная экспертиза, безусловно, необходима, но не всегда можно признать ее результаты объективными. Между тем объективность, согласно п. 3 ст. 2 Закона № 172-ФЗ, является одним из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
В отличие от муниципального уровня нормативные правовые акты (проекты актов) органов государственной власти подлежат обязательной антикоррупционной экспертизе в Минюсте России. Трудно найти объяснение тому, что в механизме проведения антикоррупционной экспертизы не предусмотрена обязательная, сплошная и независимая экспертиза муниципальных нормативных актов. Ведь именно в актах органов местного самоуправления выявляется наибольшее количество коррупциогенных факторов, причем не только по причине значительного количества муниципальных образований в России.
В целом качество муниципальных правовых актов является острейшей проблемой. Именно на уровне местного самоуправления допускается наибольшее количество дефектных норм. При этом низкое качество муниципальных актов характерно для сельских поселений. Одной из причин яв-
ляется недостаточность бюджетных средств у сельских поселений для штатного обеспечения юридическими кадрами, на что обращают внимание многие исследователи1. В связи с этим В. И. Васильев совершенно справедливо пишет: «При определении арсенала антикоррупционных средств, предусматриваемых национальными программами борьбы с коррупцией, должны реально учитываться возможности муниципальных образований, их специфика»2.
Следует признать, что в целом вопросы противодействия коррупции на муниципальном уровне в отличие от иных аспектов антикоррупционной политики не находятся в центре внимания законодателя. Обратившись к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно убедиться в скудности норм, регулирующих антикоррупционную деятельность. Так, к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований — поселения, муниципального района и городского округа — отнесено «осуществление мер по противодействию коррупции». При этом законодатель не только не разграничил компетенцию муниципалитетов
1 См., например: Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: науч.-практ. пособие. М., 2012. С. 82; Шун-кевич Е. С. Практика участия Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю в нормотворче-ской деятельности органов местного самоуправления // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2013. № 4. С. 45; Волкова О. И. Административно-правовое регулирование антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (проектов актов) в муниципальных образованиях Республики Мордовия // Административное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 19.
2 Цит. по: Коррупция: природа, проявления, противодействие / отв. ред. Т. Я. Хаб-риева. М., 2012. С. 331.
разных уровней, но и определил анализируемый вопрос местного значения в самом общем виде. Легального определения понятия «меры по противодействию коррупции» не существует. В то же время «противодействием коррупции» в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» является деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Как видим, формулировка анализируемого вопроса местного значения позволяет наделить органы местного самоуправления практически неограниченным кругом полномочий по профилактике коррупции, борьбе с коррупцией и минимизации (ликвидации) последствий коррупционных правонарушений. Оставляя в стороне вопрос о недопустимости возложения на органы местного самоуправления обязанности раскрывать, пресекать и расследовать коррупционные правонарушения, следует отметить, что отсутствие четкого разграничения вопросов местного значения и предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов ведет к ограничению конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления, возможности вмешательства в их деятельность органов государственной власти.
Среди субъектов антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов законодатель не называет органы госу-
дарственной власти субъектов РФ. В то же время во многих регионах при ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов наряду с общеправовой экспертизой осуществляется антикоррупционная экспертиза. К примеру, в Алтайском крае, Архангельской и Иркутской областях, Ненецком автономном округе в соответствии с региональными законами о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов предусмотрены правовая и антикоррупционная экспертизы. А в Республике Калмыкия и Омской области законодательно установлено, что правовая экспертиза при ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов включает рассмотрение предмета наличия коррупциогенных факторов3. В некоторых субъектах РФ антикоррупционный анализ в рамках правовой экспертизы предусмотрен подзаконными актами, регулирующими вопросы ведения регистра (например, постановление администрации Тульской области от 25 марта 2009 г. № 161 «О порядке осуществления
3 См. законы Алтайского края от 3 декабря 2008 г. № 122-ЗС «О Регистре муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края», Архангельской области от 29 октября 2008 г. № 592-30-ОЗ «Об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов муниципальных образований Архангельской области», Иркутской области от 12 марта 2009 г. № 10-оз «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Иркутской области», Ненецкого автономного округа от 22 октября 2008 г. № 67-ОЗ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа», Республики Калмыкия от
1 апреля 2011 г. № 255-^-З «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Калмыкия», Омской области от 27 ноября 2008 г. № 1111-ОЗ «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Омской области».
первичной обработки, проведения юридической экспертизы, иных действий по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Тульской области» или постановление губернатора Курской области от 23 марта 2009 г. № 78 «Об утверждении Положения о ведении Регистра муниципальных нормативных правовых актов Курской области»).
Практика проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов РФ признана органами прокуратуры незаконной. В ряде регионов в результате прокурорского реагирования из нормативных правовых актов были исключены соответствующие положения. Следует признать формально обоснованной позицию прокуратуры, поскольку Законом № 172-ФЗ органы государственной власти субъектов РФ не наделены полномочием по проведению антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов. В то же время прокуратурой не оспаривается полномочие органов государственной власти субъектов РФ по проведению их общей правовой экспертизы. Между тем названное полномочие не предусмотрено действующим законодательством (также как и полномочие по проведению антикоррупционной экспертизы). Представляется, что мнение о правомочности органов государственной власти субъектов РФ проводить правовую экспертизу муниципальных нормативных правовых актов основывается на следующем.
В соответствии с подп. 64 п. 2 ст. 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ отнесено решение вопросов организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов. Сово-
купность региональных регистров субъектов РФ представляет собой федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, который ведется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ. Целью его ведения является прежде всего обеспечение верховенства Конституции РФ и федеральных законов4. В связи с этим проведение юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов признается основным действием при ведении их регистра.
Таким образом, сложилась практика, когда не вызывает сомнения полномочие органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению общей правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, но проведение их антикоррупционной экспертизы признается незаконным. В то же время юридическую экспертизу в широком смысле, как отмечает В. А. Витушкин, можно считать неполной без анализа правового акта на коррупциогенность5. В пользу аналогичной точки зрения высказывается О. Н. Родионова, отмечая, что зачастую коррупциогенные факторы совпадают с параметрами, подлежащими оценке при проведении правовой экспертизы6.
Несомненно, антикоррупционная экспертиза должна проводиться одновременно с общей правовой, причем при включении муниципального нормативного правового акта в регистр указанные экспертизы должны быть обязательными.
Однако остается открытым вопрос о том, кем и когда должны про-
4 См. п. 2 Положения о ведении фе дераль-ного регистра муниципальных нормативных правовых актов, утв. постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. № 657.
5 См.: Коррупция: природа, проявления, противодействие / отв. ред. Т. Я. Хабрие-ва. С. 446.
6 См.: Родионова О. Н. Антикоррупционная экспертиза // Российский юридический журнал. 2010. № 1. С. 162.
водиться экспертизы — уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ на этапе включения муниципальных нормативных правовых актов в региональный регистр или органами Минюста России на этапе включения их в федеральный регистр. Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» весьма лаконично регламентирует данные отношения. Определено лишь, что порядок ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов устанавливается постановлением Правительства РФ, а порядок ведения региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов — законами субъектов РФ. В результате разграничение полномочий в вопросах ведения регистра, в том числе в части проведения правовой экспертизы, фактически стало осуществляться на подзаконном уровне, прежде всего постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов». Этим актом установлен перечень полномочий Минюста России, в котором не предусмотрено проведение правовой экспертизы муниципальных актов при включении их в федеральный регистр. Одновременно подразумевается закрепление данного полномочия за региональными органами власти: в Методике ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденной приказом Минюста России от 19 декабря 2008 г. № 298, имеется норма о включении в федеральный регистр экспертных заключений уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ по ведению регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Итак, в соответствии с перечисленными правовыми актами Минюст России не проводит юридическую экспертизу муниципальных нормативных правовых актов (за исключением уставов муниципальных образований при их государственной регистрации, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований), а органы государственной власти субъектов РФ в соответствии со своими нормативными правовыми актами либо осуществляют обязательную правовую экспертизу, либо устанавливают диспозитивные нормы в части проведения правовой экспертизы (например: в Московской области «может проводиться юридическая экспертиза»; в Камчатском крае уполномоченный орган наделяется правом проводить юридическую экспертизу; согласно закону Ханты-Мансийского автономного округа «уполномоченный орган проводит выборочную правовую и антикоррупционную экспертизу»7). Бывает, что законодательными актами процедура проведения юридической экспертизы вовсе не предусмотрена (например, в Ленинградской и Тверской областях).
Различие в подходах региональных законодателей к ведению регистра проявляется еще и в том, что в ряде субъектов РФ из перечня муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих юридической экспертизе, так или иначе исключены уставы муниципальных образований. Например, Законом Республики Коми от 18 ноября 2008 г.
7 См. законы Московской области от 5 декабря 2008 г. № 193/2008-ОЗ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области», Камчатского края от 19 декабря 2008 г. № 201 «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов в Камчатском крае», Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 24 ноября 2008 г. № 138-оз «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Ханты-Мансийского автономного округа — Югры».
№ 113-РЗ «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов» предусмотрено проведение правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов за исключением уставов муниципальных образований и муниципальных нормативных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований. В других регионах подобное положение изложено косвенно: юридическая экспертиза муниципальных нормативных правовых актов проводится в том числе на предмет их соответствия уставу муниципального образования. Следовательно, сами уставы не подлежат экспертизе. Например, администрация Костромской области проводит юридическую экспертизу муниципальных актов на соответствие Конституции РФ, федеральному законодательству, законодательству Костромской области, а также уставу муниципального образования8.
Логика регионального законодателя ясна: юридическую и антикоррупционную экспертизы уставов муниципальных образований правомочен проводить исключительно Минюст России при их государственной регистрации. В региональный регистр органами местного самоуправления может быть представлен устав, зарегистрированный в установленном порядке, а значит, получивший положительные заключения уполномоченного федерального органа исполнительной власти по предусмотренным законодательством экспертизам. Кроме того, проведение органами государственной власти субъектов РФ антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований противоречит Закону № 172-ФЗ, которым уста-
8 См. Закон Костромской области от 3 декабря 2008 г. № 404-4-ЗКО «О регистре муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Костромской области».
новлено, что названную экспертизу проводит Минюст России.
Очевидно, что для обеспечения полномасштабной антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов необходимо законодательно разграничить полномочия федерального центра и субъектов РФ по вопросам ведения регистра. Следует установить обязательность проведения правовой и антикоррупционной экспертиз муниципальных нормативных правовых актов при включении их в регистр, а также определить уровень публичной власти, за которым будет закреплено соответствующее полномочие.
Решение названных задач было предложено в разработанном Минюстом России законопроекте, которым предусматривалось закрепление за органами государственной власти субъектов РФ полномочий по ведению регистров муниципальных правовых актов в части обязательного проведения правовой и антикоррупционной экспертиз муниципальных нормативных правовых актов при внесении их в регистр согласно методике, определенной Правительством РФ.
Безусловно, обязательные, охватывающие все муниципальные нормативные правовые акты экспертизы будут способствовать не только профилактике коррупции, но и решению проблемы низкого качества муниципальных нормативных правовых актов. Что касается вопроса определения уровня публичной власти, за которым будет закреплено соответствующее полномочие, то решение его не столь однозначно. Представляется, что проведение экспертиз компетентными сотрудниками территориальных органов юстиции обеспечило бы должное качество проводимой работы. Полезным также было бы использование органами юстиции как типовых муниципальных нормативных правовых актов, так и удачного опыта нормотворче-ской деятельности органов местного самоуправления. Это могло бы способствовать унификации муници-
пальных актов, связанной с использованием общих юридико-техниче-ских и терминологических конструкций. Не следует также забывать, что одной из функций органов юстиции является обеспечение единства правового пространства Российской Федерации на территории субъекта РФ.
В пользу закрепления за Минюстом России полномочий по ведению регистров муниципальных правовых актов в части обязательного проведения правовой и антикоррупционной экспертиз муниципальных нормативных правовых актов при внесении их в регистр говорит и существующая практика проведения юридической экспертизы муниципальных актов органами юстиции в соответствии с соглашениями с органами государственной власти субъектов РФ. Например, Главным управлением Министерства юстиции РФ по Ростовской области в рамках заключенного соглашения с администрацией Ростовской области в конце 2009 — начале 2010 г. были проведены юридические экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, принятых на территории Ростовской области и включенных в регистр муниципальных нормативных правовых актов9.
9 См.: Артамонов А. Н., Авитисов А. С. Уровень обеспечения прав граждан и качество муниципального нормотворчества // Российская юстиция. 2010. № 11.
Как видим, решение изложенных проблем правового регулирования антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов напрямую связано с необходимостью совершенствования законодательного регулирования разграничения полномочий между уровнями публичной власти.
Библиографический список
Артамонов А. Н., Авитисов А. С. Уровень обеспечения прав граждан и качество муниципального нормотворчества // Российская юстиция. 2010. № 11.
Волкова О. И. Административно-правовое регулирование антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (проектов актов) в муниципальных образованиях Республики Мордовия // Административное и муниципальное право. 2010. № 6.
Коррупция: природа, проявления, противодействие / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012.
Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: науч.-практ. пособие. М., 2012.
Родионова О. Н. Антикоррупционная экспертиза // Российский юридический журнал. 2010. № 1.
Шункевич Е. С. Практика участия Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю в нормо-творческой деятельности органов местного самоуправления // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2013. № 4.
Преодоление коррупциогенных факторов уголовного закона: понятие и основные методы
ИВАНОВ Сергей Анатольевич, доцент, кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и процесса Юридического института Северо-Кавказского федерального университета
Российская Федерация, 355029, г. Ставрополь, просп. Кулакова, 2
Дается определение понятия преодоления коррупциогенных факторов уголовного закона, отмечается его положительная роль в противодействии коррупции в сфере уголовного судопроизводства. Выделяются основные признаки: универсальность; казуистичность; функциональность; правоприменительный уровень осуществления. Отдельно рассматриваются
